III OSK 3411/21

III OSK 3411/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2389/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-11
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 96 ust 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2389/19 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz wniesienia sprzeciwu wobec realizacji przedsięwzięcia 1. odrzuca skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; 2. zwraca Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej; 3. oddala skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B.; 4. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2389/19, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz wniesienia sprzeciwu wobec realizacji przedsięwzięcia – w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [...].
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 8 lipca 2014 r. X Spółka z o.o. - dalej "Spółka", zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. - dalej: "RDOŚ" o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót melioracyjnych i zmieniających stosunki wodne na działce o nr [...] zlokalizowanej w powiecie o., jednostka ewidencyjna: [...], O. - obszar wiejski, obręb ewidencyjny: [...], arkusz mapy 1, w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku wielorodzinnego. Pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. wnioskodawca rozszerzył wcześniejszy wniosek o działki nr [...] położone w miejscowości S., gmina O., wskazując że na tych działkach ma być zlokalizowana infrastruktura techniczna oraz budynek gospodarczy przeznaczony do obsługi budynku głównego mieszkalnego. Jednocześnie Spółka przedłożyła charakterystykę przedmiotowej inwestycji wraz ze sposobem jej realizacji oraz opracowanie pn. "Opis szaty roślinnej oraz występowanie gatunków chronionych w obrębie planowanej zabudowy w miejscowości S., gm. O., wraz z oceną oddziaływania na obszary Natura 2000". RDOŚ nie zakwalifikował wnioskowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć".
Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r., RDOŚ nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów (karty informacyjnej przedsięwzięcia, kopii mapy ewidencyjnej oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w celu ustalenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wynikający z art. 96 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) - dalej: "ustawa OOŚ".
Postanowieniem z dnia 22 września 2014 r. RDOŚ, uznając za konieczne uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót na terenach cennych przyrodniczo.
W toku prowadzenia postępowania wpadkowego, postanowieniem z dnia 16 października 2014 r. RDOŚ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] ([...]) dla planowanego przedsięwzięcia oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 – dalej; "raport", ustalając przy tym jego zakres.
Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r., RDOŚ podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót na terenach cennych przyrodniczo dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia 6 maja 2015 r. RDOŚ określił warunki prowadzenia tych robót.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., wydaną w trybie wznowienia postępowania, RDOŚ uchylił swoją decyzję z dnia 6 maja 2015 r. i wniósł sprzeciw wobec realizacji przedsięwzięcia.
Po wniesieniu odwołania przez Spółkę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie - dalej: "GDOŚ", decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję RDOŚ z dnia 26 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał m.in., że przyczyną wznowienia z urzędu postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 6 maja 2015 r. było ujawnienie w trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, że faktyczna powierzchnia przekształcona na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia odbiega od deklarowanej wcześniej przez inwestora i przekracza obszar 2 ha. GDOŚ stwierdził, że ujawnione po wydaniu decyzji z dnia 6 maja 2015 r. okoliczności faktyczne są istotne dla sprawy. Zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w toku postępowania mającego na celu wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót na terenach cennych przyrodniczo, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (toczącego się w latach 2014-2015), bez wcześniejszego przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skutkowałoby odmową jej wydania ze względów formalnych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, postulując uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy wznowienia postępowania. W myśl tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organy obu instancji podstawy wznowienia postepowania upatrywały w tym, że faktyczna powierzchnia przekształcona na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia odbiega od deklarowanej wcześniej – na etapie składania wniosku - przez inwestora i przekracza obszar 2 ha, a w konsekwencji należy je zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd meriti wyjaśnił, że organy administracji prawidłowo zinterpretowały termin: "powierzchnia zabudowy". Ma on istotne znaczenie, gdyż powierzchnia zabudowy decyduje o zakwalifikowaniu danego przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie organów obu instancji określenie: "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia", które znajduje się w definicji powierzchni zabudowy, oznacza powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, a dotyczy każdego rodzaju przekształceń, zarówno długo- jak i krótkookresowych. W szczególności dotyczy to zaplecza budowlanego, nawet takiego, które po zakończeniu realizacji inwestycji zostanie rozebrane. Organy podkreśliły, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, to powierzchnia, której rzeczywisty sposób ulega zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, a zalicza się do nich powierzchnię dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, ramp, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. usuniecie zakrzewień, zadrzewień, czy zbiorowisk murawowych lub łąkowych, niwelacja terenu poprzez zasypanie zbiorników wodnych, drenaż terenów podmokłych lub zabagnionych). Organy wskazały, że za "powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia" nie należy natomiast uznawać terenów, które już wcześniej zostały przekształcone i posiadają cechy zabudowy (tereny przemysłowe, tereny z zabudową przeznaczoną do rozbiórki).
Sąd pierwszej instancji uznał, że twierdzenia Spółki, że: "Powierzchnia realizowanego przedsięwzięcia nie zwiększyła się i nigdy zamierzenie inwestycyjne nie przekraczało i nie przekracza obszaru 2 ha" jest oderwane od tekstu rozporządzenia i zupełnie dowolne. Z ustalonego prawidłowo przez organy administracyjne stanu faktycznego w toku postępowania wznowieniowego wynika jednoznacznie, że obszar realizacji części inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego wynosi 2,71 ha, a zatem przekracza znacznie obszar wskazany we wniosku o wydanie decyzji administracyjnej składany do organu I instancji. Ocena dowodów dokonana przez organy administracji, na podstawie której ustalono obszar realizacji inwestycji, nie jest dowolna, ale mieści się w zakresie swobodnej oceny dowodów w rozumieniu art. 80 K.p.a.
Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu meriti, że zaistniał w niniejszej sprawie nowy fakt, który istniał w chwili wydawania decyzji pierwotnej. Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Natomiast zwiększenie powierzchni zabudowy na nastąpiło już po wydaniu decyzji ostatecznej. Należy odróżnić płaszczyznę wykonywania decyzji, czy też szerzej realizacji danego przedsięwzięcia w oparciu o daną decyzję od tego, co było przesłanką wydania decyzji. Niewłaściwa realizacja inwestycji przez Skarżącego nie świadczy o tym, że sama decyzja była dotknięta wadą. Dopiero na skutek realizacji inwestycji organ stwierdził, że powierzchnia przekształcona jest większa niż 2 ha. Organy administracji wprost wskazały, że przyczyną wznowienia z urzędu postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 6 maja 2015 r. było ujawnienie w trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia okoliczności, że faktyczna powierzchnia przekształcona na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia odbiega od deklarowanej wcześniej przez inwestora i przekracza obszar 2 ha. Taka okoliczność nie istniała w chwili wydawania decyzji, a co za tym idzie, nie mogła stanowić przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: uczestnik postępowania Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu polegające na uznaniu, że ujawnienie faktycznej powierzchni przekształconej na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia (przekraczającej obszar 2 ha) dopiero na etapie realizacji inwestycji, uniemożliwia przyjęcie, że okoliczność ta istniała już w chwili wydawania decyzji a tym samym, że wada ta mogła i powinna stanowić podstawę do wznowienia postępowania;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a - poprzez błędne ustalenie, że okoliczność, iż faktyczna powierzchnia przekształcona na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia odbiega od deklarowanej wcześniej przez inwestora i przekracza 2 ha jest okolicznością faktyczną nie istniejącą w chwili wydania decyzji;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne i niejasne wywody dotyczące podstawy wznowienia postępowania i jego przesłanek tj. art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu oraz kontrolę instancyjną;
4) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. - przez bezpodstawne uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło:
- na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji;
- o zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – o rozpoznanie sprawy, bez przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Z kolei w skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska również zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie zaistniała przesłanka umożliwiająca wznowienie postępowania, a dotycząca istnienia w dniu wydania decyzji nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, podczas gdy w sprawie zaistniały kumulatywnie wszystkie przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a istnienie tych okoliczności zostało przez organy I i II instancji szczegółowo wykazane i uzasadnione w trakcie prowadzonego postępowania, a zatem uzasadnione było ponowne rozstrzygnięcie i rozpoznanie sprawy, a tym samym Sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s a.;
2) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie ustaleń faktycznych w kontekście norm prawa materialnego tj. znaczenia zwiększenia powierzchni zabudowy w kontekście braku decyzji środowiskowej, a co do której Sąd pierwszej instancji wyraził się w uzasadnieniu wyroku jako: "nieprawidłowa realizacja decyzji", podczas gdy zakwalifikowanie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w toku postępowania mającego na celu wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bez wcześniejszego przedłożenia decyzji środowiskowej, skutkowałoby odmową jej wydania ze względów formalnych, tym samym Sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. bowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, a Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska X Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. X Sp. z o.o. z siedzibą w P. również wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Nadto Spółka wniosła, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną na okoliczność uprzedniego - przed realizacją przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania - przekształcenia nieruchomości, na których zostało zlokalizowane zaplecze budowy. W ocenie Spółki przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a dotyczących zakresu powierzchni przeznaczonej do przekształcenia na potrzeby przedsięwzięcia, oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Pismem z dnia 26 marca 2021 r. swój udział w sprawie, na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zgłosił Prokurator Okręgowy w P. W swoim stanowisku Prokurator wskazał, że podziela w całości zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz zarzuty 1 i 2 podniesione w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. i wnosi o uwzględnienie obu skarg kasacyjnych i na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podlega odrzuceniu. W myśl bowiem art. 177 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Oddanie skargi kasacyjnej w polskim urzędzie pocztowym jest przy tym równoznaczne z wniesieniem jej do sądu (art. 83 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji został doręczony pełnomocnikowi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 27 maja 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – karta 90 akt sądowych), a zatem trzydziestodniowy termin do złożenia skargi kasacyjnej od tego wyroku upływał w dniu 26 czerwca 2020 r. (piątek), który nie był dniem wolnym od pracy. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ nadał skargę kasacyjną przesyłką poleconą, w polskiej placówce pocztowej, w dniu 1 lipca 2020 r. (karta 111 akt sądowych), a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 177 § 1 P.p.s.a.
Stosownie do treści art. 178 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. W razie jednak niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji, że skarga kasacyjna została wniesiona po upływie terminu, i przekazania jej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kompetencje do odrzucenia skargi kasacyjnej przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W świetle bowiem art. 180 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w punkcie 2 sentencji.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga bowiem prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Złożona w sprawie skarga kasacyjna nie w pełni wypełnia wymagania normatywne dotyczące podstaw zaskarżenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być naruszone przez sąd administracyjny, a co najwyżej mogą być wskazane, jako naruszone przez organ, którego to naruszenia nie dostrzegł sąd administracyjny, zatem wymagają powiązania ze stosownymi przepisami P.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie został powiązany z żadnym przepisem P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia K.p.a. zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności wszystkich przedstawionych w kasacji zarzutów.
Nietrafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ujawnienie faktycznej powierzchni przekształconej na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia (przekraczającej obszar 2 ha) dopiero na etapie realizacji inwestycji.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Okoliczności te muszą mieć charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musiała istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogła być znana organowi, który wydał decyzję. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1631/16 (LEX nr 2493404) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przez nowe istotne okoliczności dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należy rozumieć tylko okoliczności o takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie przyczyną wznowienia z urzędu postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 6 maja 2015 r. było ujawnienie w trakcie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia okoliczności, że faktyczna powierzchnia przekształcona na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia odbiega od deklarowanej wcześniej przez inwestora i przekracza obszar 2 ha. Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że taka okoliczność nie istniała w chwili wydawania decyzji, a zatem nie mogła stanowić przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że należy odróżnić wadliwość decyzji od nieprawidłowej realizacji decyzji. Ocena skutków prawidłowości realizacji decyzji ostatecznej z dnia 6 maja 2015 r. leży poza zakresem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Niewłaściwa realizacja inwestycji przez Spółkę nie świadczy o tym, że sama decyzja była dotknięta wadą. Dopiero bowiem na skutek realizacji inwestycji organ stwierdził, że powierzchnia przekształcona jest większa niż 2 ha.
Nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., stanowiącego, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie uzasadniło, zdaniem Sądu Naczelnego, naruszenia cyt. przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w kontekście treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wywodząc że Sąd pierwszej instancji dokonał opisu stanu faktycznego w sposób bardzo lakoniczny, jak również błędnie ustalił, że okoliczność, iż faktyczna powierzchnia przekształcona na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia odbiega od deklarowanej wcześniej przez inwestora i przekracza 2 ha, jest okolicznością faktyczną nie istniejącą w chwili wydania decyzji.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew wywodowi skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki wskazał przyczyny, z powodu których skargę uwzględnił.
Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Skutkuje to po stronie sądu wojewódzkiego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania; Sąd Wojewódzki wyjaśnił powody uchylenia zaskarżonej decyzji. To, że Stowarzyszenie odczuwa niedosyt argumentacji merytorycznej Sądu pierwszej instancji, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy, tok rozumowania sądu jest czytelny, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej jest w pełni możliwe. Podnoszone mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na lakonicznym przestawieniu podstaw wznowienia, gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez bezpodstawne uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia trzeba wskazać, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 października 2018 r., sygn. I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z dnia 26 września 2018 r., sygn. II OSK 104/18, LEX nr 2574197). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi.
Ponadto wskazać trzeba, że przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie, gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy przez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Zasadność jego zastosowania jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konsekwencją zasadności innych naruszeń prawa stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji. Te dotyczą zaś naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Odnosząc się z kolei do wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną na okoliczność uprzedniego - przed realizacją przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania - przekształcenia nieruchomości, na których zostało zlokalizowane zaplecze budowy, należy wyjaśnić, że w świetle przepisów P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270). Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w pkt 4 sentencji.