III OSK 3367/23

III OSK 3367/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Po 191/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-09-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 191/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 24 stycznia 2023 r., nr 110.2.11.2023 w przedmiocie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 191/23, oddalił skargę [...] Sp. z.o.o [...] na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2023 r., nr 110.2.11.2023 w przedmiocie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
[...] Sp. z o. o. [...] wnioskiem z dnia 9 września 2022 r. zwróciła się do Burmistrza [...] o udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego pn. Przedszkole nr [...] "T" w K.
Burmistrz [...] decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., nr O.4423.3.2022, działając na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1591; dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej: "Prawo oświatowe"), odmówił udzielenia zezwolenia na założenie publicznego Przedszkola nr [...] "T" w K. z siedzibą przy ul. [...], przez podmiot [...] Sp. z o.o. [...]. W ocenie organu I instancji, w sprawie nie została spełniona obligatoryjna przesłanka wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, tj. utworzenie publicznego przedszkola w miejscowości wskazanej przez założyciela nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także nie będzie korzystnie uzupełniać sieci przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych w Gminie K. Burmistrz wyjaśnił przy tym, że na terenie Gminy K., zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej [...]z dnia 29 maja 2017 r., Nr XXXII/226/2017 w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę K., funkcjonuje jedno publiczne przedszkole w K. oraz 5 oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych przy szkołach podstawowych w miejscowościach K2., M. i C.. Wszystkie te jednostki posiadają właściwe wyposażenie techniczne, zatrudniają kadrę z odpowiednimi kwalifikacjami i realizują podstawę programową w zakresie obowiązujących przepisów prawa. Prowadzone przez Gminę K. placówki na dzień wydania decyzji łącznie posiadały 275 miejsc dla dzieci w wieku 3-6 lat. Liczebność oddziałów przedszkolnych jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r. poz. 502 ze zm.) oraz z dodatkowymi wewnątrzszkolnymi dokumentami, tj. statutami szkół i przedszkola. Z zapisów statutu Przedszkola w K. wynika, że do placówki może uczęszczać jednocześnie 165 dzieci, w oddziałach liczących nie więcej niż po 25 dzieci. Natomiast w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych w M., C. K i K2. statuty szkolne przewidują miejsca dla odpowiednio 45, 40 i 25 wychowanków. Wskazana liczba miejsc w przedszkolu i oddziałach przedszkolnych przy szkołach jest wystarczająca dla dzieci przyjmowanych w ramach rekrutacji prowadzonej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jak wynika z danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września 2022 r., do publicznego przedszkola w K. i oddziałów przedszkolnych przy publicznych szkołach podstawowych uczęszczało łącznie 258 dzieci, a w placówkach pozostało dostępnych 17 miejsc w funkcjonujących obecnie oddziałach przedszkolnych. Co przy tym istotne, do publicznego Przedszkola w K. w dniu 1 września 2022 r. przyjęto także troje dzieci z gminy ościennej. W procesie rekrutacji na rok 2022/2023 wszystkim dzieciom w wieku 5 i 6 lat zapewniono miejsca w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych. W stosunku do dziewięciorga dzieci, dla których w wybranej placówce, tj. oddziałach przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w M., zabrakło wolnych miejsc, zgodnie z art. 31 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe Burmistrz [...] pisemnie, nie później niż przed rozpoczęciem postępowania uzupełniającego, wskazał rodzicom dzieci nieprzyjętych inny oddział przedszkolny przy publicznej szkole podstawowej, w którym mogły realizować wychowanie przedszkolne. Na skutek tych działań w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych w C., K2. i M. w dalszym ciągu pozostały wolne miejsca dla 25 wychowanków. Dalej organ I instancji zaakcentował, że w budynkach, w których funkcjonują gminne przedszkole i oddziały przedszkolne istnieją możliwości lokalowe i organizacyjne pozwalające na przygotowanie i uruchomienie kolejnych oddziałów przedszkolnych, w przypadku braku miejsc dla dzieci zgłaszanych w trakcie procesu rekrutacyjnego. Jest to wynikiem sukcesywnie malejącej liczby oddziałów szkolnych w szkołach spowodowanej spadkiem ogólnej liczby uczniów. Ponadto, istnieje także możliwość dostosowania godzin działania oddziałów przedszkolnych do potrzeb zgłaszanych przez rodziców, co nastąpiło w bieżącym roku szkolnym w oddziale przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w K2. Dodatkowo, organ przewiduje także możliwość funkcjonowania oddziałów przedszkolnych zarówno w systemie jednozmianowym, jak i dwuzmianowym, podobnie jak ma to miejsce w planowanym do uruchomienia publicznym Przedszkolu nr [...] "T" w K. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza demograficzna urodzeń na terenie Gminy K. w latach 2016-2022 wskazuje na tendencję malejącą. Z danych i zestawienia liczbowego przygotowanego przez gminną ewidencję ludności wynika, że w roku 2016 na terenie Gminy K. urodziło się 95 dzieci, w roku 2017 urodziło się 119 dzieci, w roku 2018 urodziło się 90 dzieci, w roku 2019 urodziło się 74 dzieci, w roku 2020 urodziło się 92 dzieci, a w roku 2021 urodziło się 62 dzieci. W roku bieżącym do końca października odnotowane zostały natomiast zaledwie 57 nowe urodzenia. Wskazane dane wskazują, że w najbliższych latach zapotrzebowanie na miejsca w przedszkolach dla dzieci w wieku 3-6 będzie coraz mniejsze, a to z kolei prowadzić będzie do sytuacji, w której dotychczas funkcjonujące publiczne placówki w dalszym ciągu zapewniać będą miejsca dla wszystkich przedszkolaków. Mając na uwadze powyższe fakty, w tym malejącą liczbę dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, wydanie zezwolenia na utworzenie publicznego przedszkola pn. Przedszkole nr [...] "T" w K. nie przyczyni się do korzystnego uzupełnienia sieci przedszkoli zarówno w K., jak i w Gminie K.
Wielkopolski Kurator Oświaty, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r., nr 110.2.11.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 i 5 i art. 88 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe oraz § 4 i § 6 rozporządzenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 17 listopada 2022 r. Organ odwoławczy zaakcentował, że pismo z dnia 30 września 2022 r. podpisało 25 rodziców/prawnych opiekunów dzieci uczęszczających do niepublicznego Przedszkola "T" w K., natomiast pismem z dnia 19 października 2022 r. organ I instancji poinformował te osoby, że istniejące placówki dysponują wolnymi miejscami dla dzieci przedszkolnych w wieku 3-6 lat. Ponadto w budynkach, w których funkcjonują gminne przedszkole i oddziały przedszkolne istnieją możliwości lokalowe i organizacyjne pozwalające na przygotowanie kolejnych oddziałów przedszkolnych. Istnieje także możliwość dostosowania godzin ich działania do potrzeb dzieci i rodziców, zarówno w systemie jednozmianowym, jak i dwuzmianowym, podobnie jak ma to miejsce w Przedszkolu "T". Nadto w piśmie z dnia 2 stycznia 2023 r. organ I instancji złożył dodatkowe wyjaśnienia dotyczące funkcjonowania przedszkoli publicznych i niepublicznych, które działają na terenie K. Organ I instancji wyjaśnił, że w przedszkolu "B" istnieje możliwość utworzenia dodatkowego oddziału przedszkolnego pracującego w godzinach od 12:00 do 17:00, do którego może uczęszczać zgodnie z obowiązującym przepisami prawa do 25 dzieci, a 25 rodziców lub prawnych opiekunów podpisało się pod wnioskiem o wydanie zezwalania na funkcjonowanie placówki jako jednostki publicznej. Ponadto organ I instancji zadeklarował, że w przypadku wycofania się podmiotu [...] Sp. z o.o. z prowadzenia niepublicznego Przedszkola "T" posiada możliwości organizacyjne przyjęcia wszystkich dzieci uczęszczających do niepublicznej placówki. Tak więc, w ocenie organu II instancji, obligatoryjna przesłanka z § 4 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia nie została spełniona. Założenie publicznego przedszkola w K. przez [...] Sp. z o.o. [...] nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę K. Z analizy demograficznej urodzeń na terenie Gminy K. wynika bowiem tendencja spadku urodzeń. Tym samym przyjąć należy, że w najbliższych latach zapotrzebowanie na miejsca w przedszkolu i oddziałach przedszkolnych dla dzieci w wieku od 3 lat do 6 roku życia będzie w Gminie K. malało.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest niezasadna.
Sąd I instancji podniósł, że zgodnie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że konstrukcja normy prawnej wynikającej z treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wskazuje na konieczność łącznego spełnienia dwóch wymogów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o założenie publicznej placówki, tj. poprawie warunków kształcenia oraz korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych odpowiednio - w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. W świetle brzmienia powołanego przepisu nie wystarczy zatem jedynie wykazanie, że nastąpi poprawa warunków kształcenia. Konieczne jest bowiem także wykazanie korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Nadto utworzenie nowego podmiotu publicznego musi wnosić widoczne korzyści społeczne i nie może powodować zwiększenia wydatków publicznych w sytuacji, gdy nie jest to konieczne. Jakkolwiek sam aspekt finansowy nie ma w tego rodzaju sprawach charakteru decydującego, to jednak należy go również uwzględniać w ramach wykładni przesłanki korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 88 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter szkoły publicznej, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem wydatkowanie przez samorząd terytorialny na przedszkole publiczne pieniędzy publicznych w istocie byłoby racjonalne jedynie w sytuacji, gdy istniejąca na danym terenie sieć szkół publicznych będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywa w pełni lub w znacznej części określonych potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej. Mając na uwadze brzmienie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia oraz fakt, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego organ jest więc uprawniony do rozważenia także i skutków finansowych związanych z udzieleniem zezwolenia na założenie wnioskowanej szkoły lub przedszkola.
Zdaniem Sądu I instancji, odmowa udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia nie narusza prawa, albowiem organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia oraz należycie uzasadniły swoje stanowisko, nawiązując przy tym do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten Sąd uznał za wyczerpujący z punktu widzenia przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Jego analiza nie wykazała natomiast, aby założenie w miejscowości K. wnioskowanego publicznego przedszkola prowadziłoby do korzystnego uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli w gminie K. Z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, znajdujących należyte odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, bezsprzecznie wynika, że na terenie Gminy K. zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 29 maja 2017 r., Nr XXXII/226/2017 w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę K. funkcjonuje jedno publiczne przedszkole w K. oraz 5 oddziałów przedszkolnych zlokalizowanych przy szkołach podstawowych w miejscowościach K2., M. i C. (k. 70 akt adm.). Prowadzone przez Gminę K. placówki na dzień wydania decyzji łącznie posiadały 275 miejsc dla dzieci w wieku 3-6 lat. Z zapisów statutu Przedszkola w K. wynika, że do placówki może uczęszczać jednocześnie 165 dzieci, w oddziałach liczących nie więcej niż po 25 dzieci. Natomiast w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych w M., C. i K2. statuty szkolne przewidują miejsca dla odpowiednio 45, 40 i 25 wychowanków. Jak wynika z danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września 2022 r., w roku szkolnym 2022/2023 do publicznego przedszkola w K. i oddziałów przedszkolnych przy publicznych szkołach podstawowych uczęszczało łącznie 258 dzieci, a w placówkach pozostało dostępnych 17 miejsc w funkcjonujących obecnie oddziałach przedszkolnych. W placówce znajdującej się na terenie K. (Przedszkole "B"), było to 1 miejsce, natomiast pozostałe miejsca dotyczyły placówek zlokalizowanych na terenie okolicznych miejscowości, tj. K2. (5 miejsc), M. (3 miejsca) i C. (8 miejsc) (k. 391 akt adm.). Co przy tym istotne, choć w publicznym przedszkolu "B" w K. liczba wolnych miejsc wynosiła 1, to fakt ten wynikał z tego, że ze względu na liczbę złożonych w postępowaniu rekrutacyjnym deklaracji rodziców, nie przekraczających liczby dostępnych miejsc w placówce (co podważa jednocześnie narrację skarżącej, że dzieci rodziców podpisanych pod apelem z dnia 30 września 2022 r. uczęszczają do placówki niepublicznej z uwagi na brak możliwości uczęszczania do placówki publicznej w K.), do przedszkola przyjęta została trójka dzieci w wieku 2,5 lat, trójka dzieci zamieszkujących poza terenem Gminy K. oraz siódemka dzieci zamieszkujących poza obwodem szkoły, do której po ukończeniu przedszkola będą uczęszczać (tj. obwód Szkoły Podstawowej [...] w K.). Ze względu na wolne miejsca i brak listy rezerwowej, do przedszkola przyjętych zostało więc dodatkowo łącznie 13 dzieci. Miejsca te mogłyby być przeznaczone dla dzieci z niepublicznego Przedszkola "T" w K., o ile dzieci te są uprawnione do uczęszczania do tej placówki.
Konieczność udzielenia zezwolenia na założenie kolejnego publicznego przedszkola w K. mogłaby być rozpatrywana w kategorii uzasadnionego, gdyby w procesie rekrutacji do gminnych jednostek liczba zgłoszonych dzieci przewyższała liczbę zapewnianych przez Gminę K. miejsc. Wówczas obowiązkiem Gminy byłoby rozwiązanie problemu braku dostępności do wychowania przedszkolnego dzieciom w wieku przedszkolnym zamieszkującym na jej terenie, np. poprzez zlecenie realizacji zadania osobom prawnym niebędącymi jednostkami samorządu terytorialnego lub osobom fizycznym na warunkach takich jak w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, co wiąże się z udzieleniem dotacji. Tym niemniej w realiach rozpoznawanej sprawy liczba wniosków o przyjęcie do publicznego przedszkola w K. nie wyczerpywała limitu przyjęcia (pozostawało 14 wolnych miejsc), co umożliwiło przyjęcie do przedszkola dzieci nie mających pierwszeństwa (dzieci młodszych, dzieci zamieszkujących poza terenem Gminy oraz dzieci zamieszkujących poza obwodem szkoły, do której po ukończeniu przedszkola będą uczęszczać). Jednocześnie jednak podkreślić należy, że w sytuacji wyczerpania limitu miejsc i możliwości utworzenia dodatkowych oddziałów przedszkolnych w istniejących placówkach organ I instancji zamiast zlecenia realizacji tych zadań innych podmiotom, mógłby skorzystać z tej możliwości. Jak wynika przy tym z akt sprawy, Burmistrz [...] jednoznacznie zadeklarował, tak w piśmie kierowanym do rodziców z dnia 19 października 2022 r., tak w pozostałych pismach składanych w toku postępowania, że w Przedszkolu "B" w K. istnieje możliwość utworzenia co najmniej jednego dodatkowego oddziału przedszkolnego pracującego w godzinach od 12:00 do 17:00, do którego uczęszczać może, zgodnie z obowiązującymi przepisami, do 25 dzieci. Organ przewiduje przy tym możliwość dostosowania godzin funkcjonowania publicznego przedszkola do zgłaszanego przez rodziców godzinowego zapotrzebowania. Dwuzmianowa forma wychowania przedszkolnego w tym przedszkolu funkcjonowała już w tej placówce w roku szkolnym 2010/2011. Także w budynkach, w których funkcjonują oddziały przedszkolne istnieją możliwości lokalowe i organizacyjne pozwalające na przygotowanie i uruchomienie kolejnych oddziałów przedszkolnych, w przypadku braku miejsc dla dzieci zgłaszanych w trakcie procesu rekrutacyjnego.
Organy rozstrzygające w sprawie zasadnie również powołały dane statystyczne, z których wynika, że w roku 2016 na terenie Gminy K. urodziło się 95 dzieci, w roku 2017 urodziło się 119 dzieci, w roku 2018 urodziło się 90 dzieci, w roku 2019 urodziło się 74 dzieci, w roku 2020 urodziło się 92 dzieci, w roku 2021 urodziło się 62, a w roku 2022 urodziło się 57 dzieci (dane na dzień 31 października 2022 r. – k. 389 akt adm., przy czym z pisma z dnia 2 stycznia 2023 r. wynika, że na dzień 30 grudnia 2022 r. liczba urodzeń wynosiła 73 – k. 442 akt adm.). Wskazane dane wskazują, że w najbliższych latach zapotrzebowanie na miejsca w przedszkolach dla dzieci w wieku 3-6 będzie się utrzymywać na dotychczasowym poziomie, lub będzie coraz mniejsze, a to z kolei prowadzić będzie do sytuacji, w której już funkcjonujące publiczne placówki w dalszym ciągu zapewniać będą miejsca dla wszystkich przedszkolaków.
Tak więc na tle tych ustaleń Sąd I instancji zgodził się z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji oceną, że w przedszkolach publicznych i oddziałach przedszkolnych prowadzonych na terenie Gminy K. oferowana liczba miejsc dla dzieci w wieku przedszkolnym pokrywa zapotrzebowanie w tym względzie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika przy tym, że utworzenie nowego przedszkola publicznego w miejscowości K. nie wniosłoby widocznych korzyści społecznych i spowodowałoby zwiększenie wydatków publicznych w sytuacji, gdy nie jest to konieczne.
Nadto organ I instancji rzetelnie i szczegółowo odniósł się do prośby rodziców/opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do placówki niepublicznej, o przekształcenie jej w przedszkole publiczne. Zaproponował on bowiem rodzicom/opiekunom możliwość utworzenia dodatkowego oddziału przedszkolnego pracującego w godzinach od 12:00 do 17:00 zgodnie z wolą rodziców, a także akcentując kwestię braku wyczerpania limitu miejsc w Publicznym Przedszkolu "B" w roku szkolnym 2022/2023, co wyklucza, aby powodem uczęszczania dzieci tych osób do placówki niepublicznej był fakt niemożności zapewnienia miejsc dla tych dzieci w istniejącym przedszkolu publicznym. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza [...] z dnia 2 stycznia 2023 r. wynikają przyczyny, z powodu których korzystniejsze byłoby ewentualne utworzenie dodatkowego oddziału w publicznym Przedszkolu "B" zamiast przekształcenia niepublicznego Przedszkola "T" na przedszkole publiczne. Organ wskazał na korzystne z punktu widzenia bezpieczeństwa i ogólnego rozwoju dzieci położenie Przedszkola "B", tj. dobrze wyposażone ogrodzone i zadrzewione podwórko przedszkolne, dające możliwości uzupełniania go o kolejne elementy, oddalenie wejścia do przedszkola od drogi, sąsiedztwo hali sportowej i parku miejskiego z placem zabaw, a także fakt posiadania przez przedszkole własnej kuchni, która przeszła w 2021 r. generalny remont i jest wyposażona w urządzenia o najwyższym standardzie. Tymczasem niepubliczne Przedszkole "T" w K. umiejscowione jest w pobliżu garaży i parkingów. Wejście do budynku znajduje się bezpośrednio przy drodze, a ponadto brak jest możliwości doposażenia podwórka przedszkolnego w dodatkowe urządzenia ze względu na jego bardzo ograniczony metraż. Przedszkole korzysta przy tym z usług firm cateringowych, co zwiększa wysokość opłat ponoszonych przez rodziców za wyżywienie dzieci (k. 443 akt adm.).
W dniu 20 listopada 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła [...] Sp. z o.o. [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kserokopii pisma Burmistrza [...] z dnia 16 listopada 2022 r. - w celu wykazania braku miejsca w przedszkolu publicznym dla dziewięciorga dzieci i godzin pracy Przedszkola "B" oraz oddziałów i tym zasadności wniosku skarżącej w przedmiocie utworzenia publicznego przedszkola oraz kserokopii oświadczenia rodziców z dnia 30 września 2022 r., w celu wykazania braku miejsca w przedszkolu publicznym i tym samym zasadności wniosku skarżącej w przedmiocie utworzenia publicznego przedszkola. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi:
✓ w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona istotna okoliczność związana z ustaleniem ilości uprawnionych dzieci z terenu Gminy K. (miasta K.), kwalifikujących się obecnie (także na dzień złożenia wniosku) do uczęszczania do oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę w roku szkolnym 2022/2023 oraz 2023/2024, w tym czy obecna liczba utworzonych miejsc przedszkolnych jest wystarczająca do zaspokojenia potrzeb przedszkolnych wszystkich uprawnionych w wieku od 3-7 lat, a w szczególnych wypadkach po ukończeniu 2,5 roku do lat 9, a także ustalenia, czy jedyne przedszkole publiczne w miejscowości K. o nazwie "B" jest w stanie w pełni zaspokoić potrzeby przedszkolne wszystkich uprawnionych K. wszystkich przyjąć w procesie rekrutacji;
✓ pomimo niezebrania i nierozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, eo ipso zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań autorów oświadczenia z dnia 30 września 2022 r. - rodziców/opiekunów prawnych, którzy w piśmie tym wprost wskazali, że: "Gmina K. nie posiada obecnie w K. wolnych miejsc w przedszkolu publicznym dla takiej grupy dzieci i w takich godzinach funkcjonowania, jak w naszym przedszkolu" i tym samym brak ustalenia, skąd rodzice powzięli taką informację i czy odmówiono ich dzieciom udziału w publicznym przedszkolu, ewentualnie wyjaśnienia, czy złożyli/zamierzali złożyć wniosek o przyjęcie do jedynego w K. przedszkola wniosku w przedmiocie przyjęcia ich dzieci do ww. placówki, a jeśli nie to dlaczego,
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i wnioskowania, zupełnym zmarginalizowaniu m.in.:
i. oświadczenia rodziców z dnia 30 września 2022 r., w szczególności w części, gdzie Ci wskazują, iż: "Gmina K. nie posiada obecnie w K. wolnych miejsc w przedszkolu publicznym dla takiej grupy dzieci i w takich godzinach funkcjonowania, jak w naszym przedszkolu";
ii. treści statutu przedszkola "B", w tym w m.in. jego § 3 ust. 3 i 6, gdzie wskazane są godziny otwarcia przedszkola od 06:45-15:45, maksymalna liczba oddziałów - 7; brak jest postanowień na temat dwuzmianowości przedszkola oraz innych godzin jego funkcjonowania;
iii. treści odpowiedzi Burmistrza K. z dnia 16 listopada 2022 r. i to w szczególności w części, gdzie wskazuje się, iż: "Dla dziewięciorga dzieci, dla których zabrakło miejsc (...), które to naruszenia polegały na błędnym uznaniu przez Sąd meriti i organy, że:
✓ wnioskodawca nie spełnił przesłanki kumulacyjnej, wskazanej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i tym samym błędnym przyjęciu przez Sąd a quo, że:
• analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby założenie w miejscowości K. wnioskowanego publicznego przedszkola prowadziłoby do korzystnego uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli w Gminie K. (str. 8 uzasadnienia),
• organ I instancji wyjaśnił, że w przedszkolu "B" istnieje możliwość utworzenia dodatkowego oddziału przedszkolnego pracującego w godzinach 12:00 do 17:00, do którego może uczęszczać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa do 25 dzieci, a 25 rodziców lub prawnych opiekunów podpisało się pod wnioskiem o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie placówki jako jednostki publicznej (ustalenie sprzeczne z zapisem statutowym, skoro do przedszkola uczęszcza 164 dzieci to dokonując wykładni postanowienia statutu przedszkola "B" - § 3 ust. 6 utworzono maksymalną ilość oddziałów przewidzianą w statucie w liczbie 7 (164/25 = 6,56) i tym samym nie ma możliwości utworzenia dodatkowego, z kolei § 3 ust. 3 przewiduje godziny pracy przedszkola od 6:45-15:45, i wbrew ustaleniom Statutowym nie ma możliwości zmiany tych godzin, ani statut nie przewiduje innych godzin pracy);
• oferowana liczba miejsc dla dzieci w wieku przedszkolnym pokrywa zapotrzebowanie w tym względzie; i to pomimo jednoczesnego prawidłowego ustalenia, iż:
• z zapisów statutu Przedszkola w K. wynika, że do placówki może uczęszczać jednocześnie 165 dzieci w oddziałach liczących nie więcej niż po 25 dzieci (str. 9 uzasadnienia) (łącznie 7 oddziałów, także na podstawie § 3 ust. 6 statutu Przedszkola "B" - przyp. aut.);
• w placówce znajdującej się na terenie K. (Przedszkole "B"), było 1 miejsce (z ustaleń Sądu wynika zatem, że w przedszkolu uczestniczy 164 dzieci i utworzono maksymalną liczbę oddziałów w przedszkolu "B - przyp. autora);
• wskazane dane wskazują, że w najbliższych latach zapotrzebowanie na miejsca w przedszkolach dla dzieci w wieku 3-6 będzie się utrzymywać na dotychczasowym poziomie (str. 11 uzasadnienia);
• powyższe uchybienia w konsekwencji doprowadziły do wydania orzeczenia sprzecznego z interesem publicznym oraz słusznym interesie strony, podważając tym samym zaufanie do władzy publicznej;
3. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że:
✓ analiza materiału dowodowego nie wykazała natomiast, aby założenie w miejscowości K. wnioskowanego publicznego przedszkola prowadziłoby do korzystnego uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli w Gminie K. (str. 8 uzasadnienia);
✓ utworzenie nowego przedszkola publicznego w miejscowości K. nie wniosłoby widocznych korzyści społecznych i spowodowałoby zwiększenie wydatków publicznych w sytuacji, gdy nie jest to konieczne (str. 11 uzasadnienia).
• pominięcie informacji od Burmistrza K. z dnia 16 listopada 2022 r., że "Dla dziewięciorga dzieci, dla których zabrakło miejsc oraz wskazania, że w Przedszkolu B w K. liczba wolnych miejsc wg stanu na dzień 30 września 2022 r. to "1";
• oświadczenia rodziców z dnia 30 września 2022 r., w szczególności w części, gdzie Ci wskazują, iż: "Gmina K. nie posiada obecnie w K. wolnych miejsc w przedszkolu publicznym dla takiej grupy dzieci i w takich godzinach funkcjonowania, jak w naszym przedszkolu";
• utworzenia już maksymalnej liczby oddziałów w Przedszkolu "B" przewidzianej w statucie i godzin, w którym pracuje to przedszkole oraz jedną zmianą, które w żadnej mierze nie przyczynia się zaspokojeniu interesowi społecznemu, w tym lokalnej społeczności, która pracuje i której zależy na ww. atrybutach przedszkola, a które w pełni zapewniane jest przez Przedszkole nr [...] "T";
• tego, że przedszkola i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych nie są tożsamą formą wychowania przedszkolnego, a na terenie Gminy istnieje jedno przedszkole publiczne, które nie posiada wystarczającej liczby miejsc dla przyjęcia dzieci obecnie uczęszczających do niepublicznego przedszkola.
• tego, że nowe przedszkole publiczne, o które wnioskują skarżący, działające obecnie jako przedszkole niepubliczne warunki, o którym mowa § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia spełnia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzut obrazy art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. jest nieuprawniony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie został wyjaśniony w sposób wystarczający stan faktyczny konieczny dla ustalenia, że została spełniona przesłanka z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, tj. uzupełnianie sieci szkół w gminie K., szczególnie poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań autorów oświadczenia z dnia 30 września 2022 r. na okoliczności w nim podniesione.
W sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że brak jest powodów, dla którego istniejąca sieć przedszkoli w gminie K. wymaga uzupełnienia o dodatkowy podmiot. W tym zakresie, jak wynika z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego, licząca w roku 2023 r. 8200 mieszkańców gmina K. dysponowała jednym przedszkolem publicznym i pięcioma oddziałami przedszkolnymi. Nie budzi wątpliwości ich prawidłowe wyposażanie i kwalifikacje kadry zarządzającej, nadto istniała możliwość zarówno w przedszkolu jak i w oddziałach przedszkolnych przejęcia dodatkowych dzieci lub utworzenie dodatkowych grup przedszkolnych. Co zostało potwierdzone w piśmie Burmistrza [...] z dnia 19 października 2022 r. będącym odpowiedzią na prośbę grupy rodziców z dnia 30 września 2022 r. o wydanie pozwolenia na utworzenie przedszkola publicznego. Jak słusznie podniósł to Sąd I instancji, organ wykazał, że utworzenie nowych oddziałów w już istniejących placówkach jest znaczenie bardziej korzystne dla dzieci i ich rodziców ze względu na infrastrukturę dostoswaną do potrzeb dzieci w wieku 2-6 lat oraz niższe koszty wyżywienia, a także, co ma duże znaczenie dla działania takich placówek w przyszłości, zmniejszający się przyrost naturalny w Gminie, który powoduje, że w perspektywie kilku najbliższych lat, w już istniejących placówkach, będzie nadwyżka wolnych miejsc. Zebrany materiał dowodowy zatem wskazuje, że utworzenie nowej placówki nie jest koniecznym dla uzupełnienia sieci publicznych przedszkoli w danej jednostce samorządu terytorialnego, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała aby w sprawie istniały dowody przeciwne. W tym zakresie postulat, aby organ na okoliczność istnienia miejsc w zarządzanych przez niego przedszkolach, czy też kwestii związanych z przewidywanym rozwojem sieci przedszkoli przesłuchiwał rodziców, którzy podpisali pismo z dnia 30 września 2022 r. jest nieuzasadniony. Oczywistym jest, że te osoby nie mogą mieć wiedzy o całościowej sytuacji w Gminie lub też danych o jej przewidywanym rozwoju demograficznym. Osoby te przedstawiły już swoje stanowisko, a Burmistrz [...] odniósł się do niego w piśmie z dnia 19 października 2022 r., zaś skarżąca kasacyjnie nie przestawiła dowodów podważających stanowisko organu zawarte w tym piśmie.
Równie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zmarginalizowanie oświadczenia rodziców i statutu przedszkola "B". WSA w Poznaniu nie pominął tych dowodów, a jedynie ocenił, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie potwierdzają one twierdzeń skarżącej kasacyjnie (s. 9-11 uzasadnienia). To, że stanowisko WSA w Poznaniu jest odmienne od poglądu skarżącej kasacyjnie nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza stawisko organów administracji publicznej odmawiających skarżącej kasacyjnie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego.
Zarzuty te nie mogły odnieść skutku ze względu na ich wadliwą konstrukcję. Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie przez WSA w Poznaniu § 4 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, w istocie nadal kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez WSA w Poznaniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej nie miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.