III OSK 3385/21

III OSK 3385/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2580/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-06-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 66 ust 1 pkt 2, 62 ust 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2580/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2580/19 w ten sposób, że zamiast numeru "[...]" wpisuje numer " [...]", 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2580/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły
1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze,
2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy [...] Zarządzeniem nr [...] odwołał Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, (zwanej dalej: ustawą) organ, który powierzył stanowisko kierownicze w szkole lub placówce oświatowej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu prowadzącego szkołę zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadnia konieczność i celowość podjęcia decyzji o odwołaniu Z. A. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].
Organ wyjaśniał, iż konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] został ogłoszony i rozstrzygnięty na dyrektora szkoły będącego nauczycielem. Komisja Konkursowa powołana do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], w dniu [...] lipca 2017 r. wyłoniła Z. A. na stanowisko dyrektora ww. placówki oświatowej. Konkurs został zatwierdzony przez ówczesnego Wójta Gminy [...] (dalej także: "Wójta"). Następnie zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Wójt Gminy [...] powierzył Z. A. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] jako nauczycielowi tej szkoły. Podstawę nawiązania stosunku pracy stanowiły przepisy ustawy - Karta Nauczyciela, W związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie powierzenia Z. A. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] wystąpił do Wojewody [...] (jako organu nadzoru) o zbadanie legalności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2017 r, nr [...] o powierzeniu Z. A. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Po wszczęciu postępowania kontrolnego i przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] uznał, że Z. A. może zajmować stanowisko dyrektora szkoły jednak jako osoba niebędąca nauczycielem. Organ nadzoru dodatkowo zauważył, iż z dokumentów dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, iż dyrektor pomimo, iż nie posiada kwalifikacji do nauczania w danym typie szkoły, został zatrudniony jako nauczyciel, a jego wynagrodzenie ustalono na podstawie ustawy - Karta Nauczyciela, co świadczy o niezgodności z przepisami prawa. Także w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] Kuratorium Oświaty w [...] (Delegatura w [...]) pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] poinformowało Wójta Gminy [...], iż dokumenty Z. A. dotyczące kwalifikacji świadczą o tym, że nie posiada on kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej, wskazanych w § 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r., w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (Dz. U. z 2017, poz. 1575 ze zm.). Jak wskazało Kuratorium Oświaty w powyższym piśmie, dokumenty dotyczące kwalifikacji Z. A. w dniu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] tj. w dniu [...] lipca 2017 r. także nie świadczyły o posiadaniu kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole podstawowej.
Organ wskazał, że z dniem 1 września 2019 r. w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] ze względów ekonomicznych i prawnych nie będzie możliwe utworzenie stanowiska wicedyrektora, z uwagi na fakt, iż z dniem 1 września 2019 r. w ww. szkole utworzonych będzie 11, a nie jak dotąd 12 oddziałów, co jest wynikiem likwidacji oddziałów gimnazjum. Artykuł 97 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe wskazuje, iż w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów tworzy się stanowisko wicedyrektora. Z kolei Statut Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] nie przewiduje możliwości powołania nauczycieli na inne stanowiska kierownicze, którzy mogliby w myśl art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, sprawować nadzór pedagogiczny w szkole. Z. A. jako Dyrektor ww. placówki oświatowej nie może dalej sprawować funkcji Dyrektora Szkoły na tych zasadach i na tej podstawie prawnej, która została zakwestionowana przez Wojewodę [...] oraz Kuratorium Oświaty. Nie będąc bowiem nauczycielem nie może, w myśl przepisu art. 62 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, sprawować nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy, które to okoliczności w chwili rozstrzygnięcia konkursu nie były możliwe do przewidzenia przez organ prowadzący.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].
Analiza dokumentów wskazuje, że Wójt pismem z [...] sierpnia 2017 r. potwierdził Z. A. warunki pracy na stanowisku dyrektora-nauczyciela, tj. poinformował o wysokości pensum oraz wynagrodzeniu ustalonym na podstawie Karty Nauczyciela.
Dnia [...] sierpnia 2019 r. Z. A. przekazano dokument zawierający porozumienie dotyczące zmiany obecnych warunków pracy i płacy. Jednakże w dniu [...] sierpnia 2019 r. Z. A. poinformował Wójta, że nie zaakceptuje warunków wskazanych w porozumieniu. Wówczas Wójt, zarządzeniem Nr [...], odwołał Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawa oświatowego Wójt wystąpił o opinię do kuratora oświaty. Opinia Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora szkoły była negatywna.
Gmina [...] wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r., Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].
Wojewoda [...] wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna, co skutkowało uchyleniem orzeczenia nadzorczego Wojewody [...].
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że kontrola Wojewody [...] mogła sprowadzać się jedynie do oceny legalności zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku. Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony dokonał natomiast badania sprawy w kontekście wynikającym ze stosunku pracy-menadżerskiego, co jest wyłączną kompetencją Sądu Powszechnego – Sądu Pracy (de facto takie postępowanie jest zawisłe przed Sądem Pracy). W przedmiotowej sprawie zarządzenie Wójta Gminy regulowało stosunek z zakresu prawa pracy, który nie jest stosunkiem stricte cywilnym. Dublowanie jednak uprawnień kontrolnych Wojewody z uprawnieniami Sądu Pracy prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego dualizmu w ocenie wspomnianej kategorii relacji.
Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że stan faktyczny sprawy wskazuje, że dyrektor nie może sprawować nadzoru pedagogicznego, co ma niewątpliwie charakter obiektywny, nie zawiniony. Jednakże, nie wyklucza to zastosowania trybu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, odwołania z funkcji dyrektora. Przede wszystkim w tym miejscu należy wskazać na zachowujący aktualność wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r. III PK 69/07, w którego tezie stwierdzono, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej. W ocenie Sądu istotny jest również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt I PK 167/16, w którym uznano, że likwidacja szkoły jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym powyższe odwołanie dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że przesłanka wymieniona w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawęża stosowanie tego przepisu do sytuacji wyjątkowych tj. takich, w których dalsze kierowanie daną placówką przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów, albo jest niemożliwa z jakiś innych obiektywnych względów, czyli że odwołanie w tym trybie mogą uzasadniać okoliczności zarówno zawinione przez dyrektora szkoły, jak i od niego niezależne, byle obiektywnie uniemożliwiały dalsze pełnienie tej funkcji.
Zatem z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy nie wynika, aby podstawą do odwołania dyrektora szkoły były tylko zawinione przypadki działania dyrektora, ale także przypadki niezawinione, uniemożliwiające sprawowanie tej funkcji w pełnym zakresie. Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Z. A. nie może jako dyrektor sprawować nadzoru pedagogicznego, co wymusza na organie prowadzącym utworzenie stanowiska wicedyrektora. Według Sądu nie można przedkładać dobra zainteresowanego w utrzymaniu tej funkcji, nad interes publiczny jakim jest właściwe funkcjonowanie szkoły. Organ prowadzący powinien mieć możliwość oceny zasadności utworzenia stanowiska wicedyrektora, chociażby z uwagi na potrzebę zapewnienia właściwej ekonomii działania. Pozostawienie na stanowisku dyrektora osoby nie spełniającej wymogu sprawowania nadzoru pedagogicznego naraża prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Ponadto, organ prowadzący musi uwzględnić takie okoliczności jak potencjalna usprawiedliwiona nieobecność dyrektora czy wicedyrektora. Przy dłuższej usprawiedliwionej nieobecności wicedyrektora, w sytuacji gdy dyrektor nie może sprawować nadzoru pedagogicznego, szkoła byłby w tym czasie pozbawiona takiego nadzoru, co narusza interes publiczny. Tym samym można uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odwołania z funkcji dyrektora. Organ prowadzący dążył bowiem do konwalidowania wad prawnych (zatrudnienie na stanowisku dyrektora na podstawie Karty Nauczyciela, bez uprawnień do wykonywania nadzoru pedagogicznego), co samo w sobie nie powinno być odbierane jako przesłanka negatywna.
Sąd I instancji podkreślił, że zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] zawierało właściwą podstawę prawną, faktyczną oraz prawidłowe uzasadnienie. Organ prowadzący podał przesłanki wydania zarządzenia, stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przytoczył obowiązujące przepisy. Ustalony stan sprawy wskazuje jednoznacznie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki formalne odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Organ prowadzący starał się bowiem konwalidować stan prawny niezgodny z przepisami (formuła dotychczasowa zatrudnienia dyrektora), jednocześnie chciał umożliwić sobie swobodę decyzji w przedmiocie utworzenia stanowiska wicedyrektora. Przy utrzymaniu Z. A. na stanowisku dyrektora takiej swobody by nie miał, zatem przepisy o fakultatywności utworzenia stanowiska wicedyrektora w tym stanie faktycznym nie były możliwe do zastosowania. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ww. zarządzenia przez organ nadzoru mogło być wydane, gdy zarządzenie narusza prawo w sposób istotny. Istotnymi naruszeniami prawa, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Kryteria powyższe mają również zastosowanie do zarządzeń. Jak wynika z dokonanej oceny w przedmiotowej sprawie zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] w sprawie odwołania Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] nie naruszało prawa w sposób istotny, zatem brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności przez Wojewodę [...].
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe:
a) poprzez przyjęcie, że konflikt między organem prowadzącym a dyrektorem szkoły dotyczący warunków zatrudnienia dyrektora jest przypadkiem szczególnym, uzasadniającym odwołanie dyrektora ze stanowiska, podczas, gdy jest to typowy spór ze stosunku pracy, rozumiany jako różnica stanowisk pracodawcy i pracownika dotycząca uprawnień lub obowiązków objętych istniejącym stosunkiem pracy - i jako taki winien być rozstrzygnięty na gruncie przepisów prawa pracy, nie zaś z wykorzystaniem trybu nadzwyczajnego, jakim jest odwołanie ze stanowiska na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego,
b) poprzez przyjęcie, że jest przypadkiem szczególnie uzasadniającym odwołanie dyrektora, niebędącego nauczycielem danej szkoły, sytuacja, gdy z powodów finansowych organ prowadzący rezygnuje z zatrudnienia wicedyrektora sprawującego nadzór pedagogiczny - podczas, gdy w przypadku zatrudnienia ww. osoby na stanowisku dyrektora, aktualizuje się art. 62 ust. 3 zdanie drugie Prawa oświatowego, tj. nadzór pedagogiczny sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole lub placówce,
2. niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez uznanie, iż w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie prawa.
II. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych okoliczności wydania kwestionowanego zarządzenia w dniu [...] sierpnia 2019 r., tj. w czasie, gdy w szkole zatrudniony był wicedyrektor, (zgodnie z pismem Wójta z dnia [...] września 2018 r. - do 31 sierpnia 2019 r.) - podczas, gdy z uzasadnienia zarządzenia wynika, że jednym z istotnych powodów odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym był brak możliwości ekonomicznych i prawnych utworzenia stanowiska wicedyrektora dopiero z dniem 1 września 2019 r.; zatem Sąd, w okolicznościach sprawy, winien był ustalić, czy wydanie kwestionowanego zarządzenia nie było przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz złożyła oświadczenie o żądaniu przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 26 października 2021 r., (k. 105 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z 28 października 2021 r. (k. 107 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Jako oczywiście bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie spełnia bowiem wskazanych wyżej standardów wymaganych przez prawo. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie wskazał żadnego przepisu, który miał zostać naruszony przez Sąd I instancji, jak również nie wskazał postaci tego naruszenia (błędna wykładnia, czy też błędne zastosowanie). Tym samym zarzut ten w ogóle nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nieuzasadniony jest także zarzut niewłaściwego zastosowanie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez uznanie, iż w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie prawa, gdyż Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Podstawą prawną, na którą powoływał się WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, był art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy stwierdzić należy, że wbrew powołanej podstawie kasacyjnej, z treści tego zarzutu i jego uzasadnienia wynika, iż nie chodzi o błędną wykładnię tego przepisu, lecz o jego niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem zakwalifikowanie (przyjęcie), że "konflikt między organem prowadzącym a dyrektorem szkoły dotyczący warunków zatrudnienia dyrektora" oraz, że rezygnacja z powodów finansowych z zatrudnienia wicedyrektora sprawującego nadzór pedagogiczny jest przypadkiem szczególnym, uzasadniającym odwołanie dyrektora ze stanowiska, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ocenić należy, że zarzut ten jest zasadny.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że tryb powoływania i odwoływania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej regulują przepisy Prawa oświatowego. W art. 66 ust. 1 przywołanej ustawy przewidziano, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w punkcie 1 lit. a-c. Nadto - stosownie do punktu 2 przywołanego przepisu art. 66 ust. 1 - organ "może odwołać" osobę ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (z wyjątkami dotyczącymi szkół i placówek artystycznych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania).
Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko odnośnie rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 66 ust. 1 pkt 2. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1059/21 wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia.
Przypadki szczególnie uzasadnione, o jakich mowa w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie są to przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2784/21.
Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe, powinno być rozumiane wąsko. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w tym trybie. (wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2403/21.
Wójt Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] odwołał Z. A. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] wskazując, że owego szczególnie uzasadnionego przypadku upatruje w braku posiadania kompetencji/uprawnień przez Z. A. do zajmowania stanowiska dyrektora jako nauczyciela, co potwierdził sam organ nadzoru w piśmie z dnia [...].02.2019 r., Nr [...] skutkujące brakiem uprawnień do sprawowania nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy - likwidacją z dniem 1 września 2019 r. stanowiska wicedyrektora w w/w placówce oświatowej, co było wynikiem utworzenia 11, a nie jak dotąd 12 oddziałów i wynikało z likwidacji oddziałów gimnazjum; - koniecznością dostosowania zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, na co zwrócił uwagę sam organ nadzoru w w/w piśmie z dnia [...].02.2019 r. oraz Kuratorium Oświaty w piśmie z dnia [...].04.2019 r., Nr [...]. Nadto konieczność wydania wskazanego zarządzenia była także wynikiem niepodpisania przez Z. A. porozumienia zmieniającego warunki pracy i płacy przedłożone przez organ wykonawczy (organ prowadzący) w dniu [...] sierpnia 2019 r.
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] zasadnie uznając, że żadna z przyczyn powołanych w nadzorowanym zarządzeniu nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przypadkiem takim nie jest zwłaszcza "konflikt między organem prowadzącym a dyrektorem szkoły dotyczący warunków zatrudnienia dyrektora" związany z niepodpisaniem przez Z. A. porozumienia zmieniającego warunki pracy i płacy przedłożonego przez organ wykonawczy gminy (organ prowadzący) w dniu [...] sierpnia 2019 r. O ile kwestie związane z zatrudnieniem Z. A. powinny zostać uregulowane i ukształtowane w sposób zgodny z prawem przez organ prowadzący szkołę, to jest to sfera prawa pracy i wszelkie spory na tym tle rozpoznaje sąd pracy. Fakt, iż Z. A. nie przyjął i nie podpisał zaproponowanego przez organ prowadzący szkołę porozumienia zmieniającego warunki pracy i płacy nie stanowi okoliczności skutkującej koniecznością odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Słusznie także skarżący kasacyjnie wskazuje, że przypadkiem szczególnie uzasadniającym odwołanie dyrektora, niebędącego nauczycielem danej szkoły, nie jest sytuacja, gdy z powodów finansowych organ prowadzący rezygnuje z zatrudnienia wicedyrektora sprawującego nadzór pedagogiczny.
Jak przyjął na podstawie akt sprawy Sąd I instancji Z. A. może zajmować stanowisko dyrektora szkoły jako osoba niebędąca nauczycielem. Jednocześnie nie będąc nauczycielem nie może, w myśl przepisu art. 62 ust. 2 ustawy sprawować nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 55 ustawy. Nadzór pedagogiczny musiałaby sprawować osoba powołana na stanowisko wicedyrektora. Dotychczas to nie stanowiło problemu, jednak w związku z wprowadzeniem reformy szkolnej nastąpiła likwidacja oddziałów szkolnych z 12 do 11, co wiąże się także z obligiem istnienia w szkole stanowiska wicedyrektora (art. 97 ust. 1 ustawy). Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący obowiązek utworzenia stanowiska wicedyrektora w szkole liczącej co najmniej 12 oddziałów, jednakże przepis ten nie uniemożliwia utworzenia takiego stanowiska w szkole liczącej mniej niż 12 oddziałów. Tym samym organ prowadzący szkołę miał możliwość utworzenia stanowiska wicedyrektora na potrzeby niniejszej sprawy – co przyznaje zresztą w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji. Zatem ani fakt, że dyrektor szkoły nie może osobiście sprawować nadzoru pedagogicznego (w takim przypadku nadzór pedagogiczny sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole – art. 62 ust. 3 ustawy), ani fakt, że ze względu na zmniejszenie liczby oddziałów szkolnych nie ma obowiązku powołania wicedyrektora w szkole (ale jest taka możliwość) nie wpływają na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły powodując destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym. Zatem również te przesłanki powołane w zarządzeniu Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nie stanowią przypadków szczególnie uzasadniających odwołanie dyrektora ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym samym okoliczności, które legły u podstaw wydania wspomnianego zarządzenia są uregulowane w Prawie oświatowym pozwalając na ich rozwiązanie.
Przytoczony przez organ argument, że statut szkoły nie przewiduje możliwości powołania wicedyrektora, jest irrelewantny dla przedmiotowej sprawy. Po pierwsze statut szkoły jest aktem zakładowym, nie mającym charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego, a wiec nie może stanowić odmiennego punktu odniesienia niż czyni to ustawa. Po drugie jest więc aktem wewnętrznym odpowiadającym na potrzeby uregulowania funkcjonowania konkretnej szkoły i uwzględniającym jej uwarunkowania faktyczne. Tym samym skoro zaistniałaby potrzeba powołania w danej szkole wicedyrektora sprawującego nadzór pedagogiczny, to po trzecie fakt taki powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w statucie szkoły, poprzez jego odpowiednią zmianę.
Sąd I instancji wskazał, że dyrektor nie może sprawować nadzoru pedagogicznego, co ma charakter obiektywny i niezawiniony i nie wyklucza to zastosowania trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, odwołania z funkcji dyrektora. Twierdzenie to należy ocenić negatywnie, bowiem - jak już wyżej wyjaśniono - ustawa dopuszcza kierowanie szkołą przez osobę niebędącą nauczycielem, która nie może sprawować nadzoru pedagogicznego. Skoro zatem organ prowadzący powierzył stanowisko kierownicze takiej właśnie osobie (art. 62 ust. 2), a ustawa prawo oświatowe przewiduje, że w takim przypadku sprawuje nadzór pedagogiczny nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w szkole lub placówce (art. 62 ust. 3) - to wniosek Sądu I instancji, o tym, że "pozostawienie na stanowisku dyrektora osoby nie spełniającej wymogu sprawowania nadzoru pedagogicznego naraża prawidłowe funkcjonowanie szkoły", pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami ustawy, które wprost przewidują taką możliwość.
Zatem, w ocenie NSA, żadna z okoliczności wskazanych przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], a także zaakceptowanych przez Sąd I instancji nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do odwołania Z. A. z funkcji dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okolicznością taką nie może być też powołanie się przez WSA w Warszawie na projekcję, iż w przypadku dłuższej usprawiedliwionej nieobecności wicedyrektora, w sytuacji gdy dyrektor nie może sprawować nadzoru pedagogicznego, szkoła byłby w tym czasie pozbawiona takiego nadzoru, co w ocenie Sądu I instancji narusza interes publiczny. Oczywiście potencjalnie zaistnienia samej sytuacji wykluczyć nie można, ale jak wskazano wyżej została ona wpisana w obowiązująca regulację prawną – Prawo oświatowe.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).
Natomiast o sprostowaniu oczywistej omyłki w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że jest to oczywista omyłka, gdyż jak wynika z treści zaskarżonego aktu, wniesionej skargi oraz załączonych akt sprawy oraz samego uzasadnienia wyroku zaskarżone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. o numerze "[...]" a nie o numerze "[...]". Zatem niewłaściwe oznaczenie numeru aktu, podlegającego kontroli sądowej w rubrum wyroku stanowiło nieścisłość wymagającą sprostowania (pkt 1 wyroku).