III OSK 334/23

III OSK 334/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 742/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-12-02
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 742/22 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 października 2021 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu 2. zasądza od T.G. na rzecz Prezydenta [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 742/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z 14 października 2021 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), I. stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 14 października 2021 r. oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego z 14 października 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący wniósł skargę na czynność Prezydenta polegającą na udzieleniu mu wadliwej informacji publicznej na jego wniosek z 14 października 2021 r., czyli na wadliwe - jego zdaniem - wykonanie przez Prezydenta obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W związku z tym wniósł o zobowiązanie Prezydenta do udzielenia mu poprawnej informacji publicznej, opartej na treści posiadanych przez organ dokumentów urzędowych. Wskazał przy tym, że jego wniosek dotyczył czynności ujęcia karty adresowej obszaru zabytkowego, obejmującego należącą do niego działkę przy ul. [...], w gminnej ewidencji zabytków (GEZ), zarzucając, że na wniosek nie odpowiedział mu właściwy organ (osoba działająca z upoważnienia organu), lecz Miejski Konserwator Zabytków, który nie jest - w jego ocenie – organem.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Uwzględniając skargę WSA podał, że z uwagi na treść i sformułowane w niej zarzuty, Sąd potraktował ją jako skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z 14 października 2021 r. Wskazano, że w dniu 14 października 2021 r. skarżący wystąpił do Urzędu Miejskiego o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie wyjaśnienia, czy Prezydent osobiście wykonał czynności sprawdzenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego osiedla Z. we W. lub czy upoważnił do tego jakąś osobę i czy czynność taka została dokonana w jakiejś konkretnej dacie. Poprosił także o udostępnienie mu kopii dokumentów będących podstawą odpowiedzi. Pismem z 9 grudnia 2021 r. Miejski Konserwator Zabytków odpowiedział skarżącemu na jego wniosek, informując że czynności tej dokonał - upoważniony przez Prezydenta - przed lutym 2017 r. WSA uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności z uwagi na nieudostępnienie skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). W ocenie WSA bowiem właściwym w sprawie do udzielenia informacji publicznej był kierujący urzędem Prezydent, nie zaś Miejski Konserwator Zabytków, któremu powierzono zadania z zakresu ochrony zabytków oraz opieki nad zabytkami. Skoro zaś Prezydent nie udzielił skarżącemu informacji publicznej, to pozostawał on w sprawie bezczynny. WSA uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co w sprawie nie miało miejsca. WSA zobowiązał organ do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wskazując, że skarżący żądał także udostępnienia kopii dokumentów będących podstawą odpowiedzi (m.in. dokumentów upoważniających Miejskiego Konserwatora Zabytków do dokonania czynności sprawdzenia kart adresowych przed ich włączeniem do GEZ).
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prezydent, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania które w sposób istotny miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 49 w związku z art. 46 §1 pkt 3 i § 2 pkt 1 ppkt d i art. 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania do strony do wyraźnego określenia, czego się domaga w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przyjęcie, że strona domaga się stwierdzenia bezczynności Prezydenta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z 14 października 2021 r., podczas gdy z treści skargi, jak również jej uzasadnienia nie sposób wywieść, że strona domagała się stwierdzenia bezczynności, a wręcz strona wskazywała, że organ czynności przez nią żądanej dokonał, tyle że - w ocenie skarżącego - wadliwie;
- art. 57 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia, jakiego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarga dotyczy, podczas gdy organ administracji wskazywał, że w istocie strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem innego organu administracji (tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zabudowę nieruchomości skarżącego, co jednakże nie było przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie; jak również nie mieściło się w jej granicach;
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi mimo, że sprawa "wadliwego wykonania przez Prezydenta obowiązku" (vide pkt 1 skargi) i żądanie "zobowiązania Prezydenta udzielenia poprawnej informacji publicznej" (vide pkt 2 skargi) nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, na co wskazywał w odpowiedzi na skargę organ administracji, wnosząc o jej odrzucenie, a z treści skargi nie sposób wywieść że w istocie skarżący domagał się ustalenia bezczynności Prezydenta;
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy, co do której pełnomocnik organu administracji podniósł zarówno zawisłość sporu, jak i powagę rzeczy osądzonej, wskazując że w niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności - udzielenia informacji publicznej, co do której skarżący wywiódł już skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, wskazując na rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniu z 21 kwietnia 2022r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 103/22, postanowieniu z 23 lipca 2022r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 261/22, jak również, że w dniu 16 maja 2022r. skarżący wywiódł skargę na udzielenie fałszywej informacji publicznej - w zakresie objętym niniejszym postępowaniem - która obecnie zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SAB/Wr 641/22;
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic sprawy, poprzez potraktowanie skargi jako skargi na bezczynność Prezydenta, mimo że z treści skargi wyraźnie wynika, że skarżący otrzymał żądaną informację i dokumenty - tyle że nie zgadza się z ich treścią;
- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności podczas, gdy sam skarżący wskazał, że Prezydent udzielił mu informacji - tylko że informacja ta jest w ocenie skarżącego wadliwa;
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Prezydenta do udzielenia skarżącemu informacji publicznej podczas, gdy jak wynika z akt sprawy, informacja publiczna została skarżącemu już udzielona, tyle że skarżący nie zgadza się z jej treścią, jednakże ponowne jej udzielenie nie zmieni treści informacji publicznej ani treści dokumentów, jakie stronie zostaną przedstawione;
- art. 183 § 2 pkt 1, 3, i 5 p.p.s.a. skutkującego nieważnością postępowania z uwagi podniesione wyżej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a., jak również w związku z pozbawieniem organu administracji możliwości odniesienia się do zarzutu bezczynności;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 61 Konstytucji oraz art. 2 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej następuje wyłącznie wówczas, gdy udziela jej kierujący Urzędem, podczas gdy z treści powołanego przepisu, wynika, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednakże ani przepis Konstytucji ani żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakładają na podmiot zobowiązany do udzielania takiej informacji, obowiązku jej udzielania przez kierującego jednostką;
- art. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej następuje w konkretnej formie, tj. przez kierującego Urzędem, podczas gdy żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na udzielającego informacji obowiązku udzielania jej w konkretnej formie, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem postępowanie w tym zakresie jest odformalizowane;
- art. 7 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] nr K/40/21 z 31 grudnia 2021 r. w sprawie trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Miejskim [...], opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej, określono sposób udostępniania informacji publicznej, a w tym również wskazane zostały osoby uprawnione do jej udzielania i na tej podstawie Miejski Konserwator Zabytków, jako dyrektor komórki, mógł takiej informacji udzielić bez osobnego upoważnienia;
- art. 16 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie udzielenia informacji publicznej mają zastosowanie przepisy ustawy k.p.a., podczas gdy z treści powołanego przepisy wynika jednoznacznie, że mają one zastosowanie wyłączenie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę orzeczenia Sądu I instancji i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za obydwie instancje, a ponadto zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żaden sąd nie jest uprawniony do uzupełniania, ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów skargi, nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie ich uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów stawianych przez stronę, a w przypadku wątpliwości co do ich treści, czy zakresu Sąd winien wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych poprzez sprecyzowanie zarzutów skargi. Zarzucono, że WSA rozpoznał sprawę z przekroczeniem granic sprawy, poprzez potraktowanie jej jako skargi na bezczynność Prezydenta mimo, że z treści skargi wyraźnie wynika, że skarżący otrzymał żądaną informację i dokumenty, tyle że nie zgadza się z ich treścią. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu skarżącemu chodzi zatem o to, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym skargą, doprowadzić do ustalenia, że obszar Z., na którym położona jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, nie jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków, co z kolei umożliwi mu swobodną zabudowę. W odpowiedzi na powyższe zapytanie udzielono odpowiedzi, z której wynika jednoznacznie, że Prezydent wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Miasta oraz miejskich jednostek organizacyjnych, skarżącemu wskazane zostały również przepisy stanowiące podstawę do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków, jak również dokonywania ujęcia w tej ewidencji zabytków, zaś karta adresowa zabytku była skarżącemu wielokrotnie udostępniania. Wyjaśniono, że skarżący wielokrotnie występował do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej kwestii wpisu historycznego układu urbanistycznego Z. do gminnej Ewidencji Zabytków i w tym zakresie organ wielokrotnie odpowiedzi mu udzielał, co wynika również z pisma z 9 grudnia 2021 r. Zarzucono ponadto, że WSA pominął okoliczność, że przedmiotowa kwestia była już przedmiotem orzekania przez WSA, a skarga dotycząca udzielenia fałszywej informacji publicznej została rozstrzygnięta przez WSA w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 641/22. Podniesiono także, że WSA pozbawił organ możliwości podjęcia polemiki w sprawie upoważnienia osoby, która podpisała odpowiedź, a tym samym strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Wskazano, że z treści zarządzenia Prezydenta co do udzielania informacji publicznej wynika, że upoważnionym do udzielania informacji jest dyrektor komórki oraz pracownik, który posiada taki obowiązek w zakresie obowiązków, a Miejski Konserwator Zabytków jest jednocześnie dyrektorem komórki. Podano, że w trybie udzielania informacji publicznej organ nie bada prawidłowości sporządzenia dokumentów, których dotyczy wniosek ani nie dokonuje ich korekty. Podniesiono, że skarżący skorzystał z uprawnienia do weryfikacji prawidłowości działań pojętych przez Prezydenta w zakresie utworzenia gminnej ewidencji zabytków, jak również ujęcia w tej ewidencji nieruchomości skarżącego oraz historycznego układu urbanistycznego Z., a WSA we Wrocławiu, wyrokiem z 20 maja 2022 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 371/21 oddalił skargę w tej sprawie. Natomiast informacja publiczna służyć ma realizacji celów publicznych, a nie celów prywatnych i nie może zastępować przeprowadzenia przez stronę postępowania administracyjnego.
W piśmie z 4 lutego 2023 r. T.G. odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność najdalej idących zarzutów dotyczących nieważności postępowania, których skarżący kasacyjnie organ upatruje w niedopuszczalności skargi (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), rozpoznaniu skargi pomimo stanu powagi rzeczy osądzonej lub zawisłej w innym postępowaniu (art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz pozbawieniu organu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w rozpoznaniu sprawy bez ustalenia, jakiego naruszenia prawa lub interesu skarga dotyczy oraz rozpoznaniu skargi, która dotyczyła wadliwego wykonania przez organ obowiązku udostępnienia informacji publicznej, co nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wprawdzie słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest do końca sprecyzowana, do czego Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienia, ale brak wyjaśnienia tej kwestii przez Sąd I instancji może być rozpatrywany jedynie w kontekście zwykłych uchybień procesowych, a nie takich, które skutkują nieważnością postępowania. Jak wynika bowiem z treści art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym może dokonać odmiennej oceny wniosków formułowanych w skardze, o ile ich podstawą jest materiał dowodowy sprawy. Ponadto w sprawach dotyczących informacji publicznej sąd administracyjny może uznać, że udzielona odpowiedź na wniosek złożony w trybie u.d.i.p. nie stanowi realizacji tego wniosku, a w związku z tym, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, samo udzielenie informacji nie powoduje, że sprawa przestaje podlegać kognicji sądu administracyjnego. Udostępnienie bowiem informacji publicznej w części, niepełnej albo wymijającej nie jest wypełnieniem obowiązku informacyjnego, wynikającego ze złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosku. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie, bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat kwestii w nim zawartych. Zatem zarzut braku kognicji sądu administracyjnego jest niezasadny.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym, a także że sprawa taka została już prawomocnie osądzona, czyli że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże wskazywane przez organ wyroki, czy też toczące się postępowanie sądowe, przesłanki tej nie spełniają. Z informacji zawartych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika, że sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 103/22 oraz IV SA/Wr 261/22 dotyczyły skarg na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, a więc spraw odmiennych od tej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast sprawa o sygn. akt IV SAB/Wr 641/22, która także została już zakończona, dotyczyła wprawdzie skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale w odniesieniu do innego wniosku skarżącego, a mianowicie wniosku z 26 lutego 2022 r., który był o wiele obszerniejszy niż wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Przy czym nawet, gdyby częściowo pytania w nim zawarte powielały pytania zawarte we wniosku stanowiącym przedmiot niniejszej sprawy, to każdy z tych wniosków był przedmiotem odrębnego postępowania przed organem, a tym samym mógł być objęty odrębną skargą. W tych okolicznościach nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania z powodu powagi rzeczy osadzonej.
Nie jest także zasadny zarzut pozbawienia strony możności obrony swoich praw, której skarżący kasacyjnie organ upatruje w braku możliwości odniesienia się co do kwestii istnienia upoważnienia dla osoby, która podpisała się pod odpowiedzią na wniosek skarżącego. Należy zauważyć, że pozbawienie strony możności obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce jedynie w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki, czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 111/21; z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18; z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 733/17; z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 420/18, z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1891/21). W przedmiotowej sprawie organ był zawiadamiany o czynnościach podejmowanych przez Sąd. Natomiast okoliczność, że przed wydaniem wyroku WSA nie wezwał skarżącego kasacyjnie organu do wyjaśnienia kwestii upoważnienia osoby, która podpisała się pod odpowiedzią na wniosek skarżącego, lecz oparł się wyłącznie na dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, może świadczyć o uchybieniach procesowych związanych z brakiem dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a nie o pozbawieniu strony możliwości obrony jej praw.
Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do udzielenia skarżącemu informacji publicznej. Zarówno przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określają kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Natomiast zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, które sprowadzają się do podważenia stanowiska WSA odnośnie do tego, że nie udzielono żądanej informacji publicznej, gdyż osoba, która podpisała się pod odpowiedzią na wniosek nie była do tego upoważniona.
Należy zauważyć, że WSA – stwierdzając, że odpowiedź udzielona skarżącemu nie została podpisana przez osobę upoważnioną do udzielania odpowiedzi w imieniu kierującego urzędem Prezydenta - oparł swoje stanowisko na regulacji zawartej w zarządzeniu Prezydenta [...]z 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego [...]. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że Miejski Konserwator Zabytków był upoważniony do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powołując się na upoważnienie wynikające z Zarządzenia Prezydenta [...] z 31 grudnia 2021 r. w sprawie trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Miejskim [...]. Wprawdzie zarządzenie to nie obowiązywało w dniu udzielenia odpowiedzi na wniosek (tj. 9 grudnia 2021 r.), co słusznie zauważył skarżący, jednak skarżący kasacyjnie organ, w załączniku do pisma z 29 marca 2023 r., dołączył Zarządzanie Prezydenta [...] z 29 grudnia 2020 r. w sprawie trybu udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Miejskim [...], które w tej dacie obowiązywało i zawierało analogiczne zapisy. Należy podnieść, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący skierował nie do Prezydenta, lecz do Urzędu Miejskiego [...]. Wprawdzie jego kierownikiem jest prezydent miasta, co wynika z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 poz. 40 ze zm.), ale jako kierownik urzędu może określić jego organizację i zasady funkcjonowania (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), w tym ustalić zasady udostępnienia informacji publicznej. O ile zatem w sprawie wniosku nie było konieczne wydanie decyzji administracyjnej, to udzielenie odpowiedzi przez osobę wyznaczoną w takim zarządzeniu nie skutkuje bezskutecznością załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ wywodzi uprawnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków do udzielenia odpowiedzi na wniosek z treści Zarządzenia, w którym jako osoba upoważniona do udzielania informacji publicznej został wskazany dyrektor komórki. W związku z tym niezbędne jest wyjaśnienia, jak w strukturze organizacyjnej Urzędu Miejskiego [...] ulokowany jest Miejski Konserwator Zabytków.
Ponadto należy wskazać, że skarżący do WSA, jako przedmiot swojej skargi, określił czynność Prezydenta polegającą na udzieleniu wadliwej informacji, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do udzielenia poprawnej informacji publicznej. Tak sformułowana treść skargi może nasuwać wątpliwości, czego skarga dotyczy, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że została ona wniesiona w związku z wnioskiem skarżącego z 14 października 2021 r. i udzieloną odpowiedzią. Słusznie przy tym podnosi skarżący kasacyjnie organ, na co zresztą powołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do kontrolowania prawdziwości udzielonej informacji, a tym samym nie może zobowiązywać do udzielania informacji o określonej treści. Jednakże, jak wskazano wyżej, nawet udzielenie odpowiedzi na wniosek o informację publiczną nie musi być równoznaczne z ustaniem stanu bezczynności, gdyż udostępnienie informacji w części, niepełnej albo wymijającej nie stanowi wypełnienia obowiązku informacyjnego. W przypadku zatem wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd administracyjny musi ustalić, czy podmiot do którego zostało skierowane żądanie o udzielenie informacji publicznej, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w myśl art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenić sposób rozpoznania wniosku, w przypadku zaś, gdy wniosek faktycznie takiej informacji dotyczy, to czy udzielona odpowiedź czyni zadość złożonemu żądaniu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do stwierdzenia, że informacji w ogóle nie udzielono, gdyż nie została ona podpisana przez osobę upoważnioną. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku WSA wskazano także, że organ nie dołączył żądanej przez wnioskodawcę kopii dokumentów, będących podstawą odpowiedzi, ale w odpowiedzi tej organ powołał się na dokumenty przekazywane skarżącemu w związku z wcześniejszymi wnioskami. Należy zaś podnieść, że udzielając odpowiedzi na wniosek, który stanowi powielenie wcześniejszych żądań, organ może powołać się zarówno na wcześniej udzielone informacje, jak i przekazane dokumenty.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien w pierwszej kolejności ustalić, czy Miejski Konserwator Zabytków był upoważniony do udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie dokonać oceny, czy udzielona odpowiedź stanowi wypełnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej, mając na względzie powyższe wskazania NSA.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.