III OSK 3411/23

III OSK 3411/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Gl 288/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-09-06
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 41 ust. 3, art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 288/23 w sprawie ze skargi Ł. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia za służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 września 2023 r., III SA/Gl 288/23 oddalił skargę Ł. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Raportem z 23 listopada 2022 r. mł. asp. Ł. G. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant Miejski") z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z 20 lutego 2023 r., w związku z nabyciem praw emerytalnych.
Organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2021 r. poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), [...] grudnia 2022 r. wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z 28 grudnia 2022 r. (czyli inną niż wnioskowaną datą). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.).
Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania skarżącego od rozkazu personalnego z [...] grudnia 2022 r., utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przełożony właściwy w sprawach osobowych (określony w art. 32 ust. 1 ww. ustawy) ma zatem obowiązek rozwiązania stosunku służbowego w związku z żądaniem funkcjonariusza, nie później jednak niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia przez niego pisemnego wniosku o zwolnienie ze służby.
Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie decyzja Komendanta Miejskiego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim art. 41 ust. 3 ustawy o Policji pozostawił organom swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym jedynie zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. W sytuacji zatem, w której policjant składa raport o zwolnienie ze służby w Policji z podaniem konkretnej daty zwolnienia (w tym przypadku 20 lutego 2023 r.) to data ta nie jest wiążąca dla organu, który ma swobodę w jej określeniu pod warunkiem, że zawiera się ona w granicach 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie data zwolnienia skarżącego ze służby została określona przez organ na 28 grudnia 2022 r., mieściła się zatem w ustawowym trzymiesięcznym terminie.
Organ odwoławczy zaznaczył również, że w zakresie określenia terminu zwolnienia decyzja Komendanta Miejskiego ma charakter uznaniowy. Uznaniowość ta nie może jednak oznaczać dowolności, dlatego też organ pierwszej instancji był zobowiązany do uzasadnienia faktycznego decyzji i wskazania w nim motywów podjętego rozstrzygnięcia. Z powinności tej Komendant Miejski się wywiązał, wyjaśniając szczegółowo powody swojej decyzji. Przede wszystkim wskazał, że skarżący nie pełni służby nieprzerwanie od 6 września 2022 r., przebywając na zwolnieniu lekarskim. Oznacza to konieczność wykonywania jego obowiązków przez innych funkcjonariuszy. Dalej podano, że etat zajmowany przez skarżącego może być obsadzony przez nowoprzyjętego funkcjonariusza w związku z zaplanowanymi na koniec grudnia przyjęciami do służby w Policji. Ponadto organ zaznaczył, że przy powszechnie znanych problemach etatowych i ograniczonych środkach budżetowych Policji wszystkie etaty i środki, którymi ona dysponuje powinny być efektywnie wykorzystywane w celu realizacji powierzonych zadań.
Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy stronie odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego, że zarówno w interesie społecznym, jak i interesie służby leży, aby służbę w Policji pełniły osoby mogące faktycznie realizować zadania służbowe.
Skarżący powyższe orzeczenie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając m.in., że gdyby wiedział o planowanym przez Komendanta Miejskiego skróceniu jego okresu wypowiedzenia, to cofnąłby raport o zwolnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym wyrokiem z 6 września 2023 r., III SA/Gl 288/23 uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów Policji dotyczące wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przede wszystkim wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby bez konieczności wyjaśniania z jakiego powodu to następuje. Organy administracyjne mają przy tym zachowaną swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym jedynie zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy również skutecznie przywołały powody dla których Komendant Miejski skrócił dzień zwolnienia skarżącego ze służby. Jeżeli bowiem skarżący z powodów zdrowotnych od 6 września 2022 r. nieprzerwanie nie pełnił służby, to zwolnienie go we wskazanej przez niego dacie, tj. z 20 lutego 2023 r., a zatem utrzymywanie go w służbie przez kolejne 2 miesiące nie znajdowało żadnego uzasadnienia, ponieważ powstała możliwość rozłożenia w czasie zaplanowanych zwolnień funkcjonariuszy i konieczności uzupełnienia zajmowanego przez niego stanowiska nowo przyjętymi funkcjonariuszami.
Sąd podzielił również stanowisko organów, że w rozpatrywanej sprawie interes społeczny, rozumiany jako interes służby, musiał mieć pierwszeństwo przed interesem prywatnym strony, który to interes, jak stwierdził skarżący w treści wniesionej skargi, polegał na tym, że chciał otrzymywać - nie pełniąc służby - kolejne świadczenia pieniężne, tj. uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r., ekwiwalent za niewykorzystane urlopy, wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2023, nagrodę roczną za rok 2023. Jednakże w przeciwieństwie do rozwiązań przyjętych w prawie pracy, policjanci, nawet zwolnieni 1 stycznia danego roku, otrzymują w związku ze zwolnieniem ze służby ekwiwalent za cały urlop wypoczynkowy, do którego prawo nabyli 1 stycznia (tj. 26 dni) oraz cały urlop dodatkowy (odpowiednio 5, 9 albo 13 dni, w zależności od stażu służby).
Podobnie przedstawia się kwestia zarzutu naruszenia przez organy art. 108 § 1 k.p.a., czyli zdaniem skarżącego nieuprawnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ w ocenie Sądu organy wykazały zachodzącą tożsamość interesów służby z interesem społecznym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu uniemożliwienia skarżącemu wycofania złożonego oświadczenia woli poprzez niepoinformowanie go o nie przychyleniu się przełożonego w sprawach osobowych do zaproponowanej w raporcie daty zwolnienia ze służby, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł on zapoznać się z treścią tego oświadczenia. Odwołanie pierwszego żądania jest skuteczne jedynie wówczas, gdy dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Poinformowanie strony o fakcie nieuwzględnienia przez organ jego propozycji odnośnie do daty zwolnienia - abstrahując od faktu, iż w świetle art 41 ust. 3 ustawy o Policji przełożony nie ma takiego obowiązku - nie mogło spowodować, że policjant skutecznie odwołałby złożone oświadczenie woli, bowiem takie odwołanie zawsze dotarłoby do adresata później niż samo oświadczenie woli, a tym samym byłoby nieskuteczne.
Reasumując, WSA w Gliwicach stwierdził, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby, dokonane przez skarżącego 23 listopada 2022 r. pociągało za sobą doniosłe skutki materialne i obligowało organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji w terminie wynikającym z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Dlatego też - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja, wydana po wyczerpującym rozważeniu wszelkich istotnych okoliczności sprawy oraz podniesionych przez skarżącego zarzutów, jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tj.:
a) art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że organ Policji nie był związany oświadczeniem woli skarżącego kasacyjnie złożonego na podstawie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 2023 poz. 1610 zwany dalej "k.c.") w zakresie daty wystąpienia ze służby wskazanej w raporcie o pisemnym wystąpieniu ze służby z 23 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy prawidłowa ocena przesłanek prawnie relewantnych prowadzi do wniosku odmiennego a mianowicie, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym organ Policji był związany datą wskazaną przez skarżącego kasacyjnie, co w konsekwencji skutkuje tym, że data zwolnienia ze służby winna być ustalona na 20 luty 2023 r.;
b) art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie i oparcie uzasadnienia wydanej decyzji o dyspozycje tego przepisu, podczas gdy organ Policji nie był uprawniony do oceny przydatności skarżącego kasacyjnie do służby w Policji w sytuacji, gdy wystąpienie ze służby miało charakter dobrowolny;
c) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie i oparcie uzasadnienia decyzji o dyspozycję tego przepisu, podczas gdy przesłanki takie nie wystąpiły oraz że nie podlegały one badaniu i tym samym nie mogły być ustaleniami organu leżącymi u podstawy wydanego rozkazu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wystąpienie ze służby skarżącego kasacyjnie miało charakter dobrowolny;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy zasadnie zastosował rygor natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 108 k.p.a., podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika odmiennie, co bezpośrednio skutkowało wydaniem orzeczenia o określonej treści;
b) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez nieprawidłowe zbadanie przesłanek prawnie relewantnych wskazanego wyżej przepisu, co skutkowało przyjęciem, że organ Policji nie był związany datą wskazaną przez skarżącego kasacyjnie oraz poprzez brak wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zakresie przyznanego organom Policji uznania administracyjnego, co skutkowało wydaniem orzeczenia o określonej treści;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez zastosowanie normy z art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga skarżącego kasacyjnie, jako uzasadniona winna zostać uwzględniona w całości na zasadzie art. 145 p.p.s.a.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych oraz oświadczył o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).
Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).
Sąd pierwszej instancji nakaz ten zrealizował, co prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie dowody zostały pominięte przez organ przy ustalaniu przesłanek pozwalających na zastosowanie wobec wydawanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie podaje też jakie przesłanki prawnie relewantne dla zastosowania normy z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie zostały w sprawie zbadane. Organ rozważył interes społeczny i słuszny interes stron. Istotne jest jednak, że mógł tego dokonać jedynie w odniesieniu do daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, albowiem samym wnioskiem skarżącego o rozwiązanie stosunku służbowego był związany, a decyzja w tym zakresie miała charakter związany. Zgodzić się należy z organem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, a związanych z długotrwałą nieobecnością skarżącego w służbie, dobro tej służby stało ponad interesem skarżącego. Oczywistym jest, że – jak wskazuje organ - długotrwała nieobecność skarżącego w służbie w kontekście nałożonych na Policję ustawowych zadań - dezorganizuje pracę komórki, w której pełni on służbę, natomiast powierzone mu do realizacji zadania muszą być wykonywane przez innych funkcjonariuszy w czasie przeznaczonym na realizację ich własnych obowiązków, a niejednokrotnie także w czasie wolnym od służby. Wpływa to negatywnie na jakość i terminowość realizowanych przez zespół czynności. Taki stan rzeczy wymusza również określone działania od przełożonych, którzy zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo - organizacyjnych. Specyfika zadań realizowanych przez Policję, do których należy m. in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym czy wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców wymaga od każdego funkcjonariusza przede wszystkim wzmożonej dyspozycyjności. W interesie służby - rozumianym jako pełna i kompetentna obsada komórek organizacyjnych - leży skuteczna i bezbłędna służba wszystkich policjantów. Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji zaakcentował, że funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim, mimo iż faktycznie nie pełni służby, otrzymuje - poza uposażeniem w wysokości 80% - wszystkie inne świadczenia należne policjantom, takie jak nagroda roczna (tzw. trzynastka), czy równoważnik pieniężny za umundurowanie (tzw. mundurówka), ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, do którego prawo nabywa w każdym kolejnym roku kalendarzowym, uzyskuje też prawo do obligatoryjnych podwyżek uposażenia. Pozostawienie więc skarżącego w służbie przez kolejne miesiące w powyższych okolicznościach byłoby kontynuowaniem przez niego służby uszczerbkiem dla jej interesów.
Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został sformułowany w sposób nieprawidłowy, albowiem nie sprecyzowano, którego z paragrafów tego artykułu zarzut ten dotyczy. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Wskazać jedynie można, że art. 77 k.p.a. reguluje postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej, a skarżący kasacyjnie nie podaje jakie nieprawidłowości dostrzega w przeprowadzeniu tego postępowania, nie podaje też jakie dowody zostały przez organ pominięte. W swojej argumentacji nie nawiązuje więc do naruszenia powyższego przepisu.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., pomijając, że zarzut ten został opracowany bez należytej staranności. Prawidłowo, jako naruszony, powinien być wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący kasacyjnie dopatruje się w oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jego skargi.
Po pierwsze skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art.151 p.p.s.a, to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.
Po drugie powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, jak i art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Po trzecie zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W rozpoznawanej sprawie tak określony warunek nie został zrealizowany.
Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W świetle powyższego przepisu w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest zatem wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Inaczej mówiąc zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby, o jakim mowa we wskazanym przepisie, nie tylko wszczyna postępowanie administracyjne kończące się wydaniem rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia ze służby, ale wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego – policjant ma prawo wystąpić ze służby, organ ma obowiązek wydać w zakreślonym ustawą terminie stosowną decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby. Jest to konsekwencja zasady dobrowolnego charakteru przystąpienia do służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). Z uwagi na kategoryczne sformułowanie powyższego przepisu "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji - wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie - pozostawiono jedynie swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. Przepis ten wskazuje zatem tylko końcowy moment, do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Zamieszczony przez ustawodawcę w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji termin dla organu, w sytuacji złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, ma chronić policjanta przed nadmiernie odległym wydaniem decyzji o zwolnieniu, zaś organowi umożliwić, aby policjant przez trzy miesiące wykonywał obowiązki służbowe. Nie oznacza to oczywiście, że termin zwolnienia nie może być krótszy niż 3 miesiące, jeżeli przemawia za tym interes służby. Termin trzymiesięczny, który wyznacza art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, określa granicę czasową procedowania przez organ w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby i ukształtowania w tym czasie praw i obowiązków policjanta. Jest to termin procesowym o charakterze materialnoprawnym. Ogranicza bowiem do trzech miesięcy możliwość dokonania przez organ czynności (wydania decyzji o zwolnieniu), która dotyczy sfery prawa materialnego – kształtuje prawa i obowiązki wynikające ze stosunku służbowego. Decyzja o zwolnieniu ze służby ma charakter konstytutywny, co oznacza, że skutek nią przewidziany – zwolnienie następuje z datą w niej określoną.
W świetle tego co powiedziano powyżej organowi przysługuje swoboda przy określeniu terminu rozwiązania stosunku służbowego. Wyklucza to możliwość zastosowania art. 89 k.c. uzależniającego powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej od warunku w postaci określenia przez skarżącego terminu rozwiązania stosunku służbowego. Wskazana we wniosku o rozwiązanie stosunku służbowego data zwolnienia ze służby stanowi jedynie propozycję funkcjonariusza, która nie jest dla organu wiążąca, a odmowa przyjęcia przez organ proponowanej daty zwolnienia ze służby w żaden sposób nie wpływa na ocenę skuteczności samego wystąpienia ze służby (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 425/08).
Podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W sprawie nie znajdował, i nie mógł w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, znaleźć zastosowania art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Takie orzeczenie w stosunku do skarżącego nie zostało wydane, a o zastosowaniu powyżej podstawy zwolnienia ze służby nie może w żadnym razie świadczyć argumentacja organu odnosząca się do nieobecności skarżącego w służbie spowodowanej korzystaniem ze zwolnień lekarskich. Argumentacja ta nie wskazuje też na przyjęcie przez organ, że w sprawie ziściły się przesłanki zwolnienia ze służby w Policji przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, czyli z uwagi na ważny interes służby. Została ona przedstawiona w ramach rozważania interesu społecznego (służby) i słusznego interesu funkcjonariusza i dla wykazania przewagi interesu służby nad interesem policjanta. Nie zaś w celu analizy innych, niż zastosowana w sprawie, podstaw zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.