III OSK 3435/23

III OSK 3435/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 48/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-06-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 570
art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 3 pkt 2, art. 8 ust. 5
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 48/23 w sprawie ze skargi M. P. na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r. nr SKO.K/1102/1-1/2021 w przedmiocie odmowy przedstawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego Członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od M. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 48/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej: "skarżąca") na rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "organ") z dnia 15 czerwca 2021 r.
nr SKO.K.1102/1-1/2021 w przedmiocie odmowy przestawienia kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Kolegium na pozaetatowego Członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonego aktu i zasądził zwrot kosztów.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rozstrzygnięcie organu z 15 czerwca 2012 r., którym odmówiono przedstawienia jej kandydatury Zgromadzeniu Ogólnemu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na pozaetatowego członka tego Kolegium.
W piśmie z 21 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko skarżącej zawarte w skardze oraz pismach procesowych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Postanowieniem z 25 lutego 2022 r. III SA/Kr 1178/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 października 2022 r., III OSK 1997/22 uchylił postanowienie Sądu I instancji.
Pełnomocnik skarżącej złożył do akt pismo procesowe z 6 marca 2023 r., w którym dołączył pismo z 26 października 2022 r. przedłożone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a zawierające pogłębioną argumentację skarżącej w związku z treścią odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględnił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu zadecydowało podpisanie go wyłącznie przez Prezes SKO, pomimo wyraźnego brzmienia § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Dz. U. nr 47 poz. 462, dalej: "rozporządzenie") stanowiącego, że Komisja zwraca dokumenty kandydatom, którym odmówiono przedstawienia zgromadzeniu ogólnemu kolegium, po zakończeniu postępowania konkursowego.
W ocenie Sądu wskazanie w ww. § 4 ust. 3 określenia "Komisja" ma istotne znaczenie, w sprawie ponieważ rozporządzenie wyraźnie odróżnia kompetencje różnych organów: a to Komisji (§ 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 3), a to Prezesa Kolegium (§ 1 ust. 3).
Sąd przyjął, że zaskarżony akt w istocie został wydany tj. podpisany wyłącznie przez Prezes Kolegium, a nie przez Komisję – ponieważ pod zaskarżonym aktem znajduje się wyłącznie podpis Prezesa SKO. Nawet w treści zaskarżonego aktu podpisująca go Prezes SKO sformułowała zaskarżone rozstrzygnięcie używając formy osoby pojedynczej "Uprzejmie informuję" i "w załączeniu zwracam". Sąd uznał więc, że niezależnie od zasadności pozostałych zarzutów – zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez niewłaściwy organ (Prezesa SKO, a nie Komisję) i z tych to powodów stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do zarzutów o orzekaniu przez Prezes SKO w przedmiocie wniosku o jej wyłączenie jako członka komisji konkursowej (pkt VI Protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej do wyłonienia kandydatów na pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odbytego w dniu 14 czerwca 2021 r.) WSA podzielił stanowisko skarżącej, że w postępowaniu konkursowym znajdują zastosowania przepisy K.p.a. o wyłączeniu pracownika organu.
Zdaniem Sądu, treść art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570, dalej: "ustawa o SKO") nie stoi na przeszkodzie, aby móc skutecznie wnioskować o wyłączenie Prezesa SKO jako członka organu kolegialnego w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a."). Nie jest bowiem tak, że ustawa o SKO wyłączyła stosowanie przepisów K.p.a. Skarżąca jako podstawę prawną wniosku o wyłączenie Prezes SKO wskazała art. 24 § 3 K.p.a. powołując się na trwające w dacie wniosku postępowanie karne, w którym oskarżycielem prywatnym był jej partner życiowy,
a ona sama była świadkiem oskarżenia. W ocenie Sądu okoliczności te powinny zostać rozważone przez organ "wyższego stopnia". Oczywistym jest bowiem, że
w sprawie nie mógłby orzekać przewodniczący organu kolegialnego, czyli Prezes SKO, skoro to jej dotyczył wniosek skarżącej.
Przepisy procedury administracyjnej nie wskazują wyraźnie kto jest "organem wyższego stopnia" nad Prezesem SKO lub też Komisją Konkursową, ale Sąd przyjął, że skoro zgodnie z art. 3a ust. 1 ustawy o SKO nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes Rady Ministrów to właśnie ten organ będzie właściwy co do rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie. Sąd kierował się przy tym analogicznymi zapisami art. 26 § 2 K.p.a., zgodnie z którym to Prezes Rady Ministrów orzeka w przedmiocie wyznaczenia pracownika do załatwienia sprawy.
Z tych to powodów Sąd uznał, że Zgromadzenie Ogólne Kolegium nie mogłoby orzekać w przedmiocie wniosku o wyłączenie Prezes SKO z komisji konkursowej. Jak bowiem wskazywał pełnomocnik organu ustawa o SKO wylicza kompetencje Zgromadzenia Ogólnego Kolegium i do nich nie zalicza się orzekanie
w przedmiocie wyłączenia jakiegokolwiek członka kolegium.
Wprawdzie więc kolegium dokonuje wyboru członków komisji konkursowej zgodnie z ww. art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy o SKO, to jednak orzekanie w przedmiocie wyłączenia członka organu kolegialnego, a takim jest komisja konkursowa – zastrzeżone zostało zgodnie z art. 27 §1 K.p.a do kompetencji "organu wyższego stopnia". Organem tym, co do zasady będzie Prezes Rady Ministrów.
Sąd nie badał zasadności pozostałych zarzutów skarżącej dotyczących członków komisji konkursowej, którzy mieli zostać błędnie obsadzeni. Skarżąca nie wnosiła bowiem o ich wyłączenie na etapie postępowania konkursowego; nie konkretyzowała również w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej tego typu zarzutów, które w jej ocenie miałyby wskazywać na istnienie przesłanek
z art. 24 § 3 K.p.a. tj. istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności tych członków komisji konkursowej.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń Prezes SKO o całkowitej bezzasadności zarzutów skarżącej odwołujących się to zdaniem Sądu należałoby mieć na względzie, że już sama okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego wobec pracownika w okolicznościach faktycznych wskazanych przez skarżącą powinna być wnikliwie rozważona przez pryzmat potencjalnej wątpliwości co do bezstronności danego pracownika.
W ocenie WSA rację również miała skarżąca, że rozporządzenie przewiduje możliwość przeprowadzenia dwustopniowej procedury konkursowej. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 rozporządzenia rozmowa z kandydatami może być poprzedzona przeprowadzeniem testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego. Skoro powołany przepis używa określenia "poprzedzona" to znaczy, że test sprawdzający jest przeprowadzany przed rozmową z kandydatami. Słuszne też były uwagi skarżącej, że tego typu test powinien zostać przeprowadzony w warunkach zapewniających równość szans wszystkim kandydatom, co praktycznie oznacza rozwiązywanie w tym samym czasie tego samego zestawu pytań.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- § 4 ust. 3 w zw. § 3 ust. 7 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż zawiadomienie o wynikach konkursu winni podpisać wszyscy członkowie komisji konkursowej, a podpisanie przedmiotowego zawiadomienia wyłącznie przez Prezesa Kolegium czyni wydanie aktu przez organ niewłaściwy oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu pisma Prezesa Kolegium z dnia 15 czerwca 2021 r. nr SKO.K/1102/1-1/2021 za rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej, podczas gdy stanowi ono wyłącznie zawiadomienie o wynikach konkursu, o którym mowa w § 3 ust. 7 cyt. powyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów,
- art. 8 ust. 3 ustawy o SKO przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w odniesieniu członków komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydatów na członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przeprowadzenia konkursu mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i organu.
- § 3 i 4 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozstrzygnięcia komisji konkursowej wymagają uzasadniona.
- § 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że można powtórzyć procedurę konkursową w stosunku do konkretnego kandydata i to w sytuacji, gdy jeden z członków Komisji konkursowej nie jest już członkiem SKO w Krakowie.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie; względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
I. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o SKO kandydatów na członków SKO wybiera się
w drodze konkursu. Postępowanie konkursowe przeprowadza komisja konkursowa, w skład której z mocy ustawy wchodzi Prezes SKO oraz dwóch członków Kolegium wybieranych przez zgromadzenie ogólne kolegium – art. 8 ust. 3 w zw. z art. 12
ust. 3 pkt 2 ustawy o SKO. Stosownie do upoważnienia ustawowego sformułowanego w postanowieniach art. 8 ust. 5 ustawy o SKO tryb przeprowadzania konkursu na członków SKO określa w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów. Przedmiotowe upoważnienie Prezes Rady Ministrów zrealizował wydając rozporządzenie z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. 1999 r. nr 47, poz. 462; dalej w skrócie: "rozporządzenie").
Komisja konkursowa orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie - § 3 ust. 1 rozporządzenia. Głosowanie nad kandydatami jest jawne. Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego - § 3 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia. Przedmiotem orzekania Komisji konkursowej jest rozstrzygnięcie o przedstawieniu bądź odmowie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu kolegium - § 3 ust. 6 rozporządzenia. O wynikach konkursu zawiadamia się kandydatów pisemnie - § 3 ust. 7 rozporządzenia. Przewodniczący Komisji, czyli Prezes SKO, niezwłocznie przedstawia zgromadzeniu ogólnemu kolegium listę kandydatów na członków Kolegium do zaopiniowania, nie później niż w ciągu 7 dni od rozstrzygnięcia - § 5 rozporządzenia. Zgromadzenie ogólne kolegium, w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu, podejmuje uchwałę
w przedmiocie opinii przedstawionych przez Prezesa Kolegium kandydatur – art. 7 ust. 2 ustawy o SKO. Po uzyskaniu opinii Zgromadzenia Prezes Kolegium przedstawia kandydatury na członków Prezesowi Rady Ministrów – art. 7 ust. 3 ustawy o SKO. Członka Kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów – art. 7 ust. 2 in principio ustawy o SKO.
Z architektury normatywnej przedstawionych przepisów wynika, że celem postępowania konkursowego prowadzonego przez Komisję nie jest wyłonienie członków SKO, lecz kandydatów na członków SKO. Jest to o tyle istotne, że rozstrzygnięcie Komisji w stosunku do tych osób, których kandydatury nie zostały wybrane celem przedstawienia Zgromadzeniu ma charakter "kończący" w tym znaczeniu, że nie przechodzą one do kolejnego etapu wyboru członka SKO – nie podlegają opiniowaniu przez Zgromadzenie, ich kandydatury nie zostają przedstawione przez Prezesa kolegium Prezesowi Rady Ministrów i z założenia nie mogą zostać przez ten organ powołane na członka Kolegium.
Dla sformułowania dalszych ocen prawnych konieczne jest odnotowanie, że na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwa postanowienia: z 4 października 2022 r., III OSK 1997/22 oraz z 10 listopada 2022 r., III OSK 2339/22, którymi stosownie do rygorów przewidzianych w art. 170 P.p.s.a. orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest związany.
W postanowieniu z 4 października 2022 r., III OSK 1997/22 NSA stanął na stanowisku, że skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia rozstrzygnięcia Komisji
o odmowie przedstawienia jej kandydatury Zgromadzeniu ogólnemu kolegium.
Z kolei w postanowieniu z 10 listopada 2022 r., III OSK 2339/22 NSA wywiódł, że skarżąca nie ma interesu prawnego do kwestionowania powołania przez Prezesa Rady Ministrów członka SKO, albowiem rozstrzygnięcie to nie kształtuje jej sytuacji prawnej. Uwzględniając treść powołanych postanowień w uogólnieniu należy założyć, że osoba, której kandydatura nie zostaje przedstawiona do zaopiniowania Zgromadzeniu może kwestionować wyłącznie wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie Komisji, nie może natomiast skarżyć aktów i czynności podejmowanych na dalszym etapie postępowania zmierzającego do wyboru członka SKO, gdyż nie bierze w nim udziału. Zaskarżeniu przez taką osobę podlega więc wyłącznie akt, na mocy którego zostaje ona wykluczona z dalszego postępowania.
II. Z perspektywy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów istotny jest charakter rozstrzygnięcia wydanego przez Komisję konkursową. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika wprost, że wyłaniając kandydatów na członków Kolegium Komisja "orzeka".
Z kolei na podstawie treści postanowień § 3 ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia należy przyjąć, że Komisja "wybiera" kandydata na członka (§ 3 ust. 5) i wydaje w tym przedmiocie "rozstrzygnięcie" (§ 3 ust. 6).
Rozstrzygnięcie Komisji nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Jest aktem z zakresu administracji publicznej, który zostaje zmaterializowany treścią protokołu odzwierciadlającego prace i głosowanie Komisji. Protokół podpisują wszyscy członkowie Komisji - § 4 ust. 1 rozporządzenia. Treść protokołu powinna być sporządzona w sposób pozwalający na odtworzenie i zweryfikowanie prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego. W szczególności więc w odniesieniu do tych elementów, które uzasadniają różnicowanie ocen poszczególnych kandydatów protokół Komisji powinien cechować się rzeczowością, spójnością
i kompletnością. Komisja konkursowa nie wydaje natomiast żadnego redakcyjnie
i materialnie autonomicznego aktu będącego rozstrzygnięciem. Nie jest takim aktem, sporządzone na podstawie § 3 ust. 7 zawiadomienie kandydata o wynikach konkursu. Kierując się zasadami logiki formalnej należy dojść do wniosku, że zawiadomienie o wynikach konkursu z założenia ma charakter następczy w stosunku do samego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Nie może więc stanowić takiego rozstrzygnięcia. W analogiczny sposób należy ocenić czynność polegającą na zwrocie dokumentów kandydatom, którym odmówiono przedstawienia Zgromadzeniu ogólnemu kolegium, po zakończeniu postępowania konkursowego -
§ 4 ust. 3 rozporządzenia. Już z treści powołanego przepisu wynika wprost, że zwrotu dokumentów dokonuje się po zakończeniu postępowania konkursowego. Czynność ta nie jest więc rozstrzygnięciem Komisji konkursowej.
Przyjąć zatem trzeba, że zarówno zawiadomienie o wynikach konkursu, jak
i zwrot dokumentów kandydatom, nie jest rozstrzygnięciem postępowania konkursowego. Są to działania podejmowane po wydaniu rozstrzygnięcia przez Komisję konkursową i z tego względu ewentualna ich wadliwość pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że rozpoznając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny ma obowiązek stosować odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej dopuszczalne jest więc wyłącznie w razie stwierdzenia, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (uwzględnienie skargi na akty lub czynności z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest co do zasady wyłączone).
Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut naruszenia przez WSA § 4 ust. 3 w zw. § 3 ust. 7 rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zwrot dokumentów kandydatowi na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia jest rozstrzygnięciem Komisji konkursowej, a zatem brak jego podpisania przez wszystkich członków Komisji przesądza o wadliwości tego rozstrzygnięcia. W toku postępowania nie podnoszono, że protokół z prac
i głosowania Komisji nie został podpisany przez wszystkich jej członków. Z akt wynika, że protokół podpisali wszyscy członkowie Komisji. Konsekwentnie, należało zgodzić się z zarzutem kasacyjnym kwestionującym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zwrot dokumentów kandydatowi powinien zawierać uzasadnienie. Racje przemawiające za rozstrzygnięciem konkursu – jak wyżej podano – powinny znajdować się w protokole z prac i głosowania Komisji. Z akt wynika, że takie uzasadnienie, w stosunku do każdego z kandydatów, zawarto w protokole z prac
i głosowania Komisji.
III. Pozytywnej weryfikacji podlegał również zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o SKO. Na jego podstawie WSA stwierdził, że w postępowaniu konkursowym należy stosować instytucję wyłączenia pracownika organu, o której mowa w art. 24 § 3 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko WSA w ogóle nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że w postępowaniu konkursowym mającym na celu wyłonienie kandydatury na członka SKO, która zostanie przedstawiona do zaopiniowania Zgromadzeniu znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SKO przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy Kolegium wykonuje swoje zadania, o których mowa w art. 1 i art. 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o SKO kolegia "są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.),
w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1" – art. 1 ust. 2 ustawy o SKO. Z kolei po myśli art. 2 ustawy o SKO w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, ponagleń, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji.
Jak wynika z powołanych regulacji ustawy o SKO przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie wyłącznie do działalności orzeczniczej Kolegium. Chodzi więc
o działalność polegającą na rozstrzyganiu spraw administracyjnych, w których Kolegium działa w składach trzyosobowych (art. 18 ust. 1 ustawy o SKO) i wydaje decyzje administracyjne lub postanowienia (art. 17 ust. 1 ustawy o SKO). Postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym, nie jest rozstrzygane przez Kolegium, tylko przez Komisję konkursową, a formą rozstrzygnięcia nie jest decyzja bądź postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej. Postępowanie konkursowe nie jest żadnym z postępowań wymienionych w art. 1 K.p.a., wyznaczającym zakres przedmiotowy stosowania tego aktu prawnego. Nie ma również żadnego przepisu szczególnego na gruncie ustawy
o SKO, który odsyłałby do stosowania (odpowiedniego stosowania) przepisów K.p.a. w postępowaniu konkursowym, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Pośrednim potwierdzeniem wskazanych założeń jest treść art. 8 ust. 3 ustawy o SKO, który przesądza, że Prezes SKO ex lege jest przewodniczącym komisji konkursowej. Jego wyłączenie nie jest więc możliwe.
Przyjęta przez prawodawcę konstrukcja postępowania konkursowego upoważnia do postawienia tezy, że wystarczającym środkiem ochrony kandydata na członka Kolegium przed brakiem bezstronności członków Komisji konkursowej jest możliwość zaskarżenia wydanego przez nią rozstrzygnięcia. W ramach jego kontroli sąd administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy dany członek komisji podlegał wyłączeniu, lecz czy rozstrzygnięcie było zgodne z prawem, ergo kandydaci zostali prawidłowo ocenieni przez Komisję.
IV. Uwzględnieniu podlegał również zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie jest możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania konkursowego wyłącznie z udziałem skarżącej. Istotny
w sprawie jest fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje akt Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania od 1 sierpnia 2021 r. pozaetatowych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Przedmiotowe powołanie stanowi następstwo przeprowadzenia postępowania konkursowego, w którym brała udział skarżąca. Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przedstawienia jej kandydatury do zaopiniowania Zgromadzeniu ogólnemu kolegium nie wpływa na byt prawny powołania wydanego przez Prezesa Rady Ministrów. Nie ma również żadnej mocy prawnej, z której wynikałaby konieczność "stworzenia" dodatkowego etatu w SKO, który mógłby zostać obsadzony przez skarżącą w razie pozytywnego przejścia przez nią przez procedurą konkursową, której - zgodnie z wytycznymi WSA - byłaby jedynym uczestnikiem.
V. Przeprowadzone przez Komisję postępowanie konkursowe, w warstwie merytorycznej, nie naruszało wymaganych prawem standardów. Skarżąca nie kwestionowała ocen innych kandydatów. Zarzucała, że rozmowa kwalifikacyjna nie powinna mieć formy egzaminu weryfikującego wiedzę poszczególnych kandydatów, albowiem temu celowi powinno służyć przeprowadzenie testu. Należy zwrócić uwagę, że przeprowadzenie testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia, jest fakultatywne. Podstawową i obligatoryjną formą weryfikacji spełnienia przez kandydata wymogów niezbędnych do zajmowania stanowiska pozaetatowego członka Kolegium jest rozmowa - § 3 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym Komisja podczas rozmowy ma prawo zadawać kandydatowi pytania w celu sprawdzenia, czy spełnia on wymagania z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o SKO - wykazuje się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz ma doświadczenie zawodowe. Ostateczna ocena kandydata zależy bowiem od jego sparametryzowania wobec pozostałych kandydatów. Nie ma bowiem wątpliwości, że ustawowe wymogi, jakie musi spełniać kandydat na pozaetatowego członka SKO w postaci posiadania polskiego obywatelstwa, korzystania z pełni praw publicznych (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o SKO) oraz braku prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione
z winy umyślnej (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o SKO) nie podlegają stopniowaniu
a weryfikacja ich spełnienia sprowadza się do potwierdzenia lub zaprzeczenia. Inaczej należy podejść do wymogu posiadania doświadczenia zawodowego oraz wysokiego poziomu wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej. W ramach postępowania konkursowego Komisja ocenia stopień spełnienia tego wymogu przez każdego z kandydatów i w ramach ostatecznych wniosków w tym przedmiocie jest uprawniona do ich różnicowania. Zasadniczo jest to jedyna "przestrzeń", w obrębie której Komisja może dokonać oceny poszczególnych kandydatów, a nie jedynie potwierdzić spełnienie określonego wymogu ustawowego. Rozstrzygnięcie
o odmowie przedstawienia kandydatury do zaopiniowania Zgromadzeniu z założenia musi wiązać się z uzyskaniem przez tę kandydaturę niższej oceny od kandydatury, którą do takiego zaopiniowania przekazano (oczywiście w układzie w którym, któraś z kandydatur zostaje przedstawiona Zgromadzeniu).
Jeżeli więc rozmowa jest obligatoryjnym elementem postępowania konkursowego, a w jego toku konieczna jest weryfikacja spełnienia przez kandydata wymogu wysokiego poziomu wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz posiadania doświadczenia zawodowego, to Komisja ma prawo zadawać kandydatom pytania w tym przedmiocie. Komisja jest uprawniona do przeprowadzenia testu, ale jeżeli tego nie uczyni – co pozostaje w jej decyzji – to ma prawo zadawać kandydatom pytania weryfikujące ich wiedzę z zakresu administracji publicznej. Wbrew ocenie skarżącej, sam fakt zajmowania przez nią stanowiska pozaetatowego członka SKO przez 12 lat, nie wyłącza kompetencji Komisji do zadawania jej pytań merytorycznych podczas rozmowy. Potwierdza to pośrednio treść art. 8 ust. 7 ustawy o SKO, który stanowi, że pozaetatowi członkowie kolegium wybierani są na okres 6 lat, a zatem niezależnie od ich kwalifikacji
i poziomu wiedzy, powinni wziąć udział w postępowaniu konkursowym, gdy ponownie chcą objąć to stanowisko. To, że Komisja zdecydowała, iż pytania będą losowane
z pisemnie przygotowanych zestawów ma wyłącznie charakter techniczny. Te same pytania mogłyby zostać zadane w formie ustnej. Żaden z przepisów nie wymaga również, aby Komisja każdemu z kandydatów zadawała jednakowe pytania.
W toku postępowania skarżąca nie przystąpiła do udzielenia odpowiedzi na pytania merytoryczne podczas rozmowy przed Komisją. W ten sposób uniemożliwiła Komisji weryfikację podstawowego wymogu, jakim jest wiedza z zakresu administracji publicznej. Fakt ten przesądza o zasadności rozstrzygnięcia Komisji
o odmowie przedstawienia jej kandydatury do zaopiniowania Zgromadzeniu ogólnemu kolegium. Wyeksponować jednocześnie trzeba, że inni kandydaci, wśród których byli również pozaetatowi członkowie Kolegium, nie zakwestionowali kompetencji Komisji do zadawania merytorycznych pytań w toku rozmowy i udzielone przez nich odpowiedzi poddane zostały ocenie.
Niezależnie od podniesionych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wyrok WSA naruszał również art. 146 § 1 P.p.s.a. Orzekając na tej podstawie WSA nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności kwestionowanego skargą aktu. Dopuszczona treścią art. 146 § 1 P.p.s.a. formuła uwzględnienia skargi na akt umożliwia wyłącznie jego uchylenie. Artykuł 146 § 1 P.p.s.a. nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Odsyła wyłącznie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie uchylił w całości zaskarżony wyrok. Uznając jednocześnie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę.