III OSK 3405/23

III OSK 3405/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Olga Żurawska - Matusiak
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2222/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-20
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 504
art.83 ust.1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2222/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2022 r., nr 010000/620/28166/2022/WSW w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2222/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 października 2022 r.,
nr 010000/620/28166/2022/WSW, w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 12 października 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504; dalej "ustawa FUS"), odmówił przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu podkreślił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.
Organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 56 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący udokumentował jedynie 19 lat i 3 miesiące łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto, zarówno w okresie 10 lat przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10 lat przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, skarżący udokumentował tylko 1 rok i 6 dni tych okresów. Organ zaznaczył nadto, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że w latach 2003-2005, 2009-2014 i 2016-2020 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, ponieważ w ww. przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od 4 listopada 2020 r., stąd też do tego dnia, zdaniem Prezesa ZUS, nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Organ zaznaczył jedocześnie, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednak wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Podniesiona przez wnioskodawcę okoliczność oddzielnego zamieszkiwania oraz nieprowadzenia z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, nie zwalnia bowiem żony z obowiązków wynikających z założenia rodziny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący. Podkreślił, że nadal choruje i jego stan zdrowia nie tylko nie uległ poprawie, ale się pogorszył, nadto od 8 lat jest niezdolny do pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych już wyżej przesłanek zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W myśl przepisu art. 124 ustawy FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."), chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest więc związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
W ocenie sądu w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił regułom postępowania, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w świetle przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku było stwierdzenie przez organ, iż w przypadku skarżącego niespełniona jest przesłanka wystąpienia szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym, a ponadto nie można uznać, że skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Z ustaleń organu wynika, że skarżący na przestrzeni 56 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował 19 lat i 3 miesiące łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto, zarówno w okresie 10 lat przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10 lat przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, skarżący udokumentował tylko 1 rok i 6 dni tych okresów. Organ zaznaczył nadto, że w latach 2003-2005, 2009-2014 i 2016-2020 wystąpiły przerwy w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od dnia 4 listopada 2020 r., natomiast orzeczona w okresie od 18 lutego 2015 r. do 31 października 2017 r. częściowa niezdolność do pracy, tylko ograniczała, a nie uniemożliwiała kontynowanie zatrudnienia. Organ stwierdził nadto, że podniesiona przez skarżącego okoliczność oddzielnego zamieszkiwania oraz nieprowadzenia z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, nie zwalnia żony z obowiązków wynikających z założenia rodziny.
Zdaniem sądu ustalenia powyższe zostały dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności. W stanie faktycznym sprawy organ powinien wziąć pod uwagę, że skarżący od lat choruje na cukrzycę oraz choroby z nią współistniejące. W następstwie tej choroby w 2015 r. doszło u niego do częściowej amputacji jednej kończyny dolnej. Skarżący w tym czasie prowadził działalność gospodarczą i podlegał ubezpieczeniu społecznemu. W związku z częściową amputacją kończyny dolnej skarżący najpierw przebywał na zasiłku chorobowym, a po wyczerpaniu okresu zasiłkowego, miał przyznane na okres 8 miesięcy świadczenie rehabilitacyjne. Po tym okresie nie podjął już żadnego zatrudnienia. Lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z 27 września 2016 r. stwierdził u niego częściową niezdolność do pracy od 18 lutego 2015 r. do 31 października 2017 r. W 2020 r., w związku z powikłaniami związanymi z cukrzycą, doszło u skarżącego do częściowej amputacji drugiej kończyny dolnej.
W następstwie tego lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z 2 czerwca 2022 r. orzekł u niego całkowitą niezdolność do pracy od 4 listopada 2020 r. do 31 marca 2024 r. Jednocześnie stwierdził, że daty powstania co najmniej częściowej niezdolności do pracy nie da się ustalić. Częściowa niezdolność do pracy wywołana cukrzycą oraz chorobami współistniejącymi mogła wiec występować u skarżącego jeszcze przed rokiem 2015 r. i w związku z tym ograniczać możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia. Po wykonanej częściowej amputacji kończyny dolnej w 2015 r. doszło natomiast u skarżącego do upośledzenia na stałe sprawność narządów ruchu, co niewątpliwie miało negatywny wpływ na jego atrakcyjność na rynku pracy oraz realną możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia. Zdaniem sądu w uzasadnieniu swojej decyzji organ pominął natomiast zupełnie powyższe okoliczności, skupiając się wyłącznie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych skarżącego oraz przerw w jej ubezpieczeniu. Okoliczności te powinny mieć znaczenie dla oceny wystąpienia w sprawie "szczególnych okoliczności" w okresie 10 lat przypadającym przed datą stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. w okresie lat 2010 – 2020. Zdaniem sądu niewystarczające jest stwierdzenie organu, że "orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia" w sytuacji, gdy lekarz orzecznik stwierdził w orzeczeniu z 2 czerwca 2022 r., że daty powstania co najmniej częściowej niezdolności do pracy nie da się ustalić, a na skutek wykonanej częściowej amputacji kończyny dolnej w 2015 r. doszło u skarżącego do upośledzenia na stałe sprawność narządów ruchu.
W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na powierzchowne
i niejako "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącego, która wymaga wnikliwej analizy w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności". Żaden przepis ustawy FUS nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. W ocenie sądu okoliczności takie jak zmaganie się przez wiele lat z cukrzycą i wielonarządowymi chorobami współistniejącymi, powikłania związane z tą chorobą oraz amputacja części kończyny dolnej, mogą uniemożliwiać znalezienie zatrudnienia i jako takie winny być rozpatrzone przez organ w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności". Tego
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.
Sąd ten podniósł, że także stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania nie zostało poparte pogłębioną argumentacją. Organ, ustalając dochód przypadający na jednego członka rodziny, uwzględnił wynagrodzenie za pracę otrzymywane przez żonę skarżącego, mimo iż skarżący, zarówno w uzasadnieniu wniosku, jaki i w złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, wyraźnie oświadczył, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a z żoną pozostaje w nieformalnej separacji. Okoliczność ta został potwierdzona w zaświadczeniu z 3 czerwca 2022 r. wystawionym przez Ośrodek Pomocy Społecznej we Władysławowie. Organ nie wziął pod uwagę, że skoro skarżącemu został przyznany zasiłek stały z pomocy społecznej, to musiał spełniać kryterium dochodowe określone w art. 8 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), a takiego kryterium nie spełniałby, gdyby prowadził z żoną wspólne gospodarstwo domowe. Argumentacja organu, że nieprowadzenie z żoną wspólnego gospodarstwa domowego nie zwalnia żony z obowiązków wynikających z założenia rodziny nie może prowadzić do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący posiada faktycznie niezbędne środki utrzymania.
Sąd nakazał organowi, aby rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił ocenę prawną zawartą w ww. uzasadnieniu. W razie potrzeby uzupełnił materiał dowodowy, a następnie przeanalizował wszystkie zgromadzone w sprawie dowody oraz dokonał rzetelnej ich oceny w świetle przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Ocena ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes ZUS, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., art. 83 ust. 1 ustawy FUS poprzez przyjęcie, że: a) pomimo tego, iż w okresach przed 4 listopada 2020 r. skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały skarżącemu podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwała bowiem ustalić moment, z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; b) w zakresie przesłanki posiadania niezbędnych środków utrzymania, że skarżący na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący posiadał niezbędne środki utrzymania, a separacja lub rozwód nie zostały przez sąd orzeczone;
2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że przed dniem 4 listopada 2020 r. tj. przed orzeczeniem u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy, istniały szczególne okoliczności, z powodu których skarżący nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment, z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; b) skarżący na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, która prowadzi do wniosku, że skarżący na dzień wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przedłożonej przez skarżącego dokumentacji miał zapewnione niezbędne środki utrzymania, a separacja lub rozwód nie zostały przez sąd orzeczone.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej pozostają ze sobą w ścisłym związku, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Podstawą materialną orzekania w sprawie przez organ był art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Zgodnie z tym przepisem ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione powyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zatem przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe jeżeli skarżący:
1) nie spełnia warunków do uzyskania tego świadczenia zgodnie z ustawą ze względu na szczególne okoliczności;
2) nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
3) nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Spełnienie wszystkich podanych wymogów łącznie pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby skarżącego, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie jej świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Podkreślić należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację skarżącego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią ww. art. 83 ustawy FUS. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22; z 29 lutego 2024 r., sygn. III OSK 754/23).
Zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie był zatem determinowany wskazanymi wyżej przesłankami z art. 83 ust. 1 ustawy FUS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ nie wziął pod uwagę i nie ocenił wszystkich istotnych
z punktu widzenia ww. przepisu dowodów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 124 ustawy FUS w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem organ, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych
i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu jest dość lakoniczne, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i zgromadzoną w aktach administracyjnych dokumentację. Prawidłowo sąd pierwszej instancji zarzucił organowi, że ten skupił się na powierzchownym przytoczeniu danych statystycznych odnoszących się do okresów składkowych i nieskładkowych udokumentowanych przez skarżącego, pomijając w zasadzie kluczową w sprawię przesłankę "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Tego typu "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącego nie mogło spotkać się z akceptacją sądu pierwszej instancji, kontrolującego zaskarżoną decyzję.
Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że
z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 56 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący udokumentował jedynie 19 lat i 3 miesiące łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie 10 lat przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy i w okresie 10 lat przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, skarżący udokumentował 1 rok i 6 dni tych okresów. Zdaniem organu nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że w latach 2003-2005, 2009-2014 i 2016-2020 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, ponieważ w ww. przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona dopiero od 4 listopada 2020 r., stąd też do tego dnia, zdaniem Prezesa ZUS, nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Jak trafnie podniósł sąd pierwszej instancji, z uzasadnienia decyzji organu nie wynika, że skarżący od lat choruje na cukrzycę oraz choroby z nią współistniejące.
W następstwie tej choroby w 2015 r. doszło u niego do częściowej amputacji jednej kończyny dolnej. Skarżący w tym czasie prowadził działalność gospodarczą i podlegał ubezpieczeniu społecznemu. W związku z częściową amputacją kończyny dolnej skarżący najpierw przebywał na zasiłku chorobowym, a po wyczerpaniu okresu zasiłkowego, miał przyznane na okres 8 miesięcy świadczenie rehabilitacyjne. Po tym okresie nie podjął już żadnego zatrudnienia. Lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z 27 września 2016 r. stwierdził u niego częściową niezdolność do pracy od 18 lutego 2015 r. do 31 października 2017 r. W 2020 r., w związku z powikłaniami związanymi z cukrzycą, doszło u skarżącego do częściowej amputacji drugiej kończyny dolnej.
W następstwie tego lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z 2 czerwca 2022 r. orzekł u niego całkowitą niezdolność do pracy od 4 listopada 2020 r. do 31 marca 2024 r. Jednocześnie stwierdził, że daty powstania co najmniej częściowej niezdolności do pracy nie da się ustalić.
Z treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie organu jest on jakby zwolniony od oceny występowania w sprawie szczególnych okoliczności, które spowodowały brak spełnienia przez skarżącego warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie przed datą orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Innymi słowy, zdaniem organu nie miał on obowiązku odnosić się do wymienionych w poprzednim akapicie okoliczności, bowiem u skarżącego orzeczono całkowitą niezdolność do pracy od 4 listopada 2020 r. – wcześniej skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy, więc zdaniem organu nie sposób stwierdzić, że mogły istnieć uzasadnione przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu jest całkowicie błędne. Art. 83 ust. 1 ustawy FUS przewiduje trzy niezależne przesłanki, która wprawdzie muszą być spełnione łącznie, to jednak nie można ich mieszać i należy je rozpatrzyć oddzielnie,
o ile oczywiście okoliczności sprawy tego wymagają. Bezspornie skarżący spełnia jedną
z przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia tj. nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 2 czerwca 2022 r.). Następnie organ powinien więc rozpatrzyć kolejną przesłankę do przyznania skarżącemu renty w drodze wyjątku, a w przypadku jej spełnienia, przystąpić do oceny jeszcze następnej. Ewentualnie, w przypadku jednoznacznego stwierdzenia niespełnienia przez skarżącego którejkolwiek z przesłanek, organ mógłby na tym poprzestać, oczywiście odpowiednio to uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Prezes ZUS na gruncie niniejszej sprawy w sposób nieuzasadniony okolicznościami sprawy niejako odstąpił od oceny zachodzenia w sprawie szczególnych okoliczności, które skutkowały brakiem spełnienia przez skarżącego warunków do uzyskania tego świadczenia w zwykłym trybie, lakonicznie jedynie stwierdzając, że takie okoliczności w przypadku skarżącego nie zachodzą.
Rację ma organ, że data powstania niezdolności do pracy, chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy FUS, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, bowiem pozwala ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego (por. wyrok NSA z 15 lipca 2022 r., sygn. III OSK 4314/21). Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że organ jest zwolniony w konkretnej sprawie od oceny przesłanek zachodzenia w sprawie szczególnych okoliczności zaistniałych przed tą datą – data ta może być okolicznością pomocną w ocenie tychże przesłanek, lecz sama w sobie nie powoduje, że w sprawie nie mogły zaistnieć szczególne okoliczności przed tą datą. Jak trafnie zwrócił na to uwagę sąd pierwszej instancji, częściowa niezdolność do pracy wywołana cukrzycą oraz chorobami współistniejącymi mogła występować u skarżącego jeszcze przed 2015 r. i w związku z tym ograniczać możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia. Po wykonanej częściowej amputacji kończyny dolnej w 2015 r. doszło u skarżącego do upośledzenia na stałe sprawność narządów ruchu, co niewątpliwie miało negatywny wpływ na jego atrakcyjność na rynku pracy oraz realną możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął zupełnie powyższe okoliczności, skupiając się wyłącznie na analizie okresów składkowych i nieskładkowych skarżącego oraz przerw w jej ubezpieczeniu. Okoliczności te powinny mieć znaczenie dla oceny wystąpienia w sprawie "szczególnych okoliczności" w okresie 10 lat przypadającym przed datą stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy, tj. w okresie lat 2010 – 2020. Trafnie sąd pierwszej instancji skonstatował, że niewystarczające jest stwierdzenie organu, że "orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia" w sytuacji, gdy lekarz orzecznik stwierdził w orzeczeniu z 2 czerwca 2022 r., że daty powstania co najmniej częściowej niezdolności do pracy nie da się ustalić, a na skutek wykonanej częściowej amputacji kończyny dolnej w 2015 r. doszło u skarżącego do upośledzenia na stałe sprawność narządów ruchu. Organ zaznaczył też, że przerwa w wykonywaniu zatrudnienia, w której była orzeczona częściowa niezdolność do pracy, nie jest przesłanką usprawiedliwiającą brak aktywności zawodowej z uwagi na to, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy jedynie ogranicza wykonywanie zatrudnienia. Niemniej organ w żaden sposób nie rozwinął swojego przemyślenia na gruncie konkretnych, udokumentowanych dowodami okoliczności sprawy. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący "jedynie" powołał się na częściową niezdolność do pracy. Podał on bowiem konkretne, ciężkie schorzenia, które być może w świetle prawa nie stanowiły o całkowitej niezdolności do pracy, jednakże przy wzięciu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza okoliczności częściowej niezdolności do pracy, mogły stanowić szczególnie uzasadniony przypadek, co powinno stać się przedmiotem pogłębionych rozważań organu, zwłaszcza, że skarżący podniósł również, że jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jednak pracy nie mógł i nie może znaleźć (por. załącznik nr 1 do wniosku k. 33 akt adm. i wszystkie okoliczności podane tam przez skarżącego).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne okazały się również wywody sądu pierwszej instancji co do kwestii sytuacji materialnej skarżącego, która wymaga bardziej wnikliwej oceny niż tej dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, jednak wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania - podniesiona przez wnioskodawcę okoliczność oddzielnego zamieszkiwania oraz nieprowadzenia z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, nie zwalnia bowiem żony z obowiązków wynikających z założenia rodziny. Wobec tak lakonicznego stwierdzenia organu, niepopartego szerszym wywodem, nie sposób nie podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że organ, ustalając dochód przypadający na jednego członka rodziny, uwzględnił wynagrodzenie za pracę otrzymywane przez żonę skarżącego, mimo iż skarżący, zarówno w uzasadnieniu wniosku, jaki i w złożonym oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, wyraźnie oświadczył, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a z żoną pozostaje w nieformalnej separacji. Okoliczność ta został potwierdzona w zaświadczeniu z 3 czerwca 2022 r. wystawionym przez Ośrodek Pomocy Społecznej w W. Organ nie wziął pod uwagę, że skoro skarżącemu został przyznany zasiłek stały z pomocy społecznej, to musiał spełniać kryterium dochodowe określone w art. 8 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.). Argumentacja organu, że nieprowadzenie z żoną wspólnego gospodarstwa domowego nie zwalnia żony z obowiązków wynikających z założenia rodziny nie może prowadzić do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący posiada faktycznie niezbędne środki utrzymania. Innymi słowy, skoro organ doszedł do wniosku, że skarżący nie spełnia kryterium materialnego i posiada niezbędne środki utrzymania, mimo że skarżący jednoznacznie twierdzi, że tak nie jest, to powinien tę kwestię szczegółowo przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Niewystarczające w takiej sytuacji jest skwitowanie tej okoliczności dwoma ogólnymi zdaniami.
W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej zarówno naruszenia prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy FUS, jak i naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.