III OSK 3413/23

III OSK 3413/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SA/Gl 430/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-07-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Centrum Usług Społecznych w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 430/23 w sprawie ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie na decyzję Dyrektora Centrum Usług Społecznych w [...] z dnia 27 marca 2023 r. nr AiK.0133.01.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Centrum Usług Społecznych w [...] na rzecz Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 430/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie na decyzję Dyrektora Centrum Usług Społecznych w [...] z dnia 27 marca 2023 r. nr AiK.0133.01.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie (dalej w skrócie: "skarżąca" lub "Federacja") wnioskiem z dnia 22 lutego 2023 r. zwróciła się do Dyrektora Centrum Usług Społecznych w [...] (dalej w skrócie: "organ" lub "Dyrektor") o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej następujących informacji:
1) Jaka jest średnia, najniższa oraz najwyższa wypłacona pensja zasadnicza na wszystkich i poszczególnych stanowiskach w tutejszej jednostce, ze wskazaniem najniższej oraz najwyższej pensji zasadniczej, wraz z podaniem stażu pracownika, według stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.;
2) Ilu pracowników tutejszej jednostki otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie minimalnego wynagrodzenia za pracę, z podaniem danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych w tutejszej jednostce, według stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.;
3) Ilu pracowników tutejszej jednostki otrzymało wynagrodzenie zasadnicze na poziomie niższym bądź równym płacy minimalnej, z podaniem danych liczbowych oraz procentowych w odniesieniu do całkowitej liczby osób zatrudnionych w tutejszej jednostce, według stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r.;
4) Czy pracownikom tutejszej jednostki w okresie od stycznia 2022 r. do grudnia 2022 r. dokonano zwiększenia wynagrodzenia zasadniczego, z wyszczególnieniem wszystkich stanowisk, których to zwiększenie dotyczyło, wraz z podaniem kwoty i tytułu z powodu którego zwiększenie nastąpiło;
5) Jakie dodatki do wynagrodzenia są wypłacane pracownikom (dodatek motywacyjny, dodatek specjalny, dodatek funkcyjny, premia uznaniowa, etc.), ze wskazaniem kwotowym oraz procentowym, a także z podziałem na poszczególne i wszystkie stanowiska występujące w tutejszej jednostce.
Pismem z dnia 13 marca 2023 r. (po uzupełnieniu na wezwanie organu braków formalnych wniosku) Dyrektor wezwał skarżącą do wykazania, w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca w piśmie z dnia 16 marca 2023 r. stwierdziła, że w jej ocenie żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej. Tym niemniej, z ostrożności, wskazała na szczególną istotność dla interesu publicznego w postaci:
1) ochrony praworządności – żądane informacje dotyczą osób zatrudnionych, wykonujących określone zadania publiczne na rzecz jednostki organizacyjnej, a ich pozyskanie ma na celu kontrolę i ochronę prawnych reguł postępowania w trakcie realizacji tychże zadań.
2) ochrony praw pracowniczych – żądane informacje dotyczące wszystkich zapytań mają na celu kontrolę i ochronę praw pracowniczych tj. związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych.
Skarżąca podkreśliła ponadto, że jako organizacja działająca na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 854 ze zm., dalej w skrócie: "u.z.z.") ma realną możliwość realizacji i podejmowania statutowych działań na rzecz dobra ogólnego (art. 1, art. 4, art. 6, art. 8 i art. 23 u.z.z.). W ocenie Federacji, warunek szczególnej istotności dla interesu publicznego zachodzi nie tylko wówczas, gdy jej udostępnienie posłuży ogółowi obywateli, czy poprawie funkcjonowania ogółu instytucji publicznych, bo przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") obejmują także podmioty i instytucje samorządowe, które z zasady działają lokalnie i takie lokalne zadania wykonują. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 447/17.
Decyzją z dnia 27 marca 2023 r. nr AiK.0133.01.2023 Dyrektor odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną, jednak z uwagi na konieczność dokonania przez organ wielu czynności w celu wyszukania tej informacji, należy uznać, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawie ustalono, że realizacja wniosku skarżącej wymagałaby przeanalizowania kartoteki każdego z ponad pięćdziesięciu pracowników zatrudnionych bądź zwolnionych z Centrum, co wymaga nakładu pracy szacunkowo około 45 minut na jednego pracownika. Wielkość tę należy powiększyć o czas niezbędny do sporządzenia tabelki i dokonania stosownych obliczeń, których domaga się skarżąca, w tym np. procentowych. Organ podkreślił, że choć przetworzenie informacji w niniejszej sprawie nie polega na wytworzeniu nowej informacji, to jednak wskazana powyżej pracochłonność i wysokość nakładów skutkują tym, że suma informacji prostych powinna być traktowana jako informacja przetworzona, której udostępnienie jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę, iż uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym", nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia, że jest ono szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca powinna zatem wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania przedmiotowej informacji dla dobra ogółu, ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Zdaniem Dyrektora, stwierdzenia skarżącej, poza ich ogólnikowym brzmieniem, nie wykazują szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Federacja jest wyłącznie organizacją związkową, zrzeszającą pracowników socjalnych i pomocy społecznej, która nie wpływa w żaden sposób na poprawę funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszą ochronę interesu publicznego. Jej działalność oraz sam wniosek sprowadzają się wyłącznie do partykularnych interesów skarżącej i informacji potrzebnych jej do celów działalności związkowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Federacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, iż wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), zaś wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Obu tych okoliczności nie kwestionowała zresztą ani skarżąca, ani organ. Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty, czy przetworzony oraz czy skarżąca posiada realną możliwość jej wykorzystania dla dobra powszechnego.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej co do prostego charakteru żądanych przez nią informacji. Wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem informacja prosta to taka, która istnieje w momencie złożenia wniosku w takim kształcie, jakiego żąda pytający i jej udostępnienie jest możliwe natychmiast, bez dalszych zabiegów, natomiast informacja przetworzona w chwili wystąpienia z wnioskiem nie istnieje i jej sporządzenie wymaga przygotowania informacji według wskazanych przez pytającego kryteriów, niejako specjalnie dla niego. Jest to zatem taka informacja, której organ nie posiada i dla jej przygotowania konieczne jest przeprowadzenie działań na informacjach już będących w posiadaniu organu, w wyniku czego powstaje nowa treściowo informacja. Przenosząc powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy, WSA w Gliwicach wskazał, że żądanie skarżącej obejmuje 5 pytań i każde z nich jest w dwóch wariantach czasowych: według stanu na dzień 1 grudnia 2022 r. oraz 1 stycznia 2023 r. Ponadto pytania zawierają jeszcze mniejsze zbiory informacji, a także żądanie, aby dane zostały przedstawione w ujęciu liczbowym i procentowym, a zatem wymagającym dopiero zestawienia i przeliczenia. Wszystko to prowadzi do wniosku, że żądana informacja ma charakter przetworzony, a zatem pierwszy zarzut skargi jest nieuzasadniony.
W ocenie Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie zasługiwał natomiast drugi zarzut skargi, podnoszący błędne uznanie przez organ, iż skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Dla uznania interesu za publiczny wystarczającym jest bowiem, aby zapytanie dotyczyło szerszej grupy osób lub wartości powszechnie uznawanych za istotne. WSA w Gliwicach powołał się ponadto na wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 447/17 i wskazane tam argumenty. Podkreślił, że skarżąca jest federacją związkową, a zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.z., związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Stosownie do treści art. 4 u.z.z., związki zawodowe reprezentują osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Zgodnie zaś z informacjami wynikającymi z KRS, przedmiotem działania Federacji jest m.in. tworzenie lub współtworzenie standardów pracy pracowników pomocy społecznej, ich przygotowanie zawodowego (edukacyjnego) oraz świadczonej na ich rzecz pomocy, mającym służyć m.in. przeciwdziałaniu wypaleniu zawodowemu, dyskryminacji, nierównemu taktowaniu lub mobbingowi oraz tworzenie lub współtworzenie odpowiednich warunków w przestrzeni publicznej dla zagwarantowania odpowiedniego prestiżu, rangi i warunków pracy odpowiadających interesom i godności pracowników socjalnych lub pracowników pomocy społecznej. Wbrew stanowisku organu uznać zatem należy, że skarżąca nie występuje w interesie własnym, ale pracowników, których reprezentuje jako organizacja związkowa. Biorąc pod uwagę powyższe, jak również argumentację wskazaną przez stronę w odpowiedzi na wezwanie organu, a więc powołanie się na ochronę praworządności i praw pracowniczych, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca wykazała, że istnieje szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu przez nią żądanych danych. W ocenie Sądu, skarżąca posiada także realną możliwość wykorzystania wnioskowanych informacji dla dobra ogółu i ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Wynika ona z przepisów u.z.z. (w szczególności art. 19-23) i obejmuje m.in. wnioski o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub wydania aktu niższego rzędu, o których mowa w art. 20 u.z.z. Działania zmierzające do ochrony praw pracowników w pełni służą zatem celom istotnym dla funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa i należy je ocenić pozytywnie.
WSA w Gliwicach stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wyżej przedstawionej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z powołanymi przepisami u.z.z.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Dyrektor Centrum Usług Społecznych w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
I) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 u.z.z., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżąca wykazała, że istnieje szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu przez nią żądanych informacji, podczas gdy w istocie nie doszło do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącą wnioskowanych danych;
II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i nakazaniu zastosowania w sprawie przedstawionej w wyroku wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mając na uwadze, że skarżąca wykazał, iż istnieje szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu przez nią żądanych informacji, podczas gdy w istocie nie doszło do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącą wnioskowanych danych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie wniosła o jej oddalenie w całości, bowiem w jej ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota obu podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w niniejszej sprawie Federacja wykazała, że istnieje szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu przez nią żądanych informacji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż WSA w Gliwicach prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, zaś Dyrektor Centrum Usług Społecznych w [...] jest organem zobowiązanym do ich udostępnienia.
Autor skargi kasacyjnej kwestionuje natomiast to, czy Federacja w sposób dostateczny wykazała przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc czy uzyskanie żądanej przez nią informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, publ. CBOSA). Gdy więc uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie zatem przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji nie jest bowiem absolutne i – co istotne – w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej nie chodzi o to, aby udzielenie informacji publicznej było jedynie "istotne" dla interesu publicznego – ma być ono dla tego interesu publicznego "szczególnie istotne". W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, a więc ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12).
Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100). Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stanowi to zatem dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do uzyskania tego rodzaju informacji (por. wyroki NSA z dnia: 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Innymi słowy, nawet działanie wnioskodawcy w interesie "ponadindywidualnym" nie jest – samo w sobie – wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy bowiem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, aby ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe – "niekwalifikowane" – realizowanie interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14). Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udostępnienia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają zatem wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w okolicznościach tej sprawy skarżąca wykazała szczególnie istotny interes natury publicznej w przygotowaniu i udostępnieniu jej żądanej informacji publicznej przetworzonej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie – będąca organizacją związkową – posiada szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu objętej wnioskiem z dnia 22 lutego 2023 r. informacji publicznej, z uwagi na ogólne unormowania prawne odnoszące się do roli, zasad funkcjonowania i rzeczywistych możliwości działania związków zawodowych, a także istotę ich udziału w stosunkach społeczno-gospodarczych oraz kompetencje, jakie nakładają na taką organizację przepisy zbiorowego prawa pracy. Tym samym skarżąca organizacja związkowa ma rzeczywiste możliwości wpływu na wykorzystanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania instytucji publicznych, w tym prawidłowego wydatkowania przez te instytucje publicznych środków finansowych. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że udostępnienie skarżącej żądanej informacji publicznej przetworzonej, dotyczącej wynagrodzeń wypłacanych pracownikom Centrum Usług Społecznych w [...], jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Federacja w piśmie z dnia 16 marca 2023 r. wskazała, że jako osoba prawna zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym w dziale organizacje społeczne i zawodowe oraz działająca na podstawie przepisów u.z.z. – ma realną i bezsprzeczną możliwość realizacji i podejmowania statutowych działań na rzecz dobra ogólnego, a żądana informacja w sposób bezpośredni służy w/w celowi. Podkreśliła, że powyższe umocowanie wynika m.in. z następujących przepisów u.z.z.: 1) art. 1 (istota związków zawodowych); 2) art. 4 (reprezentowanie zbiorowych interesów pracowników); 3) art. 6 (współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy); 4) art. 8 (kontrolowanie przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników); 5) art. 23 (występowanie do organów samorządu terytorialnego z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości związanej np. z naruszeniem zasady sprawiedliwości). W ocenie skarżącej, jej działanie zmierza do ochrony prawa pracowników, szczególnie pracowników socjalnych, którzy wykonują ciężką i często niewdzięczną pracę związaną z pomocą osobom najsłabszym w społeczeństwie, a zatem w pełni służy celom mającym charakter dużej wartości dla funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa. Podkreślenia wymaga, iż związki zawodowe działają nie tylko w imieniu swoich członków, ale wszystkich pracowników, stąd ich znaczenie, gdy chodzi o reprezentowanie dużej liczby osób, oznacza bardzo szeroki zasięg. Ponadto ochrona pracowników jest ważnym elementem funkcjonowania gospodarki rynkowej, ponieważ realizujące ją związki zawodowe wyrównują przewagę pracodawców nad pracownikami, niwelując w ten sposób konflikty społeczne. Związek zawodowy nie jest zatem tylko wąską organizacją reprezentującą swoich członków, ale spełnia ważne funkcje społeczne.
Wobec powyższego przyjąć należy, iż stanowisko skarżącego kasacyjnie organu uniemożliwia lub mocno ogranicza Federacji możliwość wykonywania ustawowych obowiązków, kompetencji i praw, bowiem każde z tych zadań wymaga bieżącej analizy sytuacji dotyczącej zasad wynagradzania i sytuacji płacowej. Nie jest zatem tak jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że Federacja powołuje się tylko w sposób lakoniczny na ogólne kompetencje wynikające z ustawy. Wskazuje ona bowiem na rzeczywiste działania we wskazanym zakresie oparte na informacjach uzyskanych od podmiotów realizujących zadania w sferze usług społecznych na terytorium Polski. Do ochrony słusznych interesów pracowników socjalnych w zakresie wynagrodzeń wręcz niezbędne jest zatem pozyskanie wnioskowanych danych. Wykorzystanie uzyskanych danych może natomiast odbywać się przez porównywanie nakładów na wynagrodzenia w poszczególnych podmiotach oraz wynagrodzeń, premii i dodatków specjalnych przypadających na jednego pracownika zatrudnionego w tych podmiotach. To pozwala organizacjom związkowym wpływać na sprawiedliwe kształtowanie budżetów tych podmiotów i ich prawidłową realizację. Brak prawa do informacji o wynagrodzeniach na poziomie innym niż zakładowy, w praktyce sparaliżowałby funkcjonowanie związków zawodowych i ich organizacji na ponadzakładowym poziomie ich działania (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5040/21).
W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji i przytoczoną przez niego argumentację. Nie sposób bowiem przyjąć, jak uczynił to organ, że skarżąca organizacja związkowa nie wykazała w toku postępowania w dostatecznym zakresie, iż ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza takiej informacji. Udostępnienie skarżącej żądanej informacji publicznej przetworzonej jest więc szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Z podanych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2, art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).