III OSK 338/24

III OSK 338/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 69/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-09-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 1 i 2, 2 ust 1 i 2, 3 ust 1 pkt 1, 3 ust 2, 6 ust 1 pkt  2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od punktów I, II i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 69/23 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność P. S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek D. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 69/23 zobowiązał P. S.A. w L. do rozpoznania wniosku skarżącej D. P. z dnia 3 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od P. S.A. w L. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III) oraz zarządził zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej D. P. kwotę 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego (pkt IV).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
D. P. (dalej: "skarżąca") zwróciła się pismem z 3 kwietnia 2023 r. do Spółki zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w L. Oddział w R. (dalej: "Spółka"; "P.") o udostępnienie informacji poprzez sporządzenie i przesłanie na jej adres kopii/skanu wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem i obecnością słupa energetycznego na jej działce o nr (aktualnie) [...] położonej w N. przy ul. [...].
W odpowiedzi na powyższe P. – pismem z dnia 26 kwietnia 2026 r. - odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji wskazując, że przedmiotem działalności Spółki jest dystrybucja energii elektrycznej, przesyłanie lub obrót energią, jak i kontrola układów pomiarowych, dotrzymywanie zawartych umów z odbiorcami i prawidłowości rozliczeń (i udzielania w tym zakresie informacji). Wskazała, że Spółka nie jest organem administracji publicznej, stąd nie ciąży na niej prawny obowiązek, ani nie leży w jej kompetencji udzielanie odpisów lub kserokopii decyzji administracyjnych. W tej sprawie służy jedynie uprawnienie do wystąpienia do właściwych organów administracji publicznej lub właściwego archiwum państwowego ze stosownym wnioskiem. W gestii tych podmiotów mieści się władztwo administracyjne z zakresu spraw architektoniczno-budowlanych oraz publicznoprawny obowiązek udzielenia stosownych odpisów lub kopii dokumentów.
Pismem z 25 maja 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Spółki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne. W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, co do zasady są uznawane za informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Tym samym WSA w Rzeszowie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka realizująca zadanie publiczne w zakresie dystrybucji energii elektrycznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, której udostępnienia domagała się skarżąca. Podkreślając, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Podmiot zobowiązany powinien to uczynić w terminie 14 dni od wpływu wniosku.
Ponieważ żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną, to dysponent informacji publicznej (P.) jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Dokumentacja techniczno-prawna stanowiąca podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącej, posiada walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania, dystrybucji i magazynowania paliw gazowych następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów u.d.i.p. oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.
Nie ma znaczenia prawnego świetle przepisów u.d.i.p., wobec brzmienia art. 2 u.d.i.p., okoliczność, że skarżąca jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie u.d.i.p., o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z u.d.i.p. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącą wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie, nie wyłącza możliwości domagania się – w trybie u.d.i.p. – udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącej, a więc dokumentacji tworzącej sferę faktów publicznych. Wniosku o udostępnienie tego rodzaju dokumentacji nie można też oceniać w kategoriach nadużycia prawa. Nie ma tu znaczenia cel udostępnienia żądanej informacji.
Powołując się na wyrok NSA z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14, WSA w Rzeszowie wskazał, że: "Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem". Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach z 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 833/19 oraz z dnia 24 maja 2023 r., III OSK 494/23.
W tym stanie rzeczy Sąd, orzekł jak na wstępie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązując do rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia 3 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzekł, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do charakteru zgłaszanego żądania, a ponadto niezwłocznie zajął stanowisko w przedmiocie wniosku, nie lekceważąc skarżącej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrócono także skarżącej kwotę nadpłaconego wpisu na podstawie art. 225 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną w zakresie pkt I, II i III wyroku wniosła P. S.A. w L. zarzucając mu:
naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art. 1 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p., t.j. Dz.U. z 2022 r,, poz. 902 ze zm.), art 2 ust 1 i 2 u.d.i.p., art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust 1 u.d.i.p, w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art 6 ust 1 pkt 2 lit f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art 6 ust. 1 pkt 4 lit a), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret pierwsze u.d.i.p., art. 6 ust 1 pkt 5 lit d) u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawnioskowane przez skarżącą informacje dotyczące posadowienia i obecności słupa energetycznego na nieruchomości Skarżącej oznaczonej numerem działki [...] położonej w N. przy ul. [...], a w szczególności dotyczące dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez Organ tytułu prawnego do obecności na nieruchomości Skarżącej słupa oraz mapy obrazującej jego lokalizację, bądź jego poprzedników w terenie, powinny zostać uznane za informacje publiczne i w konsekwencji, że podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów u,d.i.p,,
podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych w niniejszym zarzucie przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że zawnioskowane przez skarżącą informacje i dokumenty, wymienione powyżej, nie stanowią, informacji publicznej z uwagi na fakt, że dotyczą one spraw indywidualnych, związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości skarżącej,
zatem informacje takie mogą mieć znaczenie jedynie dla Organu i właściciela nieruchomości, która w żądaniu udostępnienia informacji publicznej nie kierowała się troską o sprawy publiczne, a własnym prywatnym interesem, co wskazuje na dążenie skarżącej do realizacji lub ochrony jej indywidualnego interesu, zaś zawnioskowane informacje nie mają znaczenia dla interesu obiektywnego, ogólnego, oceny prawidłowości funkcjonowania P. SA jako przedsiębiorstwa energetycznego czy wykonywania obowiązków Operatora Systemu Dystrybucyjnego, dla dobra publicznego, w szczególności w zakresie prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych podmiotów, czy wspólnoty publicznej, w konsekwencji czego dokumenty wskazane przez Skarżącą we wniosku z 3 kwietnia 2023 r. nie powinny być uznane za informacje publiczne, ponieważ dotyczyły sfery prywatnej, zatem nie polegały one udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a P. SA nie pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji podanych we wniosku Skarżącej - wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku,
zaś powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego skutkowało
naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a,; tekst jednolity Dz.U. z 2023 r,, poz. 1634 z późn. zm.), art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., albowiem nietrafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę na bezczynność Organu w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać oddalona, w konsekwencji czego zarzucane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem treść wyroku Sądu I instancji powinna być odmienna niż miało to miejsce.
db
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II, i III sentencji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Dopiero w piśmie z dnia 30 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o "uwzględnienie faktów powszechnie wiadomych, a zobrazowanych w nieograniczenie dostępnych portalach internetowych" oraz o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego – kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art. 1 ust 1 i 2 u.d.i.p., art 2 ust 1 i 2 u.d.i.p., art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust 1 u.d.i.p, w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art 6 ust 1 pkt 2 lit f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art 6 ust. 1 pkt 4 lit a), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret pierwsze u.d.i.p., art. 6 ust 1 pkt 5 lit d) u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię uznać należy za nieuzasadniony.
Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał błędnej wykładni wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też nie podał, jako powinna być ich właściwa interpretacja - pomimo powołania się właśnie na tę postać naruszenia prawa w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego.
Po drugie z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji żądanej w złożonym wniosku informacji wskazując, iż "zawnioskowane przez Skarżącą informacje i dokumenty (...) nie stanowią informacji publicznej z uwagi na fakt, że dotyczą one spraw indywidualnych, związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości Skarżącej, zatem informacje takie mogą mieć znaczenie jedynie dla Organu i właściciela nieruchomości, która w żądaniu udostępnienia informacji publicznej nie kierowała się troską o sprawy publiczne, a własnym prywatnym interesem, co wskazuje na dążenie Skarżącej do realizacji lub ochrony jej indywidualnego interesu, zaś zawnioskowane informacje nie mają znaczenia dla interesu obiektywnego, ogólnego, oceny prawidłowości funkcjonowania P. SA jako przedsiębiorstwa energetycznego czy wykonywania obowiązków Operatora Systemu Dystrybucyjnego, dla dobra publicznego, w szczególności w zakresie prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych podmiotów, czy wspólnoty publicznej".
Jednak ta postać naruszenia prawa materialnego tj. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, nie została podniesiona w zarzucie skargi kasacyjnej.
Po trzecie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Po czwarte tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym ustępie, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w części przed wyliczeniem zawartym w tym punkcie, art 6 ust. 1 pkt 4 lit a), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret pierwsze u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię w zasadzie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji z ogólnym wskazaniem, że nastąpiło to poprzez ich błędną wykładnię. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów.
Ubocznie jedynie zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.
Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).
Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).
Na tle powyższych uwag jako prawidłowe jawi się stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że na kwalifikację informacji jako informacji publicznej nie ma wpływu cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej, a zatem pozostawanie w sporze cywilnoprawnym pomiędzy wnioskodawcą a Spółką nie pozbawia wnioskodawcy jego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Taki spór nie pozbawia także żądanych danych charakteru informacji publicznej. Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Zupełnie na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 4568/21, zgodnie z którym brak możliwości starania się przy pomocy u.d.i.p. o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być natomiast analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony (tak: NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r., III OSK 4568/21).
W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, to nie można zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie był podstawą orzekania. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Dodać należy, że są to przepisy o charakterze wynikowym, a ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania przez sąd I instancji, że w sprawie zaistniała, bądź nie zaistniała nie rodzaju bezczynność organu, która wymagała ich zastosowania.
Nadto powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. nie może zostać naruszone równocześnie z art. 151 p.p.s.a. Są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną z 17 listopada 2023 r. nie wpłynęła w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej w dniu 5 grudnia 2023 r., a pismo zawierające taki wniosek (z dnia 30 września 2024 r.) wniesione zostało po tym terminie.