III OSK 337/25

III OSK 337/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 281/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-19
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 29 ustawy
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 63 §, art.64 § 2, art.35 § 1-3, art.36, art.37 § 1 pkt 1 ustawy
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art.245 § 1 pkt 1 lit.c ustawy
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 281/24 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2017 r. dotyczącego dokonanych zmian w stanie wody na gruncie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza O. na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Burmistrza O. (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2017 r. dotyczącego dokonanych zmian w stanie wody na gruncie, w punkcie I wyroku z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 281/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w punkcie III stwierdził, że bezczynność, o której mowa w punkcie II wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 7 000 złotych, a w punkcie V zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 15 maja 2017 r. m.in. skarżąca złożyła do organu pismo w sprawie dokonanych zmian w stanie wody na gruncie w rejonie ul. [...] w Ś. ze szkodą dla gruntu przy ul. [...] w Ś.
W piśmie z dnia 10 czerwca 2024 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania podania z dnia 15 maja 2017 r. w sprawie zmian w stanie wody na gruncie w rejonie ul. [...] w Ś. ze szkodą dla gruntu przy ul. [...] w Ś. i zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, wniosła o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu na załatwienie ww. sprawy, stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w związku ze złożonym przez skarżącą podaniem organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 29 obowiązującej wówczas ustawy Prawo wodne i wyjaśnienia przyczyn podwyższania się wód gruntowych w rejonach ul. [...] w Ś., które skarżąca wiąże z przebudową rowu melioracyjnego na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w Ś. Skarżąca wskazała, że organ w maju 2017 roku odbył wizytację w terenie, której termin ustalił zresztą w rozmowie telefonicznej, zamiast wyznaczenia go na piśmie i na tym zakończył swoje działanie, nie wydając żadnego rozstrzygnięcia w sprawie.
Skarżąca zaznaczyła, że pomimo kilkukrotnego składania pism do organu, zarówno w formie elektronicznej, jak i pisemnej, nie otrzymała żadnych dokumentów wskazujących na toczące się od maja 2017 roku postępowanie, tj. ani nie wzywano skarżącej do uzupełnienia potencjalnych braków formalnych składanych dokumentów, ani nie informowano jej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wskazywano również nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że organ pomimo przeprowadzenia co najmniej trzech wizytacji w terenie, do dnia dzisiejszego formalnie nie wszczął żadnego postępowania w sprawie złożonego przez nią w dniu 15 maja 2017 r. podania. Nie podjął także czynności, które w razie istnienia przeszkód formalnych co do rozpatrzenia sprawy, miałyby zmierzać do ich usunięcia.
W ocenie skarżącej takie działanie organu jest niedopuszczalne i w oczywisty sposób przeczy zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także łamie ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy dotyczące terminów załatwienia spraw administracyjnych (art. 35 Kodeksu postepowania administracyjnego).
W konsekwencji zdaniem skarżącej organ w niniejszej sprawie dopuścił się rażącej bezczynności, albowiem nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także nie dopełnił czynności określonych w art. 36 ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując na wstępie, że przedmiotową sprawą zajmowało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które w dniu 28 maja 2024 r. wydało postanowienie, w którym wyznaczyło organowi termin na załatwienie sprawy do dnia 28 czerwca 2024 r. i w związku z tym organ wskazał, że po otrzymaniu ww. postanowienia podjął wszelkie działania przewidziane prawem w celu zakończenia sprawy skarżącej.
Organ wyjaśnił, że złożone przez skarżącą pismo z dnia 15 maja 2017 r. zostało potraktowane jako sprawa interwencyjna wymagająca pomocy w zakresie dotyczącym zalewania wodami gruntowymi budynku na terenie posesji zabudowanej przy ul. [...] w Ś., z podejrzeniem awarii wodociągu zrealizowanego przy ul. [...]. Organ wskazał, że podjął natychmiastowe działania dotyczące sprawdzenia funkcji istniejącej infrastruktury wodociągowej, kanalizacyjno-budowlanej na drodze gminnej – ul. [...], rowu melioracyjnego. Organ stwierdził właściwe funkcjonowanie ww. urządzeń, a wykonawcy prac budowlanych podczas prac obserwowali wysoki poziom wód gruntowych w rejonie nieruchomości przy ul. [...] i dalej do ul. [...], które są niezależne od systemu istniejącego rowu.
Ponadto, organ przeanalizował także prośbę o przywrócenie rowu melioracyjnego na terenie posesji sąsiada przy ul. [...] w Ś. (działka nr ew. [...]), zakopanego w ostatnim czasie na terenie tej posesji lub dokonania modyfikacji dokonanego przez Gminę O. odwodnienia. Organ wskazał, że na podstawie archiwalnych dokumentów ustalono, że rów został przykryty, a nie zasypany, został poddany przeglądom, był drożny, a w czasie terenowych spotkań był suchy na odcinku powyżej części przykrytej, co jednoznacznie wskazywało na brak związku przebudowy rowu z wysokim stanem wód gruntowych w piwnicy skarżącej. Organ dodał, że odległość rowu od nieruchomości skarżącej wynosi ponad 100 m.
Następnie organ wskazał, że zalewanie piwnicy wodami przesiąkającymi z gruntu na terenie nieruchomości przy ul. [...] zgłoszono ponownie telefonicznie w lutym 2018 roku wskazując, że powoduje ono szkody. Organ ustalił, że poziom wód gruntowych w tym okresie był wysoki, a sprawa została ponownie przeanalizowana również pod kątem zagospodarowania wód opadowych z powierzchni utwardzonych. W związku z tym, że działka przy ul. [...] jest ukształtowana tak, że wody opadowe własne z powierzchni utwardzonych mogą stanowić problem dla właściciela działki, zalecono zagospodarowanie wód opadowych własnych zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi i ustawą Prawo wodne.
Kolejne pismo przesłane mailowo w dniu 2 marca 2018 r. – między innymi przez skarżącą – zakwalifikowano jako pewnego rodzaju komentarz do spotkania terenowego i odpowiedziano na nie w dniu 3 marca 2018 r., co oznacza, że w sprawie nie zachodziła bezczynność.
W ocenie organu w przedmiotowej interwencji nie miał zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne z uwagi na to, że sprawa dotyczyła wód gruntowych w piwnicy, a nie spływu powierzchniowego z sąsiednich terenów utwardzonych, co wyjaśniono skarżącej w piśmie z dnia 3 marca 2018 r., proponując jednocześnie rozwiązanie problemu wód gruntowych w piwnicy skarżącej, poprzez wykonanie odwodnienia na działce nr ew. [...] obręb Ś. i wyłączenie tego systemu do rowu odwadniającego przy ul. [...]. Jednak jak wskazał organ, Państwo M. nie podjęli tego rozwiązania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2017 r. dotyczącego dokonanych zmian w stanie wody na gruncie, w punkcie I wyroku z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 281/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w punkcie III stwierdził, że bezczynność, o której mowa w punkcie II wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 7 000 złotych, a w punkcie V zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że orzekał w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ i zauważył w związku z tym, że skarga, odpowiedź na skargę i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. uwzględniające wniesione przez skarżącą ponaglenie, wskazuje na czynności, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach akt sprawy oraz przytacza dokumenty, które nie zostały przez organ przesłane do Sądu wraz odpowiedzią na skargę. Dotyczy to w szczególności: odbytych wizytacji i oględzin w terenie, odbytych rozmów, sporządzenia i wysłania pisma z dnia 3 marca 2018 r. (WOŚiR.604.2.3.2017), którym została udzielona odpowiedź interweniującym (odebrana w dniu 9 marca 2018 r.) oraz pisma z dnia 23 kwietnia 2024 r. zawiadamiającego o planowanych oględzinach.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pismem z dnia 2 września 2024 r. wezwał Burmistrza do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie wniosku wszczynającego postępowanie w wersji, w jakiej wpłynął do organu oraz ponaglenia, wzywając jednocześnie do udzielenia informacji, czy sprawa została załatwiona w terminie przewidzianym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz do przesłania dokumentów potwierdzających dokonanie określonych czynności w celu zakończenia postępowania. Poinformowano, że w przypadku podjęcia czynności w późniejszym terminie, również należy przekazać do Sądu dokument potwierdzający dokonanie danej czynności w postępowaniu administracyjnym, co jest również w interesie skarżonego organu.
Sąd I instancji wskazał, że w odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia 10 września 2024 r., skierowanym do Sądu, przedstawił m.in. kopię niepodpisanego pisma z dnia 12 maja 2017 r. sporządzonego przez skarżącą i inne osoby (z adnotacją o wpływie do urzędu w dniu 16 maja 2017 r.) wraz z e-mailem z dnia 15 maja 2017 r., do którego to pismo z dnia 12 maja 2017 r. było załączone. Organ opisał także dotychczasowy przebieg postępowania i poinformował, że sprawa dotycząca dokonania zmian w stanie wody na gruncie w rejonie ul. [...], nie została załatwiona w terminie przewidzianym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r. - termin został przedłużony do dnia 2 października 2024 r. Do pisma organ załączył wniosek z dnia 12 maja 2017 r. (data wpływu do Urzędu 16 maja 2017 r.) oraz ponaglenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2024 r. Wyjaśniono jednocześnie, że e-maile sprzed 2020 roku nie są archiwizowane.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji, w odniesieniu do terminu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stwierdził, że data wskazywana przez skarżącą (15 maja 2017 r.) nie jest sporna, gdyż organ w swoim zawiadomieniu kierowanym do skarżącej pod nr WOŚiR.6331.2.2024 z dnia 14 czerwca 2024 r. wprost wskazał, że w związku z wnioskiem z dnia 15 maja 2017 r. oraz w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2024 r. sprawa dotycząca dokonanych zmian w stanie wody na gruncie w rejonie ul. [...] w Ś., jest prowadzona w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył przy tym, że organ nie wskazywał wówczas na żadne wątpliwości co do spełnienia wymogów formalnych przez ww. pismo, czy że kwestionuje datę jego wniesienia - 15 maja 2017 r. Z przekazanych akt sprawy nie wynika także, czy w tym zakresie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie, a ponadto z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika tylko, że sprawa została "zainicjowana" m.in. przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Jak wskazał Sąd I instancji, akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem niniejszego postępowania była bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy skarżącej w sprawie dokonanych zmian w stanie wody na gruncie w rejonie ul. [...] w Ś. ze szkodą dla gruntu przy ul. [...] w Ś., wszczętej podaniem strony wniesionym do organu w dniu 15 maja 2017 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona przez skarżącą skarga jest zasadna, albowiem organ pozostaje w bezczynności w rozpatrywaniu jej wniosku, co wynika z przeprowadzonej oceny przebiegu skontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego od dnia 15 maja 2017 r., tj. od dnia złożenia wniosku, do dnia wyrokowania przez Sąd (19 listopada 2024 r.), dokonana w świetle kodeksowych kryteriów sprawności procedowania przez organy administracji publicznej.
Sąd I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2017 r. wpłynęło do organu podanie wraz z załączonym pismem z dnia 12 maja 2017 r., a więc uznał, że organ winien rozpoznać sprawę w terminie do dnia 12 lipca 2017 r. Tymczasem organ nie podjął w tym okresie żadnej czynności, ani też nie poinformował o przyczynach zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z unormowania zawartego w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, taki stan rzeczy w istocie trwał aż do dnia 14 czerwca 2024 r., kiedy organ wystosował do skarżącej zawiadomienie w trybie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i poinformował, że w związku z wnioskiem z dnia 15 maja 2017 r. w sprawie dokonanych zmian w stanie wody na gruncie oraz w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie prowadzone jest postępowanie w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne. Dalej z kolei organ podejmował określone czynności w postępowaniu, niemniej w ocenie Sądu I instancji czynności te były oddzielone od siebie długimi okresami bezczynności, w efekcie nie skutkowały rozstrzygnięciem sprawy co do istoty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że organ w odpowiedzi na skargę powołuje się na czynności, na dokonanie których zaraz po wpłynięciu pisma skarżącej do organu, nie ma żadnego dowodu w aktach sprawy przekazanych sądowi i przypomniał, że zgodnie z art. 67 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Natomiast zgodnie z art. 72 Kodeksu postępowania administracyjnego czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.
Sąd I instancji powołując się na art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, że do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu i wskazał w związku z tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy do okresu bezczynności można było ewentualnie nie wliczyć okresu, w którym organ oczekiwał na opinię biegłego, jednakże z okazanych akt sprawy wynika, że organ nie wyznaczył biegłemu terminu w tym zakresie.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyznaczyło organowi termin załatwienia sprawy do dnia 28 czerwca 2024 r. Termin ten nie został jednak dotrzymany, gdyż w piśmie z dnia 14 czerwca 2014 r. organ wskazał, że konieczne jest powołanie rzeczoznawcy, sporządzenie opinii i zbadanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie w rejonie ul. [...], powodując szkody na działce nr ew. [...] obręb Ś., dlatego wyznaczono nowy termin - 28 lipca 2024 r. Ten termin jednak, jak zauważył Sąd I instancji, znowu nie został dotrzymany, gdyż dopiero (po upływie ok. 2,5 miesiąca) postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r. powołano rzeczoznawcę i zlecono opinię celem zbadania, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie w rejonie ul. [...] ze szkodą dla gruntu przy ul. [...]. W tym samym dniu zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r. organ poinformował, że została zlecona opinia rzeczoznawcy w sprawie i wyznaczył kolejny raz nowy termin załatwienia sprawy na dzień 2 października 2024 r. Ten termin jednak również nie został dotrzymany, gdyż do dnia wydania wyroku w sprawie, tj. 19 listopada 2024 r. organ nie przekazał informacji, ani o sporządzeniu przez biegłego ww. opinii, ani tym bardziej o podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie odliczyć należało okres wynikający z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, tj. od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (2 miesiące).
Sąd I instancji podkreślił, że nowy termin załatwienia sprawy jest terminem o charakterze instrukcyjnym. Nie dotyczy poszczególnych czynności procesowych, lecz załatwienia sprawy. Zatem termin określony w tym trybie nie może być zmieniany przez organ, który go ustalił, czy inaczej - nie może być on bez przyczyny wielokrotnie wydłużany. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ustalając okresy bezczynności organu w sprawie, nie uwzględnił kolejnych zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, pisma te nie mogą być uznane za czynności procesowe organu, zmierzające do załatwienia sprawy, ale działanie wynikające z wymogów zawartych w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że organ nie może niejako automatycznie przedłużać postępowanie administracyjne, zawiadamiając skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. Takie działanie jest niczym innym jak próbą obejścia przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyznaczenie tak długiego terminu na załatwienie sprawy (ponad 2 miesiące), w sytuacji, gdy organ nie zakończył sprawy w terminie poprzednio przez siebie wskazanym, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, tym bardziej, że nie zostały podjęte przez organ w tym czasie żadne czynności w postępowaniu.
Ostatecznie Sąd I instancji stwierdził, że w okresie od dnia 12 lipca 2017 r. (dzień po upływie terminu do załatwienia sprawy) do dnia 19 listopada 2024 r. (data wyrokowania przez Sąd), tj. w okresie ponad siedmiu lat prowadzenia sprawy, po odliczeniu okresu związanego z czasowym wstrzymaniem terminów kodeksowych w związku z pandemią COVID - organ pozostawał w bezczynności przez okres łącznie 7 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył przy tym, że w aktach sprawy przekazanych przez organ znajduje się jako podanie wszczynające postępowanie w sprawie - kopia pisma z dnia 12 maja 2017 r. niepodpisana przez skarżącą i przez inne wskazane tam osoby, zawierająca datę wpływu do organu - 16 maja 2017 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się także e-mail z dnia 15 maja 2017 r. skierowany do pracowników Urzędu, do którego (według skarżącej) załączone było ww. pismo.
W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro do organu w dniu 16 maja 2017 r. zostało złożone ww. pismo z dnia 12 maja 2017 r. i nie zawierało ono podpisów, to w myśl art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ obowiązany był do wykorzystania instrumentów przewidzianych treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku formalnego, a następnie po jego uzupełnieniu przejść do dalszych czynności procesowych.
Natomiast odnosząc się do wątpliwości co do treści przedmiotowego podania i twierdzenia organu z odpowiedzi na skargę, że pismo skarżącej z dnia 12 maja 2017 r. zostało potraktowane jako "interwencja", "sprawa interwencyjna, wymagająca pomocy w zakresie dotyczącym zalewania budynku na terenie posesji zabudowanej przy ul. [...] w Ś. wodami gruntowymi, z podejrzeniem awarii wodociągu zrealizowanego w ul. [...]", a kolejne pismo przesłane e-mailem w dniu 2 marca 2018 r. przez J. M., M. B. i M. M., jako "pewnego rodzaju komentarz do spotkania terenowego", Sąd I instancji wskazał, że rację ma skarżąca, iż nie ma takiej formy działania organów administracyjnych jak "zgłoszenie interwencji", czy "komentarz do spotkania terenowego". W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że jeżeli organ miał wątpliwości co do charakteru pisma skarżącej i innych wskazanych tam osób powinien był wezwać te osoby do udzielenia odpowiednich wyjaśnień lub sprecyzowania intencji pisma. Tymczasem z akt sprawy przekazanych do Sądu wynika, że organ nie wzywał skarżącej ani do uzupełnienia podpisu, ani do doprecyzowania przedmiotu sprawy wskazanego w żądaniu strony wszczęcia postępowania, jednocześnie do dnia wydania wyroku nie wydano żadnego rozstrzygnięcia w sprawie, co wskazuje, że uzasadniona okazała się przedmiotowa skarga na bezczynność.
Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykazany okres nieuzasadnionej bezczynności organu liczący siedem lat, bez wątpienia kwalifikuje stwierdzoną bezczynność do nadania jej charakteru rażącej. Jak wskazał Sąd I instancji zobrazowany brak działania organu w określonych przestrzeniach czasowych pozostaje w oczywistej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnej, którą jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy zdaniem Sądu I instancji nie daje pogodzić się z zasadą demokratycznego państwa prawa. Nosi ona również znamiona oczywistości, ponieważ nie miała racjonalnego uzasadnienia, które mogłoby usprawiedliwić organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 7000 zł jako formę pewnego rodzaju rekompensaty za rozpoznawanie sprawy w warunkach naruszenia prawa i asumpt dla organu do załatwienia sprawy, przez rozpoznanie wniosku skarżącej zakończone wydaniem aktu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia w sprawie skargi na bezczynność organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w momencie kiedy zajdą przesłanki do rozpoznania skargi poprzez wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi na bezczynność organu, ewentualnie uchylenie wyroku co do punktu I i umorzenie w tym zakresie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ skarżący kasacyjnie wniósł także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. decyzji organu z dnia 14 listopada 2024 r. na fakt, iż nie ma podstaw do zobowiązywania organu do wydania decyzji i tym samym są podstawy do uchylenia punktu I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2024 r. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że dowód jest istotny do rozstrzygnięcia kwestii zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2017 r. i nie został z przyczyn technicznych przesłany do Sądu I instancji przed wydaniem orzeczenia, a obecnie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie spowoduje opóźnienia w wydaniu orzeczenia przez Sąd. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 63 § 1, art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, według treści zapisów ustawy z daty wpływu pisma, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd niewłaściwie przyjął, że pismo z dnia 12 maja 2017 roku przesłane mailem do pracowników Urzędu Miejskiego w O., gdzie jedną z kilku osób tam wskazanych była Pani M. B., spełnia wymogi przewidziane w art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i było podstawą wszczęcia postępowania. Na podstawie zapisów art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących z daty złożenia pisma, podanie utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Przedmiotowe pismo, zasadniczo prośba kierowana do szerokiego grona adresatów z prośbą, co potwierdza załączony (wydruk z maila do skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Wskazać należy, że przedmiotowe pismo, aby mogło być skuteczne to w dacie jego wniesienia, powinno trafić na adres doręczeń elektronicznych, tj. [...] (obecnie to adres [...]), który widnieje na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w O.
"Podania mogą być wnoszone pisemnie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu; podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Natomiast podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania" zgodnie z zapisem przywołanego artykułu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego na podstawie obowiązujących przepisów, nie było podstaw do uznania, iż ww. pismo (prośba) wymaga wezwania adresatów do uzupełnienia pisma;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 1-3, i art. 36, art. 37 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.
Sąd niewłaściwie przyjął, że działania organu w oparciu o obowiązujące zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziły do bezczynności w rozpatrzeniu pisma skarżącej datowanego na dzień 12 maja 2017 r. Organ w dacie wniesienia pisma w 2017 roku nie wszczynał postępowania, wobec prośby przesłanej mailem, w imieniu kilku osób, w tym wymieniona była skarżąca. Z treści pisma trudno ustalić ostatecznie, kto jest adresatem, kto ma podjąć czynności, gdy skierowano go pracowników kilku urzędów. Ustawodawca zmianą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmienił zapisy art. 36 i art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzając od dnia 1 czerwca 2017 r. pojęcie bezczynności i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W odpowiedzi na skargę organ przedstawił wyjaśnienia, opis podjętych czynności i stanu faktycznego od maja 2017 roku do daty przekazania pisma. Organ traktował prośbę zawartą w mailu wraz wcześniejszą interwencja telefoniczną jako wniosek o pomoc (interwencję), a nie podane, które stanowi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedmiotowy mail był kolejnym i nawiązywał do zgłoszenia telefonicznego w sprawie zalewania budynku czy awarii wodociągu. Pracownicy, jak wynika ze stanowiska organu, dokonali czynności określonych przez organ jako interwencje i sprawdzenie na prośbę wnoszących pisma czy dochodzi do zalewania budynku. Rezultatem czynności było pismo pracowników Urzędu Miejskiego w O. do Państwa M. z dnia 3 marca 2018 r., które zdaniem organu wyjaśniało prośby zwarte w składnych dotychczas mailach;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ustawy Prawo wodne (obowiązujący zapis ustawy w dacie zdarzenia), mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, z uwagi, iż sprawa przedstawiona w piśmie (prośbie Państwa M.) dotyczyły wód gruntowych w piwnicy budynku mieszkalnego, a to nie jest przedmiotem postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Powyższą kwestię organ administracji publicznej przedstawił skarżącej w piśmie z dnia 3 marca 2018 r. Wobec powyższego organ nie pozostawał w bezczynności, tylko w ramach swoich uprawnień podejmował działania, oczywiście na podstawie maila nie wszczynał postępowania na wniosek strony. W jakich okolicznościach i dlaczego, to organ przedstawił w stanowisku do Sądu I instancji i w odpowiedzi na zażalenie SKO w Warszawie. Przed złożeniem skargi do WSA w Warszawie skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika złożyła zażalenie o bezczynności w postępowaniu organu;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowania wskazanych przepisów prawa poprzez niezasadne uznanie skarżącej jako strony postępowania, w związku mailem (prośbą) z dnia 12 maja 2017 r. Państwo M., w tym skarżącą, wobec treści maila i podmiotów, urzędów do których było przesłane, trudno w okoliczności sprawy uznać na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jako stronę postępowania związanego z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne. Jednocześnie z uwagi na art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 17 lipca 2017 r. Prawo wodne nie miałby zastosowania art. 234 ustawy Prawo wodne. Pracownicy organu nie pozostawiali pisma bez rozpoznania, zareagowali na maile dokonując czynności (interwencji na prośbę mieszkańców). W odpowiedzi wyjaśnili interweniującym mieszkańcom sytuację związaną z wodami gruntowymi w piwnicy. Nie zachodziły też, w tym stanie faktycznym, przesłanki do prowadzenia postępowania z urzędu przez organ.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie przede wszystkim powtórzył, że "prośba" M. M., M. B. oraz J. M. z dnia 12 maja 2017 r. dotyczyła podmywania domu, fundamentów, zalewania piwnicy, odnośnie nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...] i została wysłana do wielu różnych instytucji i osób na adresy poczty elektronicznej. Organ nie chcąc pozostawiać interweniujących mieszkańców z powstałym problemem podjął szereg czynności i natychmiastowe działania. Jednak biorąc pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie wysłanego mailem pisma z dnia 12 maja 2017 r. w ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie można było potraktować jako podania o wszczęcie postępowania i w konsekwencji wezwać wnoszących je do uzupełnienia jego braków formalnych, czy też sprecyzowania jego przedmiotu.
Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że naruszenie postanowień art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć miejsce jedynie wówczas kiedy podanie – pismo zostanie skutecznie doręczone organowi. W przypadku zaś kiedy organ nie będzie w posiadaniu pisma skutecznie doręczonego, z zachowaniem norm przewidzianych prawem, nie można mówić w tych okolicznościach o bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wskazując, że w jej ocenie Sąd I instancji w sposób wyczerpujący i prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie ocenił poszczególne fakty w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 63 i art. 64 ww. ustawy, a następnie wydał trafny i sprawiedliwy wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodny wniosek stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie. Na ich podstawie organ skarżący kasacyjnie wytyka bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj. art. 63 § 1, art. 64 § 2, art. 35 § 1-3, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1, a także art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), a istota powyższych zarzutów sprowadza się do próby zakwestionowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie zakwalifikowania pisma z dnia 15 maja 2017 r. jako wniosku skutecznie wszczynającego postępowanie dotyczące dokonanych zmian w stanie wody na gruncie. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 149 § 1 oraz art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że organ skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Z uwagi jednak na to, że organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (niestosowanego w sprawie) z zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. i art. 29 ustawy Prawo wodne podnosząc, że wniosek skarżącej nie został skutecznie wniesiony z uwagi na przesłanie go na adres poczty elektronicznej organu, jak i w związku z tym, że jego zakres nie stanowił przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, czy też z uwagi na wątpliwości co do tego przez kogo pismo to zostało złożone, podkreślenia wymaga, że w realiach niniejszej sprawy nie było sporu co do tego, że wniosek, w przedmiocie rozpoznania którego zarzucono bezczynność organowi, został złożony do organu administracji. Natomiast pojawienie się ewentualnych wątpliwości w zakresie jego ewentualnych braków formalnych, jak i co do tego czy został on złożony na właściwy adres, przez osobę uprawnioną, w przedmiocie pozostającym we właściwości organu, nie zwalnia organu od obowiązku zareagowania na niego i podjęcia stosownych czynności, również w zakresie wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co do jego treści. Zgodnie z treścią ówcześnie obowiązującego art. 63 § 1 k.p.a., na który zresztą wielokrotnie powołuje się sam organ skarżący kasacyjnie, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Natomiast zgodnie z art. 64 § 2 ww. ustawy, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie wynika natomiast, aby organ miał wcześniej jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia wymogów formalnych przez ww. pismo, zarówno w zakresie jego przedmiotu, daty wniesienia do organu, czy co do tego czy zostało ono złożone przez osobę uprawnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnych dokumentów potwierdzających podjęcie przez organ czynności w celu wyjaśnienia takich wątpliwości, a wręcz wskazał, że ze zgromadzonych materiałów w sprawie wynika, że organ nie podjął żadnej aktywności aż do dnia 14 czerwca 2024 r. kiedy to wystosował do skarżącej zawiadomienie w trybie art. 61 § 4 k.p.a., w którym poinformował o prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 15 maja 2017 r. W skardze kasacyjnej natomiast nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. ani art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i nie podnoszono, że Sąd I instancji orzekał w sprawie na podstawie niekompletnych akt sprawy. Dlatego argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogła odnieść skutku.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 545 ust. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087), poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, którego upatruje w niezasadnym, jego zdaniem, uznaniu skarżącej jako strony postępowania.
W związku z treścią powyższego zarzutu przypomnieć należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wykazał, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwym - zdaniem organu skarżącego kasacyjnie – uznaniu skarżącej jako strony postępowania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Podkreślić przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., nie stosował również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a zatem i z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Natomiast w odniesieniu do wniosku dowodowego sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, a zwłaszcza z uwagi na brak wytknięcia w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd I instancji, nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił ww. wniosek dowodowy.