III OSK 342/25

III OSK 342/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1059/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1059/24 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 2024 r. nr 723/Kadr/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 grudnia 2024 r., II SA/Wa 1059/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. A. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2024 r., nr 723/Kadr/24, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 528/Kadr/24 z 23 kwietnia 2024 r.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z 6 czerwca 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie tego organu z 23 kwietnia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia - w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a.") - decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr 4 z 30 stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia - w trybie art. 155 k.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 1622 z 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 164/2002 z 15 maja 2002 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr 164/2002 z dnia 15 maja 2002 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 31 maja 2002 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr 1622 z 28 sierpnia 2002 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 6 września 2002 r., natomiast w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy. Skarżący złożył na powyższą decyzję skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 sierpnia 2003 r., II SA 3283/02, zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron.
Z uwagi na upływ trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu oraz fakt, iż żadna ze stron nie zgłosiła wniosku o podjęcie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 sierpnia 2006 r., II SA 3283/02, umorzył postępowanie w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Wnioskiem z 12 sierpnia 2016 r. skarżący, powołując się na art. 154 § 1 k.p.a., wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 15 maja 2002 r., jako rezultatu nadużycia prawa. W dniu 19 września 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał decyzję nr 929/2016, mocą której odmówił uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W wskazał, że wymieniony pozostaje poza służbą od czternastu lat, co spowodowało utratę wiedzy i umiejętności niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, natomiast zmiany organizacyjne i kadrowo - osobowe, które nastąpiły od czasu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w połączeniu z możliwościami psychofizycznymi wnioskodawcy sprawiają, iż reaktywowanie stosunku służbowego naruszałoby interes społeczny. W kwestii rozpatrzenia wniosku w trybie art. 155 k.p.a., nie zaś jak żądał tego wnioskodawca - w trybie art. 154 k.p.a., wskazano, iż rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 15 maja 2002 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji, przez co nabył prawo, o którym mowa w przywołanych regulacjach, zatem art. 154 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, sprawę rozpoznał Komendant Główny Policji, który decyzją nr 108 z 14 listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wskazując, iż organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić intencje skarżącego, a zatem przedmiot postępowania, co dopiero z kolei pozwoliłoby ustalić organ właściwy do załatwienia sprawy.
Po wyjaśnieniu ww. kwestii, decyzją nr 4 Komendanta Głównego Policji z 16 stycznia 2017 r. odmówiono uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 15 maja 2002 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzją nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z 16 stycznia 2017 r. Powyższa decyzja stała się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 października 2017 r. (II SA/Wa 500/17) skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. (I OSK 833/18), oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.
W dniu 6 marca 2024 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło pismo skarżącego z 5 marca 2024 r., w treści którego wniósł on o uchylenie - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 marca 2017 r. utrzymującej decyzję Komendanta Głównego Policji z 30 stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 15 maja 2002 r. w przedmiocie zwolnienia ww. ze służby w Policji. Postanowieniem z 23 kwietnia 2024 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania. ww. sprawie. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może być wszczęte, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr 4 z 16 stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia - w trybie art. 155 K.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 1622 z 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 164/2002 z 15 maja 2002 r. - zostały już poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 11 października 2017 r., II SA/Wa 500/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 27 czerwca 2019 r. r., I OSK 833/18). Na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Prawomocny wyrok sądu ma zatem powagę rzeczy osądzonej (res iudicata)
w przedmiocie rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Konsekwencją procesową tego jest to, iż nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.
Zdaniem Ministra ocena prawna wyrażona w ww. orzeczeniach sadów administracyjnych jest wiążąca dla organów administracji publicznej. Stanowi bezpośrednią przyczynę do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowego postanowienia. Dokonanie przez stronę innej oceny (z uwzględnieniem istotnych jej zdaniem okoliczności), zbadanych przez sąd kwestii, nie może, bowiem pozbawić prawomocnego wyroku mocy wiążącej. Analiza wniosku strony z 5 marca 2024 r., jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 8 maja 2024 r., bezsprzecznie wskazuje, zdaniem organu, że dotyczy on tej samej sprawy w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ustalając, czy w danym przypadku zachodzi tożsamość, istnieje konieczność porównania sprawy rozstrzygniętej w postanowieniu administracyjnym decyzją o charakterze ostatecznym z treścią żądania strony zawartego w kolejnym podaniu. Ustalając tożsamość spraw, należy zatem zbadać je pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. W konsekwencji, w przypadku, gdy organ dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na istniejący stan res iudicata, warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
Zdaniem organu, sprawa objęta treścią decyzji Komendanta Głównego Policji z 16 stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia - w trybie art. 155 k.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 15 maja 2002 r. w sprawie zwolnienia ww. ze służby w Policji, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 marca 2017 r., jest tożsama z treścią żądania zawartego w piśmie z 5 marca 2024 r.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że w ocenie organu mamy do czynienia z tożsamością podmiotową
i przedmiotową żądań skarżącego objętych wnioskiem z 5 marca 2024 r. i wnioskiem z 12 sierpnia 2016 r. Sąd nie zgodził się z takim poglądem. Zdaniem sądu pierwszej instancji skarżący przedmiotem ww. wniosków uczynił dwie różne decyzje. W dniu 12 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 15 maja 2002 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. Rezultatem rozpoznania ww. wniosku była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 71/kadr/17 z dnia 1 marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr 4 z dnia 30 stycznia 2017 r. o odmowie uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 15 maja 2002 r.
Tymczasem we wniosku z 5 marca 2024 r. skarżący nie wniósł ponownie o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. rozkazów personalnych z 2002 r. dotyczących zwolnienia ze służby. Skarżący wniósł o wszczęcia postępowania w omawianym trybie w stosunku do innej decyzji, tj. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr 4 z 30 stycznia 2017 r. A zatem argumentacja organu o tożsamości obu spraw jest chybiona. Tożsamość sprawy istnieje bowiem, gdy występują te same podmioty w sprawie, ale także dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
W ocenie sądu pierwszej instancji nie mamy do czynienia w tej sprawie z tożsamością przedmiotową. Dlatego też zaskarżone postanowienie z 6 czerwca 2024 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z 23 kwietnia 2024 r. wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Wykazane uchybienie stanowi naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych ze stosowaniem przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w powołanym na wstępie wyroku. orzekł jak w sentencji. Sąd ten nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku i ponownie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącego z 5 marca 2024 r., mając na uwadze jego zakres przedmiotowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 155 w związku z art. 16 § 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący może wnosić na podstawie art. 155 k.p.a. o uchylenie ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a.;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Organ ponownie rozstrzygnie w przedmiocie wniosku skarżącego z 5 marca 2024 r. na podstawie art. 155 k.p.a., mając na uwadze jego zakres przedmiotowy, a co za tym idzie przyjęcie, że organ może i powinien ponownie rozpoznać sprawę, w której o ostatecznej decyzji nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r. wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. prawomocnie orzekł w wyroku z 11 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (II SA/Wa 500/17) oddalając skargę oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2019 r. (I OSK 833/18), oddalając skargę kasacyjną.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji - por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., FSK 41/04; 1 września 2004 r., FSK 161/04; 24 maja 2005 r., FSK 2302/04.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienienie w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji - por. wyroki NSA z 8 maja 2018 r., II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., II GSK 1070/19. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tak określonych wymogów, w szczególności zarzut naruszenia przepisów postępowania, który sformułowany został jako tzw. "zbitka" wielu przepisów bez jednoczesnego sprecyzowania, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony. Oczywiście dopuszczalne, a często wręcz wskazane, jest wiązanie w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale taki zabieg nie może obejmować tak znacznej liczby przepisów o tak zróżnicowanej treści bez jasnego wskazania w jaki sposób każdy z nich został naruszony. Przede wszystkim niezbędne jest jednoznaczne określenie formy naruszenia każdego przepisu, tj. tego czy doszło do jego błędnej interpretacji czy niewłaściwego zastosowania. Następnie obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest powiązanie naruszenia z konkretnym działaniem sądu w danej sprawie. Zarzut abstrakcyjny a limine podlega oddaleniu. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się natomiast do ogólnej analizy naruszenia opisanego w tym zarzucie, które w istocie odnosi się do błędnych wskazań do dalszego postępowania podanych przez sąd pierwszej instancji. Samo zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej nie było zbyt pomocne w procesie rekonstrukcji kierunku i zakresu zaskarżenia, a także głębszego zrozumienia samych zarzutów, bowiem stanowi ono kompilację fragmentów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, które w różnym stopniu mają związek z przedmiotową sprawą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienia są istotne i ograniczają możliwość merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny zostanie ona rozpoznana w takim zakresie, w jakim możliwe jest ustalenie niewątpliwej woli jej autora.
Odnosząc się w tym zakresie do każdego z zarzutów wskazać należy, że co następuje. W odniesieniu do zarzut II.1 w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji w ramach wskazań co do dalszego postepowania stwierdził, że: "ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Organ ponownie rozstrzygnie w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2024 r. mając na uwadze jego zakres przedmiotowy.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych wskazań sądu pierwszej instancji w sposób jasny i czytelny wynika, że obowiązkiem organu będzie ponowna analiza wniosku skarżącego z 5 marca 2024 r. i podjęcie stosownych w ocenie organu działań procesowych, przy czym organ powinien mieć na uwadze, że wniosek ten nie jest przedmiotowo tożsamy z uprzednio składanymi przez skarżącego wnioskami, co było podstawą odmowy wszczęcia postepowania przez organ. Ze wskazań sądu pierwszej instancji nie wynika, że obowiązkiem organu będzie ponowne rozpoznanie sprawy "w której o ostatecznej decyzji nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r. wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. prawomocnie orzekł w wyroku z 11 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (II SA/Wa 500/17) oddalając skargę oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2019 r. (I OSK 833/18), oddalając skargę kasacyjną".
Należy zauważyć, że sprawa z wniosku złożonego w trybie art. 155 k.p.a. nie stanowi swoistej kontynuacji sprawy, lecz jest odrębnym postępowaniem. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej, najczęściej w trybie zwykłym, ale niewykluczone, że również w trybie nadzwyczajnym, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Tym samym przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy pierwotnej, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w art. 155 k.p.a. warunków. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Jest ono jedynie pewnym tłem normatywnym nowej sprawy administracyjnej. Celem tego postępowania, będącego samodzielnym postępowaniem administracyjnym, jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a.
Z powyższego wynika, że omawiany zarzut nie wynika z naruszenia przez sąd pierwszej instancji wskazanych w nim przepisów postępowania, a z niezrozumienia przez organ istoty postępowania określonego w art. 155 k.p.a. Sąd nie mógł nakazać organowi w trybie art. 155 k.p.a. ponownie rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r., a tak zdaje się rozumieć wskazania sądu organ, co jest oczywiście błędne.
Zarzut I.1. nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że zarzut ten jest oderwany od istoty sprawy, a wobec tego nie mógł okazać się skuteczny. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego (podaniem z 5 marca 2024 r.) o uchylenie m.in. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr 4 z 30 stycznia 2017 r. w sprawie odmowy uchylenia - w trybie art. 155 k.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 1622 z 28 sierpnia 2002 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr 164/2002 z 15 maja 2002 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Organ odmówił wszczęcia postępowania
z uwagi na zachodzącą jego zdaniem w sprawie powagę rzeczy osądzonej. Sąd pierwszej instancji uchylił oba postanowienia Ministra, wskazując, że taka powaga w sprawie nie zachodzi, bowiem skarżący wcześniej nie wnosił o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 71/kadr/17 z 1 marca 2017 r., lecz przedmiotem jego uprzednich wniosków były inne decyzje, których jedynie dotyczy ww. decyzja. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do problematyki dopuszczalności żądania przez skarżącego na podstawie art. 155 k.p.a. uchylenia ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Nie dokonał więc zarzucanej mu błędnej wykładni. Można by rozważać czy przypadkiem sąd ten w sposób niejako dorozumiany nie przyjął, że taki wniosek skarżącego jest dopuszczalny. Niemniej nie ma to większego znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na inną przyczynę (powagę rzeczy osądzonej - tożsamość przedmiotową i podmiotową z inną rozstrzygniętą ostatecznie i prawomocnie sprawą), która w sprawie nie zachodziła. Zatem nawet gdyby omawiany zarzut, rozpatrywany jako abstrakcyjne zagadnienie, był trafny, to nie miałby on żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ odmówił wszczęcia postępowania z przyczyny, która nie znalazła potwierdzenia w ustaleniach sądu pierwszej instancji, a więc organ bezpodstawnie wydał zaskarżone postanowienie i należało je uchylić. W skardze kasacyjnej nie podniesiono stosownych zarzutów, które by taką ocenę sądu pierwszej instancji skutecznie zakwestionowały.
Należy również zauważyć, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, co na gruncie niniejszej sprawy oznaczało zbadanie zgodności z prawem postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 2024 r., nr 723/Kadr/24, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, co też sąd pierwszej instancji uczynił. Rolą sądu administracyjnego nie jest załatwianie spraw za organ, czy też korekta działań lub uzupełnianie argumentacji organu w celu pozostawienia w obiegu prawnym wadliwego orzeczenia administracyjnego. Skoro organ nie zajął się kwestią dopuszczalności wniosku skarżącego pod kątem wynikającym z omawianego zarzutu, to sąd nie miał obowiązku się do tego problemu odnosić, bowiem obowiązek taki nie wynikał z art. 134 § 1 p.p.s.a. Co więcej, ewentualne podniesienie tej kwestii przez sąd, w przypadku gdyby kierunek wykładni sądu okazał się zbieżny z wykładnią proponowaną przez organ, mogłoby naruszyć art. 134 § 2 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego Sąd odniósł się do istoty problemu wynikającego
z omawianego zarzutu, bowiem może on mieć znaczenie w sprawie.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Wykładnia literalna powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że w jego zastosowaniu nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że decyzja, której uchylenia domaga się strona, jest ostateczna. Wszak przymiot ostateczności decyzji jest jednym z warunków umożliwiających zastosowanie tego przepisu.
Taką przeszkodą nie jest również to, że taka decyzja jest prawomocna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W myśl § 3 tego przepisu decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Prawomocność dotyczy takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi (art. 269 k.p.a.). Przepis art. 16 § 3 k.p.a. należy odczytywać w powiązaniu z jego § 1, w ten sposób, że wynika z niego trwałość decyzji ostatecznych i prawomocnych, które nie poddają się już kwestionowaniu w trybie zwykłych środków zaskarżenia, takich jak odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje tryby nadzwyczajne środków zaskarżenia decyzji w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, w tym tryb uregulowany w art. 155 k.p.a.
Podobnym zagadnieniem zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2025 r., II OSK 2346/22 (www.cbosa). Sad ten wskazał m.in., że istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W art. 155 k.p.a., który stanowi odstępstwo od zasady niewzruszalności decyzji ostatecznych, ustawodawca określił wyczerpująco przesłanki zmiany przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, nie wprowadzając przy tym ograniczeń czasowych ani ilościowych, na zajęcie się ponownie sprawą w interesie strony, a więc na dokonywanie nowych ustaleń, z uwzględnieniem przesłanki w postaci "interesu społecznego lub ważnego interesu strony", prowadzących do ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej. Skoro przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie jako interes społeczny lub słuszny interes strony - po uprzednim stwierdzeniu, że przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, to fakt, że strona złożyła już raz wniosek o zmianę decyzji i w tym zakresie wydano decyzję odmowną (poddaną kontroli sądu administracyjnego) nie przesądza jeszcze o tożsamości tych wniosków, a także o tożsamości spraw w odniesieniu do owych wniosków, a jednocześnie okoliczność ta nie stanowi podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. bez wcześniejszego wnikliwego zweryfikowania takiego wniosku. W orzecznictwie stwierdza się, że oddalenie skargi na decyzję przez sąd administracyjny również nie wyłącza w danej sprawie możliwości zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 - porównaj wyrok NSA z 12 września 1997 r., III SA 495/96; wyrok NSA z 26 maja 1987 r., III SA 53/87; wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85; wyrok NSA z 18 listopada 2014 r., I OSK 718/13.
Z powyższego wynika, że brak jest przeszkód prawnych do złożenia wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. o uchylenie ostatecznej i prawomocnej decyzji odmawiającej uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Osobną kwestią jest zaś zasadność takiego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.