III OSK 741/24

III OSK 741/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 183/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-09-20
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.3 ust.1, art.16 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 183/23 w sprawie ze skargi Z.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.K. na rzecz Starosty [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 183/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z.K. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Starosty [...] (dalej jako "organ" albo "starosta") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 29 maja 2023 r., wysłanym na adres poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", informacji publicznej dotyczącej konkursu ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 r. Skarżący wniósł o przesłanie zestawienia ofert złożonych w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję oraz skanu oferty wybranej w konkursie, bez załączników, na wskazany we wniosku adres e-mail.
W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z 1 czerwca 2023 r. przesłał skarżącemu zestawienie ofert dotyczących realizacji zadań publicznych polegających na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na terenie Powiatu [...] w 2023 r. Odnosząc się do przesłania skanu oferty organ wskazał, że dokonał analizy ofert złożonych przez Stowarzyszenie [...]. Oferty te zawierają zarówno informacje publiczne jak i treści nie podlegające udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym organ udostępnił treść żądanej informacji publicznej a nie jej postać.
Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. skarżący zaskarżył bezczynność Starosty [...] w udzieleniu informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 29 maja 2023 r. zwrócił się do starosty o przedstawienie mu zestawu ofert złożonych w otwartym konkursie na wykonanie zadania publicznego w postaci prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 r. oraz o przedstawienie mu skanu wybranej oferty. Starosta, jak wskazał skarżący, przedstawił mu zestawienie ofert wraz z ich punktacją, a odmówił udostępnienia wybranej oferty. Zdaniem skarżącego starosta naruszył przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie udostępnił mu informacji publicznej w terminie określonym w tym przepisie. Oferta złożona w otwartym konkursie na wykonanie zadania publicznego zawiera informacje publiczne, ponieważ jest dokumentem, którym posługuje się organ władzy publicznej przy wykonywaniu powierzonych mu zadań. Treść oferty wyjaśnia, dlaczego organ władzy publicznej powierzył wykonanie zadania publicznego konkretnemu podmiotowi i dlatego oferta, pomimo że nie została wytworzona przez ten organ, zawiera informacje publiczne.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że starosta dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w całości w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że starosta nie miał obowiązku udostępnienia skarżącemu oferty wybranej w konkursie.
Zdaniem Sądu meriti wniosek ten dotyczy prawa wglądu do dokumentu przez jego udostępnienie w formie skanu, tak wynika z jego treści. Skarżący zawnioskował bowiem o przesłanie mu skanu oferty wybranej w konkursie. Nie było to zatem pytanie skierowane do starosty o udzielenie informacji, a wniosek o udostępnienie dokumentu. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 – 3 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo to dotyczy zatem dokumentów urzędowych, a są nimi, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumenty zawierające treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi, bo nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, nie zawierają oświadczenia woli funkcjonariusza złożonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu. Są to dokumenty prywatne i nawet jeśli zostały przekazane do postępowania konkursowego, nie tracą tego charakteru. W chwili przystąpienia do konkursu na realizację zadania publicznego i złożenia ofert, jego uczestnicy nie są jeszcze podmiotami obowiązanymi do udzielenia informacji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako podmioty, które wykonują zadania publiczne.
Sąd pierwszej instancji zauważył nadto, że czym innym jest wniosek o udzielenie informacji, nawet jeśli wynika ona z treści dokumentu prywatnego, którym posługuje się organ władzy publicznej dla realizacji swych zadań. Rzecz jednak w tym, że takiego wniosku skarżący nie złożył, bo wystąpił wprost o wgląd do dokumentu, który nie jest dokumentem urzędowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma tu miejsca na rozważanie, jak taki wniosek mógłby być załatwiony, bo to zależy od jego treści, od tego, jakie informacje miały by być wymagane, czy mają charakter publiczny, czy nie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji starosta słusznie uznał, że w tej części wniosek skarżącego nie odnosi się do informacji publicznej i poinformował go w terminie trzech dni od złożenia wniosku o tym, że skan oferty wybranej w konkursie nie zostanie mu udostępniony. Załatwienie sprawy w tym zakresie pismem jest zatem zgodne z art. 16 u.d.i.p., który przewiduje wydanie decyzji tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co zakłada jej istnienie, i w przypadku umorzenia postępowania.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, gdyż skarżący w dniu 29 maja 2023 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co wynika nawet z nazwy przesłanej do urzędu prośby i organ prawidłowo zdekodował wniosek skarżącego, a żądana przez skarżącego informacja doręczyła bezsprzecznie informacji publicznej, tym samym organ pozostawał w bezczynności, gdyż udostępnił jedynie część informacji zawartych w żądanej ofercie;
2) art.149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.d.i.p w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej Instancji niewłaściwie przyjął, iż skarżący nie złożył wniosku o informację publiczną, a o wgląd do dokumentów, podczas gdy bezsprzecznie skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej - vide tytuł maila: prośba o informację, a przecież dostęp do informacji publicznej jest pojęciem szerokim i obejmuje nie tylko wgląd do dokumentów urzędowych, ale również uzyskanie informacji publicznej w zakresie dokumentów prywatnych, zawierających informację publiczną i tak jak w przedmiotowej sytuacji, oferta złożona w konkursie ofert może być udostępniona wraz z nośnikiem, a mianowicie gdy udostępnienie informacji wraz z nośnikiem w niczym nie narusza praw wnioskodawcy, gdyż informacja zawarta jest na powszechnie dostępnym druku urzędowym, gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie zapobiega to ingerencji w treść oferty i umożliwia jej weryfikację oraz kontrolę w zestawieniu z danymi, które następnie są zawierane w umowie, co czyni realnym społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych - vide stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r. (sygn. I OSK 2799/13); Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny i w niezrozumiały sposób przyjął, iż starostwa w zakresie udostępnienia oferty rzekomo wskazał, że nie odnosi się ona do informacji publicznej, podczas gdy w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. zostało jasno wskazane, iż organ dokonał analizy żądanej oferty i stwierdził, że zawiera ona informacje publiczne jak i treści nie podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a mogą być to przecież treści, co do których organ powinien wydać decyzję odmowną i w dalszej kolejności Sąd zupełnie pominął, iż organ przecież udostępnił część informacji zawartych w ofercie - vide załącznik pkt 2 do pisma z dnia 7 czerwca 2023 r., ponadto w niezrozumiały sposób Sąd meriti ustalił, iż rzekomo skarżący zwracał się z wnioskiem do podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc podmiotu wykonującego zadanie publiczne, podczas gdy skarżący wnioskował o informację publiczną do starosty, a więc organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.;
II. z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy:
1) art. 1 ust. 1 w zw. z art.3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. 2 art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a skarżący wnioskował o udzielenie mu informacji publicznej, a nie o wgląd do dokumentów, jak błędnie przyjął Sąd meriti i bezsprzecznie organ mógł udostępnić skan oferty na realizację zadania publicznego w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, gdyż oferta ta zawiera w swojej treści informację o sprawach publicznych, a ponadto udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce wraz z nośnikiem w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie, a mianowicie gdy udostępnienie informacji wraz z nośnikiem w niczym nie narusza praw wnioskodawcy, gdyż informacja zawarta jest na powszechnie dostępnym druku urzędowym. I zapobiega to ingerencji w treść oferty i umożliwia jej weryfikację oraz kontrolę w zestawieniu z danymi, które następnie są zawierane w umowie, co czyni realnym społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych, a art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" i za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone;
2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ nie udzielił pełnej odpowiedzi w terminie 14 dni na pytanie skarżącego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie skargi, z uwagi na okoliczność, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Oświadczył nadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł także o przeprowadzenie dowodu z załącznika nr 2 do pisma organu z dnia 1 czerwca 2023 r. zatytułowanego zestawienie informacji publicznych, zawartych w ofertach wybranej w konkursie organizacji [...], na okoliczność wyglądu treści udostępnionej informacji publicznej, zawartej w wybranej w konkursie ofercie, braku możliwości kontroli treści ww. oferty bez przeniesienia udostępnionych danych na urzędowy formularz, na którym wypełniana jest oferta. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, iż przeprowadzenie tych dowodów nie spowoduje przedłużenia postępowania, a z pewnością jest niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu udostępnionych skarżącemu informacji, ich treści oraz możliwości społecznej kontroli udostępnionej w takiej formie informacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (wskazując, że naruszenie dotyczy regulacji zawartych w u.d.i.p.) oraz przedstawił dodatkową argumentację w celu poparcia skargi kasacyjnej oraz zakwestionowania argumentacji organu zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a organ nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jako usprawiedliwiony poczytać bowiem należy zarzut podniesiony w punkcie I tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, który w warstwie opisowej odnosi się do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej lecz wniosek o udostępnienie dokumentu. Analiza akt postępowania, w tym treści wniosku dostępowego determinuje uznanie, że intencją skarżącego kasacyjnie było uzyskanie stosownej informacji zawartej w dokumencie, a nie wyłącznie udostępnienie dokumentu. Wyrok Sadu pierwszej instancji nie podlega jednakże uchyleniu, gdyż orzeczenie to – pomimo wyżej opisanej, częściowej wadliwości uzasadnienia – odpowiada prawu (art. 184 in fine P.p.s.a.).
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne, przy czym biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając ich komplementarny charakter (na tle ich warstwy opisowej jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej) należało odnieść się do nich łącznie.
W sprawie nie jest sporne, że Starosta [...] jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje w postaci treści oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej.
W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).
Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.
Należy nadto odnotować, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 945 ze zm.), dalej jako "u.n.p.p.", powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 u.n.p.p.) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 tej ustawy), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.n.p.p. organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.
Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także:
1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;
2) osoba, która:
a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,
b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej,
c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,
d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;
3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3).
Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która:
1) posiada wykształcenie wyższe,
2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a).
Zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m.in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 u.n.p.p. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 571) dalej jako "u.d.p.p.w.". Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się przepisy art. 13-19a u.d.p.p.w. (art. 15 ust. 2 u.n.p.p.).
Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i n. u.d.p.p.w.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności:
1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji;
2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego;
3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego;
4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;
5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł;
6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.
Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a).
Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 u.d.p.p.w. dwie lub więcej organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.d.p.p.w. oferta wspólna wskazuje:
1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;
2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej.
Art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert:
1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;
2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania;
3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne;
4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego;
5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków;
6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.
Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.
W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), ww. umowa powinna zawierać:
1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;
2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;
3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
4) tryb kontroli wykonywania zadania;
5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;
6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.
Na tle powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w. w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.). Warto w tym miejscu wskazać, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania czyli - jak w realiach sprawy - konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Przedmiotowy dokument ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidulane, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty) lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 - 7 u.d.p.p.w. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.
Powyższe zapatrywanie determinuje uznanie, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych - jak wskazano powyżej - w art. 11 i art. 15 ust. 1 u.n.p.p. oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega rozbieżności jakie na tle analizowanego w sprawie problemu pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże stanowiska wyrażanego w części zapadłych judykatów, wedle którego za przypisaniem ofercie wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, charakteru informacji publicznej pomimo prywatnych walorów tego dokumentu, przemawia konieczność zapewnienia możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia konkursu w świetle obowiązujących zasad tego konkursu (zob. w tej materii m.in. prawomocne wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r.; sygn. akt II SAB/Bd 107/23 oraz w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II SAB/Kr 74/24). Przedmiotowe stanowisko nawiązuje do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 7186/21), który zapadł na tle zupełnie odrębnej procedury konkursowej, to jest procedury uregulowanej przepisami Działu II rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 września 2017 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej - Funduszu Sprawiedliwości (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 683 ze zm.). Podkreślenia zaś wymaga wskazanie, że w przypadku ofert składanych w otwartym konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w. przytaczanemu argumentowi co do niezbędności pozyskania tego dokumentu w trybie u.d.i.p. dla zapewnienia możliwości sui generis społecznej weryfikacji prawidłowości wyników określonego konkursu (w istocie prawidłowości wyboru określonej oferty) nie można przypisać waloru argumentu niepodważalnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2i u.d.p.p.w. każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Tym samym stosowne żądanie może zatem złożyć nie tylko uczestnik procedury konkursowej, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale przede wszystkim każdy inny podmiot, który nie był uczestnikiem procedury konkursowej, ale który to z takich czy innych względów jest zainteresowany motywami dokonanego wyboru lub motywami odrzucenia konkretnej oferty.
W świetle powyższych zapatrywań skonstatować finalnie należy, że sporządzone na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyboru, jak i umowa zawarta z wybraną organizacją pozarządową, mają charakter informacji publicznej. Takiego waloru nie nabywają jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę oferty złożone w konkursie ofert przeprowadzanym w trybie art. 13 i n. u.d.p.p.w.
Konkludując uznać należy, że skarżący kasacyjnie w części wniosku dostępowego złożonego w trybie u.d.i.p. odnoszącego się do wybranej oferty domagał się dostępu do danych nie mieszczących się z zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Organ nie miał tym samym obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a wystarczającym było - co też organ w sprawie uczynił - poinformowanie skarżącego kasacyjnie, że jego żądaniu - w opisanej wyżej części - nie można uczynić zadość.
Końcowo należy wskazać, że w skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o przeprowadzenie - na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. - dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci z załącznika nr 2 do pisma organu z dnia 1 czerwca 2023 r., zatytułowanego zestawienie informacji publicznych, zawartych w ofertach wybranej w konkursie organizacji [...], na okoliczność wyglądu treści udostępnionej informacji publicznej, zawartej w wybranej w konkursie oferty, braku możliwości kontroli treści ww. oferty bez przeniesienia udostępnionych danych na urzędowy formularz, na którym wypełniana jest oferta. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy nie występują istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał przeprowadzenie tego dowodu za zbędne.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna - w opisanym powyżej zakresie - nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego wyroku albowiem skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12; publ. ONSAiWSA 2013/3/38).