II SA/Op 382/18

II SA/Op 382/18 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2018-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par. 1 i 3, art. 5 pkt 2, art. 58 par. 1 pkt 1;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 35.
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik –spr. po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 18 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opinii służbowej postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował K. P., zwanego dalej również skarżącym, że w dniu 13 czerwca 2018 r. po zapoznaniu się z całością dokumentacji oraz sprawozdaniem komisji powołanej w trybie § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, utrzymał w mocy zakwestionowana opinię służbową. Ponadto wskazał, że utrzymana w mocy opinia jako ostateczna zostaje włączona do akt osobowych funkcjonariusza, na podstawie § 8 ust. 8 przywołanego rozporządzenia.
Na opisane powyżej pismo z dnia 18 czerwca 2018 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył pełnomocnik K. P., określając przedmiotowe pismo jako decyzję i zażądał jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie w całości, jako nie podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością rzeczową sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Niniejsza skarga, jak wprost wynika z jej treści, wniesiona została na pismo z dnia 18 czerwca 2018 r., informujące o podtrzymaniu przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w dniu 13 czerwca 2018 r., opinii służbowej wydanej w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883, z poźn. zm.).
Zważywszy na przedmiot zaskarżenia wskazać należy, że w świetle art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Dokonanie oceny zaskarżonego pisma, uprawnia przyjęcie, że nie mieści się ono w katalogu form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. poddanych kognicji sądu administracyjnego.
Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowe pismo dotyczy okresowej opinii dokonywanej w stosunku do konkretnego funkcjonariusza. Okresowe opiniowanie służbowe – stosownie do art. 35 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 poz. 2067, z późn. zm.), jest oceną bezpośredniego przełożonego policjanta, mającą na celu ocenę wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych (ust. 1.) Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2.).
Wypełnieniem delegacji zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji jest przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego policjantów. W rozporządzeniu tym, przyznano funkcjonariuszowi Policji prawo do zapoznania się z takim dokumentem i złożenia od niego odwołania. Takie gwarancje procesowe pozwalają funkcjonariuszowi na uruchomienie stosownej procedury kontrolnej i stwarzają mu możliwość ewentualnego wpływania w ten sposób na treść sporządzonej o nim opinii Nie oznacza to jednak, że w stosunku do funkcjonariusza podjęte zostały władcze czynności. Przedmiotowa opinia ma służyć jedynie wewnętrznym celom organizacyjnym Policji. Opiniowanie jest uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza. Opinia służbowa jest sporządzana przez niego na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona dostarczyć im niezbędnych informacji o podległym funkcjonariuszu, tj. pełną, usystematyzowaną według określonych kryteriów ocenę jego kwalifikacji zawodowych, cech osobowych, predyspozycji i sposobu wywiązywania się z poszczególnych obowiązków służbowych. Omawiana opinia ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to także za stanowiskiem, że opiniowanie funkcjonariusza jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 P.p.s.a.
Z powyższego wynika, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Opinia służbowa nie ma cech decyzji, nie jest wydawana przez organ Policji, ale przez bezpośredniego przełożonego policjanta, a odwołanie od opinii służbowej rozpoznaje wyższy przełożony policjanta, który nie występuje jako organ administracji, gdyż nie spełnia wymogów określonych w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Opinia służbowa jest typowym aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, a odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego.
W związku z tym, że postępowanie opiniujące policjantów jest postępowaniem wewnętrznym, odbywającym się w ramach struktur policyjnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to opinia służbowa nie podlega kontroli Sądu. Opinia ta, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., a zatem nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od opinii służbowej pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.
Odnotować warto, że przedstawione stanowisko co do charakteru prawnego opinii służbowej było już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi obecnie wątpliwości, przy uwzględnieniu uchwał podjętych w dniu 5 grudnia 2011 r. w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, że sprawa opiniowanie służbowe funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym (por. postanowienia NSA z dnia: 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3335/15 i 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1943/18 dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).
Skoro opinia służbowa – co wywiedziono powyżej - nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, jako akt niepodlegający kognicji tego sądu, to tym bardziej pismo informujące o utrzymaniu w mocy tej opinii nie może być traktowane jako akt zaskarżalny do sądu administracyjnego.
Z podanych względów Sąd uznał, że skarga w sprawie jest niedopuszczalna i działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł o jej odrzuceniu, jak w sentencji.