III OSK 3432/23

III OSK 3432/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 179/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-10-12
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 179/23 w sprawie ze skargi P.M. na bezczynność Burmistrz [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca 2023 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 179/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza [...]
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca
2023 r., na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", w pkt. I. sentencji wyroku zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 marca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - udostępnienia do wglądu dziennika budowy dotyczącego Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego [...], - udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1 litera b; w pkt. II. sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...], o której mowa w pkt I. sentencji wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem; w pkt. III. sentencji wyroku oddalił dalej idącą skargę, a w pkt. IV. sentencji wyroku zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 7 marca 2023 r., adresowanym do Burmistrza [...]j (dalej: organ, Burmistrz),
o udostępnienie informacji publicznej związanej z realizacją inwestycji:
1) Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego w [...]j (dalej: CZiRK)
poprzez:
a) przekazanie skanów (lub umożliwienie wglądu osobistego wraz
z możliwością zrobienia zdjęć) następujących dokumentów:
– dziennika budowy;
– zawartych umów na realizację robót budowlanych (w tym robót dodatkowych) wraz z aneksami;
– faktur za realizację tej inwestycji;
– zawartych umów na nadzór nad realizacją inwestycji (inwestorski, autorski, archeologiczny i in.);
– korespondencji/protokołów ze spotkań z wykonawcą dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;
– korespondencji/protokołów ze spotkań z projektantem dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;
b) udzielenie informacji:
– czy w trakcie realizacji inwestycji były dokonywane modyfikacje rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, a jeżeli tak to: jaki był ich zakres; jaki był powód dokonania zmian; jaki był koszt dokonania zmian w projekcie – wraz z udostępnieniem skanu umowy lub innego dokumentu będącego podstawą zlecenia projektantowi dokonania zmian; kto poniósł koszt wykonania zmian w projekcie;
– jaka grubość styropianu została położona na poszczególnych ścianach zewnętrznych budynku, a jeżeli jest inna od wskazanej w dokumentacji projektowej na etapie organizacji przetargu to: jaka jest tego przyczyna; jaki był powód dokonania zmian; czy opracowano kosztorys różnicowy – wraz z jego udostępnieniem, jeżeli został opracowany; jaki był koszt dokonania zmian w projekcie – wraz z udostępnieniem skanu umowy lub innego dokumentu będącego podstawą zlecenia projektantowi dokonania zmian; kto poniósł koszt wykonania zmian w projekcie;
2) Modernizacja świetlicy w [...] (dalej: Świetlica) poprzez:
a) przekazanie skanów (lub umożliwienie wglądu osobistego wraz
z możliwością zrobienia zdjęć) następujących dokumentów:
– dziennika budowy;
– zawartych umów na realizację robót budowlanych (w tym robót dodatkowych) wraz z aneksami;
– faktur za realizację tej inwestycji;
– zawartych umów na nadzór nad realizacją inwestycji (inwestorski, autorski, archeologiczny i in.);
– korespondencji/protokołów ze spotkań z wykonawcą dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;
– korespondencji/protokołów ze spotkań z projektantem dotyczących wykonywania robót dodatkowych lub zmian w projekcie;
b) udzielenie informacji, czy w trakcie realizacji robót doszło do zalania deszczem odkrytego stropu budynku umieszczonego tam wyposażenia,
a jeżeli tak to: czy sporządzono protokół dokonanych zniszczeń – wraz
z jego udostępnieniem, jeżeli został sporządzony; czy dokonano szacowania strat – wraz z dokumentację z tego zakresu; jakie działania podjęto wobec osób/podmiotów odpowiedzialnych za brak właściwego zabezpieczenia budowy w trakcie realizacji robót; jakie działania podjęto w celu pokrycia powstałych szkód;
c) udzielenie informacji, czy obecnie jest możliwość użytkowania świetlicy zgodnie z przeznaczeniem, a jeżeli nie – wskazanie, jaki jest tego powód.
W piśmie z dnia 21 marca 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że
z uwagi na konieczność przygotowania obszernego materiału, zostanie on udostępniony poprzez osobisty wgląd i wykonanie przez wnioskodawcę fotokopii w urzędzie miejskim w uzgodnionym terminie. Natomiast dziennik budowy nie zostanie udostępniony, gdyż jego treść nie stanowi informacji publicznej. W odniesieniu do pytań dotyczących CZiRK, organ wskazał, że odpowiedzi zawarte są w przygotowanych dokumentach, a koszt zmian w projekcie wyniósł 0 zł. W odniesieniu do pytań dotyczących świetlicy, organ wyjaśnił, że podczas realizacji związanych
z wymianą dachu doszło do miejscowych zawilgoceń niemożliwych do uniknięcia przy tego rodzaju zakresie prac, co nie spowodowało jednak zniszczeń w budynku, wobec czego protokół nie został sporządzony. Ponadto świetlica jest terenem budowy, a co za tym idzie, nie ma możliwości jej użytkowania zgodnie
z przeznaczeniem.
W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący, w piśmie z dnia 21 marca
2023 r., podniósł, że dziennik budowy jest informacją publiczną, jeżeli inwestorem jest jednostka realizująca zadania publiczne i zawnioskował o jego udostępnienie podczas osobistego wglądu do dokumentacji w urzędzie. Ponadto ponowił pytania dotyczące CZiRK, na które nie uzyskał odpowiedzi, tj. czy w trakcie realizacji inwestycji były dokonywane modyfikacje rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, a jeżeli tak, to jaki był ich zakres i jaki był powód dokonania zmian,
a także jaka grubość styropianu została położona na poszczególnych ścianach zewnętrznych budynku, a jeżeli jest inna od wskazanej w dokumentacji projektowej na etapie organizacji przetargu, to jaka jest tego przyczyna, jaki był powód dokonania zmian oraz czy opracowano kosztorys różnicowy.
W piśmie z dnia 24 marca 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że odpowiedzi na zadane pytanie zawarte są w treści dokumentów, które zostaną udostępnione do osobistego wglądu. Przepisywanie ich treści stoi w sprzeczności z logiką, a także zabiera czas pracownikowi merytorycznemu, który mógłby wykorzystać na inne, pilne działania. Organ wskazał także, że udostępni treść dziennika budowy świetlicy, natomiast dziennik budowy CZiRK znajduje się na terenie budowy i jest dostępny dla osób upoważnionych, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 24 marca 2023 r., wnioskodawca wskazał, że organ zobowiązany jest do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania w formie przez niego wskazanej, tj. drogą mailową. Ponadto podkreślił, że wnioskowana informacja publiczna nie dotyczy wyłącznie informacji zawartych w dokumentach, ale też istniejącego stanu wykonania robót budowlanych. W związku z powyższym, raz jeszcze zwrócił się z zapytaniem, jaka grubość styropianu została fizycznie położona w poszczególnych ścianach CZiRK.
Pismem z dnia 27 marca 2023 r. organ podtrzymał stanowisko w sprawie.
Skarżący w piśmie z dnia 29 marca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 7 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, względnie o jej oddalenie. Organ podniósł , że skarżący w dniu 29 marca 2023 r. zapoznał się
w urzędzie miejskim z wnioskowanymi przez siebie informacjami (dokumentacją)
w pełnym zakresie, w jakim organ nimi dysponował.
W tym zakresie Burmistrz stwierdził, że skarżącemu została okazana całość dokumentacji z prowadzonych prac budowlanych, których dotyczyło zapytanie,
z wyłączeniem dziennika budowy. Z kolei sposób udostępnienie informacji publicznej – okazanie dokumentów z procesu budowlanego w urzędzie miejskim – wynikał
z przyczyn wskazanych we wcześniejszych pismach do skarżącego, który ostatecznie przystał na tę formę udostępnienia. Także powody odmowy okazania dzienniku budowy CZiRK zostały wyjaśnione skarżącemu.
Sąd I instancji uznał, że pismo organu z dnia 21 marca 2023 r. będące odpowiedzią na wniosek strony było niepełnym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji, nie wyczerpało bowiem zakresu żądań wniosku w przedmiocie udostępnienia dziennika budowy dotyczącego Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego w [...] oraz nie zawierało wyczerpującego udzielenia informacji na pytania objęte punktem 1 lit. b przedmiotowego wniosku.
I tak, według Sądu I instancji, z wniosku skarżącego jednoznacznie wynikało, że skarżący domagał się m.in. udostępnienia konkretnych danych w zakresie realizacji konkretnie wskazanych inwestycji miasta (żądanie zawarte w pytania 1 lit. b wniosku), z tą uwagą, że skarżący, w odniesieniu do każdej inwestycji, domagał się dwóch rodzajów informacji, a mianowicie wglądu w dokumenty związane z inwestycją oraz udzielenia informacji o stan faktycznie wykonanych robót.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 14 ust.1 ustawy z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. Tym samym to wnioskodawca określa w swoim wniosku,
w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy E-PUAP, czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny itp.
Jak zaznaczył dalej Sąd I instancji, istotne znaczenie ma w tym wypadku precyzyjne skonkretyzowanie żądanej formy, albowiem podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać jej zmiany.
Z tej przyczyny WSA we Wrocławiu za pozbawione doniosłości prawnej uznał stanowisko organu, zgodnie z którym wszelkie informacje, pozostające we właściwości organu, które skarżący chciał uzyskać, uzyskał już z treści okazanych mu w siedzibie organu dokumentów. W ocenie Sądu, niewątpliwie przedmiot danych publicznych obejmuje również informacje o stanie realizacji inwestycji miejskich
i takich informacji dotyczył wniosek w pkt 1 lit. b. Przepis art. 3 ust.1 u.d.i.p. konkretyzuje katalog uprawnień przysługujących podmiotowi informacyjnie zainteresowanemu, a mianowicie uzyskanie takiej informacji (pkt 1) oraz wgląd do dokumentów urzędowych( pkt 2) .
W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że Burmistrz nie podjął ww. działań, udostępniając jedynie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1 lit. a oraz w pkt 2 wniosku, co świadczy o fragmentarycznym załatwieniu sprawy. W rezultacie nie czyni zadość żądaniu skarżącego, sformułowanym w przedmiotowym wniosku.
Jednocześnie jako niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne Sąd ocenił stanowisko organu w zakresie żądania udostępnienia dziennika budowy obu inwestycji. Z jednej bowiem strony organ - w trybie i na zasadach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji - umożliwił skarżącemu wgląd do dziennika budowy dotyczącego modernizacji świetlicy wiejskiej, a z drugiej strony organ odmówił dziennikowi budowy waloru informacji publicznej z tym uzasadnieniem, że jest on dostępny dla osób upoważnionych, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.
Przede wszystkim Sąd I instancji zauważył, że wskazany przez organ przepis § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia normuje wyłącznie kwestię katalogu podmiotów upoważnionych do dokonywania wpisów w dzienniku budowy. Natomiast zgodnie z definicją legalną "dokumentacji budowy", zawartą w art.3 pkt.13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2023 poz. 682), dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy, co oznacza, że ma status dokumentu urzędowego oraz jest przechowywany w miejscu wykonywania robót budowlanych. Innymi słowy, dziennik budowy jest dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor (§ 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r., Nr 108, poz. 953 ze zm.).
Toteż, mając na uwadze przepis art. 45 ust.1 Prawa budowlanego, WSA we Wrocławiu przyjął, że dziennik budowy, jako urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, stanowi informację publiczną, ponieważ – a co jest w sprawie niesporne - dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem przez organ zadań publicznych. Dokumentacja zaś procesu budowlanego obiektu, który był finansowany przez organ jako jego właściciela, zawiera informacje niezbędne z punktu widzenia funkcjonowania tego obiektu, a więc zawiera informacje o sposobie realizacji zadań gminy w zakresie powierzonych prawem zadań.
Z tego powodu Sąd I instancji stwierdził stan bezczynności jedynie w części wyżej wskazanej, uznając przy tym, że nie miał on charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w istocie dostrzeżona bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (pkt II wyroku). Natomiast pozostała część wniosku została prawidłowo załatwiona przy wykorzystaniu prawnych form działania, przewidzianych powołaną wyżej ustawą i dlatego dalej idącą skargę Sąd oddalił (pkt III wyroku) .
W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd I instancji zobowiązał organ do ponownego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej
z uwzględnieniem oceny prawnej i ww. wskazań, w szczególności z uwzględnieniem dokonanej kwalifikacji żądanych przez skarżącego informacji jako informacji publicznych, co oznacza, że informacji tych należy skarżącemu udzielić albo odmówić ich udzielenia w drodze decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz, reprezentowany przez radcę prawnego.
Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok WSA w Bydgoszczy w części, tj.
w zakresie punktów I (jeden) oraz IV (cztery).
Wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części. Wystąpił też o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Na wezwanie Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej uzupełnił wniesioną skargę kasacyjną o oświadczenie, zgodnie z którym wniósł o rozpoznanie tejże skargi na rozprawie.
Skarżący kasacyjnie, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z (w szczególności) art. 22 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyrażającą się błędnym ustaleniu, iż dziennik budowy trwającej budowy pozostający w wyłącznej dyspozycji kierownika budowy, a więc osoby zatrudnionej przez wykonawcę robót budowalnych, będącego przedsiębiorcą prywatnym, stanowi na etapie trwania budowy informację publiczną. Stwierdził, że na gruncie ww. ustalenia WSA uznał, iż wnioskodawca może dokonać wglądu w jego treść, organ jest zobowiązany ten dokument udostępnić, pomimo tego iż tym dziennikiem realnie nie dysponuje, zaś sam dokument nie może opuścić placu budowy, na który to plac wstęp osobom postronnym, w tym wnioskodawcy, jest zakazany. Uznał zatem, iż dokonana przez WSA we Wrocławiu wykładnia art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tak występującym stanie faktycznym i prawnym, jest błędna;
2. na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. istotne naruszenie prawa procesowego tj.
art. 133 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie udostępnienia informacji wskazanych pkt 1 lit. b) wniosku z dnia 7 marca 2023 r., pomimo iż informację taką wnioskodawca uzyskał przed rozpoczęciem postępowania w sprawie poprzez umożliwienie mu sfotografowania wszystkich posiadanych w tym zakresie przez organ informacji i dokumentów, na co organ wskazał w odpowiedzi na skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podniósł m.in., że stwierdzenie zawarte w skardze, iż "dziennik budowy trwającej budowy pozostaje w wyłącznej dyspozycji kierownika budowy" stoi w sprzeczności z art. 47e ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym wpisów w dzienniku budowy może dokonywać nie tylko kierownik budowy, ale również inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, geodeta czy upoważnieni pracownicy organów nadzoru budowlanego. Kierownik budowy na mocy art. 47d ustawy odpowiada za prowadzenie dziennika, ale nie jest to tożsame z prawem do wyłącznego dysponowania nim, jak twierdzi strona skarżąca.
Podał też, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na zakaz wstępu na teren budowy osobom "postronnym", ale brak jest w zapisach ustawy Prawo budowlane określenia użytego przez stronę skarżącą kasacyjnie ("osoba postronna"), a także przepisu, który wprowadzałby taki zakaz. Mowa jest jedynie o osobach upoważnionych lub nieupoważnionych (art. 22 pkt 3d ustawy), przy czym zakaz wstępu osobom nieupoważnionym wynika ze względów bezpieczeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazane zostały jako naruszone przepisy art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie udostępnienia informacji wskazanych w pkt 1 lit. b) wniosku z dnia 7 marca 2023 r., pomimo iż wnioskodawca informację taką już uzyskał przed rozpoczęciem postępowania w sprawie poprzez umożliwienie mu sfotografowania wszystkich posiadanych przez organ informacji i dokumentów.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbuje wytknąć skarżący kasacyjnie, podnosząc kwestię błędnych ustaleń Sądu I instancji w zakresie udzielonej przez organ odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 1 lit. b) wniosku z dnia 7 marca 2023 r. Zarówno bowiem kwestia zakresu złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i reakcji podmiotu zobowiązanego w odpowiedzi na złożony wniosek należą do okoliczności faktycznych sprawy. Niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania zawartego w pkt 1 litera b wniosku oraz w zakresie udostępnienia do wglądu wskazanego dziennika budowy zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Podkreślić należy, iż Sąd I instancji uznając za zasadną skargę na bezczynność w zakresie pkt 1 lit. b) wniosku z dnia 7 marca
2023 r., wskazał, iż wnioskodawca wnioskował w pkt 1 lit. b) wniosku o udzielenie mu w tym zakresie przez organ konkretnej informacji (konkretnych danych o realizacji konkretnie wskazanych inwestycji miasta – strona 7 uzasadnienia wyroku), a nie
o udostępnienie do wglądu dokumentów. WSA we Wrocławiu podkreślił, że "to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy E-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny itp." Ponadto Sąd zauważył, że "dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności."
Reasumując, przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna i sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
W odniesieniu do powiązanego z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i – co próbuje uczynić w ramach omawianych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie - ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny, jak i rzekoma błędna ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podnoszona w ramach skargi kasacyjnej, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane sprowadza się do wykazania, że wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci skanu lub umożliwienia do wglądu dziennika budowy Centrum Zarządzania i Reagowania Kryzysowego w [...] nie dotyczy informacji publicznej. Tak sformułowany zarzut nie jest usprawiedliwiony.
Przypomnieć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.
Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący, czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca
1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).
Podkreślić również należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3133/14). Jako trafny jawi się zatem pogląd Sądu I instancji, iż dostęp do przedmiotowego dziennika budowy dotyczącego inwestycji realizowanej przez podmiot publiczny, będącego dokumentem urzędowym, należy traktować jako dostęp do informacji publicznej (strona 9 uzasadnienia wyroku). Podnoszona natomiast w analizowanym zarzucie kwestia podmiotu będącego aktualnie w posiadaniu owego dziennika budowy, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, nie ma wpływu na ocenę charakteru żądanej informacji. Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany nie dysponuje w chwili rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądanym dokumentem, to winien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę, wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy. Analizowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.