III OSK 3321/23

III OSK 3321/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Służba cywilna
Sygn. powiązane
II SA/Bk 483/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-09-12
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 par 4, 146, 151, 134 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 483/23 w sprawie ze skargi P. K. na czynność Podlaskiego Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie naboru na wolne stanowisko referenta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 483/23 oddalił skargę P. K. na czynność Podlaskiego Kuratora Oświaty w Białymstoku z dnia 26 maja 2023 r. nr 119948/27.04.2023 w przedmiocie naboru na wolne stanowisko referenta.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 27 kwietnia 2023 r. Podlaski Kurator Oświaty ogłosił nabór kandydatów na stanowisko referenta ds. obsługi kancelaryjno-administracyjnej urzędu w Wydziale Kadr i Organizacji Kuratorium Oświaty w Białymstoku przez umieszczenie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Kuratorium Oświaty w Białymstoku, która jest jednocześnie stroną urzędu oraz na tablicy ogłoszeń w urzędzie. W treści ogłoszenia określono m.in.: zakres zadań wykonywanych na stanowisku pracy, wymagania niezbędne związane ze stanowiskiem pracy, warunki pracy, informację dotyczącą wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, informację dotyczącą metod/technik naboru, niezbędne dokumenty i oświadczenia dodatkowe, termin i miejsce składania dokumentów, klauzulę informacyjną. Z ogłoszenia wynikało, że wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w urzędzie, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia o naborze był niższy niż 6%.
Zarządzeniem z 17 maja 2023 r. Podlaski Kurator Oświaty powołał czteroosobową Komisję, której zadaniem było przeprowadzenie naboru zgodnie z zasadami określonymi w "Procedurze naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku" (dalej: "Procedura naboru") stanowiącej załącznik do Zarządzenia nr 43/2022 r. z 30 maja 2022 r. w sprawie "Procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku", zmienionego Zarządzeniem nr 91/2022 z 23 grudnia 2022 r.
W odpowiedzi na opublikowane ogłoszenie wpłynęło 67 ofert, w tym w terminie 62 oferty. Wśród wszystkich ofert, które wpłynęły w terminie, kopię dokumentu potwierdzającego niepełnosprawność zawierały 4 oferty, w tym oferta P. K. (dalej: "skarżący"). Przedłożył on orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 9 maja 2018 r. wydane do 31 maja 2021 r., którego ważność przedłużono na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).
Na I etapie postępowania kwalifikacyjnego wymogi formalne spełniło 30 ofert.
W dniu 23 maja 2023 r. odbył się II etap postępowania kwalifikacyjnego, będący testem wiedzy, do którego przystąpiło 23 kandydatów, w tym skarżący. Z testu wiedzy skarżący uzyskał 31 punktów na 40 punktów możliwych do uzyskania. Był to najlepszy wynik ze wszystkich kandydatów. W tym samym dniu odbył się III i IV etap postępowania kwalifikacyjnego, tj. sprawdzian umiejętności komputerowych oraz rozmowa kwalifikacyjna, do których zaproszono 7 kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę punktów z testu wiedzy, w tym skarżącego. Z przeprowadzonego sprawdzianu umiejętności komputerowych skarżący uzyskał 8 punktów na 20 możliwych do uzyskania, natomiast z rozmowy kwalifikacyjnej uzyskał 4 punkty na 20 możliwych do uzyskania.
Po przeprowadzeniu wszystkich etapów naboru skarżący uzyskał ogółem 43 punkty i nie znalazł się wśród dwóch najlepszych kandydatów wyłonionych przez Komisję, którzy zostali wskazani Podlaskiemu Kuratorowi Oświaty celem podjęcia decyzji o zatrudnieniu. Kandydaci przedstawieni przez Komisję uzyskali odpowiednio 56,5 oraz 50 punktów. Z przeprowadzonego naboru Komisja sporządziła protokół z 23 maja 2023 r.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z 26 maja 2023 r. nr 119948/27.04.2023 Podlaski Kurator Oświaty ogłosił wynik naboru na stanowisko referenta ds. obsługi kancelaryjno-administracyjnej urzędu w Wydziale Kadr i Organizacji Kuratorium Oświaty w Białymstoku.
W dniu 26 maja 2023 r. Podlaski Kurator Oświaty zakończył nabór informacją o wynikach naboru, która została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, na stronie BIP Kuratorium oraz w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu. Skarżący nie został wybrany do zatrudnienia na stanowisku referenta. Wybrana została osoba, która uzyskała najwyższą punktację.
W piśmie z 28 maja 2023 r. zatytułowanym "Odwołanie" i skierowanym do Podlaskiego Kuratora Oświaty skarżący wyraził niezadowolenie z wyników naboru. Zwrócił się o udzielenie informacji o powodach niewybrania go na aplikowane stanowisko, skoro – jak wskazał - uzyskał najlepszy wynik z testu wiedzy, prawdopodobnie najszybciej pisał na komputerze oraz korzysta z pierwszeństwa zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność.
W piśmie z 7 czerwca 2023 r. Podlaski Kurator Oświaty poinformował skarżącego o powodach niewyłonienia jego kandydatury i niemożności skorzystania z pierwszeństwa w zatrudnieniu.
Na czynność organu z 26 maja 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości.
W toku postępowania sądowego skarżący zajmował stanowisko w sprawie w formie pism procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę P. K. uznając, że zaskarżona czynność została dokonana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Podlaskiego Kuratora Oświaty w Białymstoku w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko referenta w procedurze przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1691 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o służbie cywilnej"). Sąd podzielił to stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym rozstrzygnięcia wyników konkursu są aktami stosowania prawa przez organ administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postępowaniu konkursowym - ustaleniem jego wyników (vide postanowienie z 9 maja 2001 r., II SA 3381/00 oraz wyrok z 14 lutego 2001 r. II SA 2908/00). Czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej przeprowadzającym konkurs. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Poprzez określone w trakcie postępowania konkursowego czynności, jak np. dopuszczenie/niedopuszczenie kandydata do konkursu, wydanie informacji o konkursie, ocena poszczególnych kandydatów, wydanie informacji o wyniku naboru, organ administracji dokonuje władczych rozstrzygnięć (czynności). Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej (vide ww. wyrok w sprawie II SA/Po 693/19). W konsekwencji, skoro postępowanie konkursowe jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej (w którym organ wobec jednostki realizuje ustawowe, władcze kompetencje), a jego wynik w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuacje prawną osób uczestniczących w naborze (wywołuje skutek w postaci możliwości objęcia określonego stanowiska w administracji publicznej) – nie ma podstaw, aby odmawiać uczestnikom konkursu, których interesu prawnego wynik konkursu wprost dotyczy, prawa do sądu (por. także wyrok z 21 stycznia 2021 r., II SA/Sz 5/20). Innymi słowy, brak jest podstaw do negowania kognicji sądu administracyjnego do skontrolowania, w jaki sposób organ stosuje prawo administracyjne regulujące procedurę konkursową przed nawiązaniem stosunku pracy. Natomiast dla spraw związanych z samym już zatrudnieniem właściwy będzie sąd powszechny.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie cywilnej korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach wojewódzkich. Postępowanie konkursowe nie jest prowadzone w ramach stosunku pracy, a ma jedynie i dopiero doprowadzić do jego nawiązania. Dlatego wniosek o odrzucenie skargi w sprawie niniejszej nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona czynność rozstrzygnięcia o wynikach naboru w procedurze przeprowadzonej na zasadach ustawy o służbie cywilnej mieści się w kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Kontrolując procedurę konkursową pod względem legalności Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa, jeśli chodzi o sam tok procedury konkursowej, a także jej wynik. Interes prawny skarżącego do zakwestionowania wyniku naboru w sprawie niniejszej jest przy tym niewątpliwy. Czynność poinformowania o wynikach naboru z 26 maja 2023 r. wiążąco wpływa na sytuację skarżącego, który brał udział w naborze i nie został przedstawiony do zatrudnienia, co pozbawiło go możliwości objęcia stanowiska referenta.
Zdaniem WSA w Białymstoku sporny w sprawie niniejszej nabór został przeprowadzony z poszanowaniem zasad oraz według "Procedury naboru" wprowadzonej zarządzeniem Podlaskiego Kuratora Oświaty, która to Procedura nie wykazuje sprzeczności z zasadami wynikającymi z ustawy o służbie cywilnej. Ogłoszenie o naborze na wolne stanowisko zostało upowszechnione w Biuletynie Informacji Publicznej, Biuletynie Kancelarii Prezesa Ministrów, na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Kuratorium Oświaty w Białymstoku oraz na tablicy ogłoszeń w urzędzie. Zawierało obligatoryjne elementy wynikające z art. 28 ust. 2, 2a i 2b ustawy o służbie cywilnej. Termin składania dokumentów został wyznaczony jako nie krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania ogłoszenia w Biuletynie Kancelarii. Podlaski Kurator Oświaty powołał zarządzeniem Komisję do rozpatrzenia ofert kandydatów, która przeprowadziła wszystkie cztery etapy naboru wynikające z Procedury naboru, tj. sprawdziła warunki formalne ofert, zorganizowała test wiedzy, test umiejętności komputerowych oraz rozmowę kwalifikacyjną. Z przeprowadzonego naboru sporządzono protokół zawierający niezbędne elementy określone w art. 30 ustawy o służbie cywilnej oraz załączniki z wynikami punktowymi poszczególnych kandydatów uzyskanymi w poszczególnych etapach naboru i wskazaniem kandydatów do zatrudnienia. Niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o jego wyniku została upowszechniona w siedzibie jednostki oraz Biuletynie Informacji Publicznej KPRM i Kuratorium Oświaty w Białymstoku. Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się arkusz oceny kandydata P. K.
Analiza przepisów ustawy o służbie cywilnej oraz sposobu przeprowadzenia procedury konkursowej nie nasuwa wątpliwości odnośnie jej legalności. Zdaniem Sądu I instancji ustalone i ogłoszone reguły były jednakowe dla wszystkich kandydatów i nie ulegały zmianie, zostały też jasno określone. Także skarżący ostatecznie żadnych zastrzeżeń natury formalnej nie zgłosił (vide pismo na k. 89).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 29a ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Zdaniem Sądu przepisu tego nie można wykładać w oderwaniu do ust. 1. Co do zasady z regulacji tej wynika, że komisja wyłania i przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu nie więcej niż 5 najlepszych kandydatów (spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe), a jeśli wśród nich znajdzie się osoba niepełnosprawna - gdy wskaźnik zatrudnienia takich osób w urzędzie jest mniejszy niż 6 % w miesiącu poprzedzających datę upublicznienia ogłoszenia – posiada ona pierwszeństwo w zatrudnieniu.
W ocenie Sądu I instancji w sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca. O ile nie ma sporu co do tego, że wskaźnik zatrudnienia w wymaganym okresie był niższy niż 6 %, o tyle jednak doszło do wyłonienia tylko dwóch osób spełniających wymagania niezbędne oraz w najwyższym stopniu wymagania dodatkowe, które to osoby przedstawiono dyrektorowi urzędu jako dwóch najlepszych kandydatów. Działanie takie (przedstawienie dwóch, a nie pięciu kandydatów) nie może być poczytywane za naruszenie prawa z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 29a ust. 1 ustawy o służbie cywilnej o obowiązku wyłonienia przez komisję "nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów", a nie "pięciu kandydatów", gdy ich liczba przekracza tę wartość. Przepis ten przyznaje komisji pewną swobodę, uprawnia do działania w granicach pewnego uznania odnośnie liczby kandydatów, którzy zostaną przedstawieni dyrektorowi urzędu. Swoboda ta jest ograniczona, bowiem przedstawiona liczba "nie więcej niż pięciu" musi uwzględniać kandydatów najlepszych.
Po wtóre, jak stanowi art. 29a ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, dopiero znalezienie się w gronie, o którym mowa w ust. 1, gwarantuje zatrudnienie osobie niepełnosprawnej. Nie chodzi jednak o to, aby osoba niepełnosprawna znalazła się wśród "nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów" spośród wszystkich, ale by znalazła się wyłącznie wśród tych, o których mowa w ust. 1. Innymi słowy, chodzi o to, aby znalazła się w gronie osób (maksymalnie pięciu lub mniej) ale faktycznie przestawionych dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia.
W sprawie niniejszej Komisja ostatecznie wskazała dwie osoby, które w toku postępowania konkursowego kolejno zdobyły największą liczbę punktów – 56,5 oraz 50 punktów. Spełniony więc został warunek art. 29a ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, bowiem przedstawiono "nie więcej niż pięciu" kandydatów najlepszych, tj. z kolejną najwyższą punktacją końcową. Decyzja w tym zakresie należała do Komisji. Skarżący nie znalazł się w tym gronie, co spowodowało, że nie została zrealizowana dyspozycja art. 29a ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, aby mógł uzyskać pierwszeństwo w zatrudnieniu, mimo że faktycznie uzyskał trzeci najlepszy wynik z łączną liczbą 43 punktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że sąd nie kontroluje zasadności przyznania takiej a nie innej liczby punktów na poszczególnych etapach procedury konkursowej. Jest to co do zasady kwestia wewnętrzna, pozostawiona przez ustawodawcę właściwości organu prowadzącego nabór i działającej z jego upoważnienia komisji. Nie może jednak ujść uwadze, że ustawowym wymogiem przeprowadzenia naboru w służbie cywilnej jest poszanowanie zasad otwartości i konkurencyjności.
Sąd I instancji wskazał, że ani nie doszło do naruszenia prawa przy wyłonieniu dwóch kandydatów w najwyższym stopniu spełniających wymagania celem przedstawienia dyrektorowi generalnemu urzędu (różnica w punktacji między osobami przedstawionymi a skarżącym sięga 13,5 punktów w przypadku pierwszego miejsca i osoby ostatecznie zatrudnionej oraz 7 punktów w przypadku drugiego miejsca), ani nie budzi zasadniczych wątpliwości sposób zrealizowania procedury konkursowej, w tym porównanie punktacji z opisem wykonania przez skarżącego zadań na poszczególnych etapach naboru oraz zestawienie tych wyników z wynikami osoby wyłonionej do zatrudnienia (która znalazła się w gronie osób z najwyższą punktacją za test wiedzy - 25, z najwyższą punktacją na umiejętności komputerowe – 15,5 punktów i jedną z dwóch osób z najwyższą punktacją z rozmowy kwalifikacyjnej – 16 punktów). Nie sposób zatem stwierdzić uchybienia zasadzie legalności na którymkolwiek etapie przeprowadzonej procedury, którą zrealizowano, zdaniem Sądu, z poszanowaniem wymagań ustawowych i konstytucyjnych (art. 6, art. 26 i następne, w tym art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej).
Zdaniem WSA w Białymstoku, procedura w konkursie o numerze ogłoszenia 119948/27.04.2023 - na stanowisko referenta do spraw obsługi kancelaryjno-administracyjnej w Wydziale Kadr i Organizacji Kuratorium Oświaty w Białymstoku -została przeprowadzona w sposób czytelny i uporządkowany, a wszystkie kolejne etapy należycie udokumentowano. Sąd nie znalazł podstaw, aby do któregokolwiek elementu procedury naboru wysunąć jakiekolwiek zastrzeżenia o niezgodności z prawem.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uznając zaskarżoną czynność za zgodną z prawem, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 146 § 1 i § 2, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia:
a) art. 29a ust. 1 ustawy o służbie cywilnej oraz § 11 ust. 1 Procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku stanowiącej załącznik do Zarządzenia Podlaskiego Kuratora Oświaty nr 43/2022 z dnia 30 maja 2022 roku w sprawie Procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku, zmienioną Zarządzeniem Podlaskiego Kuratora Oświaty nr 91/2022 z dnia 23 grudnia 2022 roku, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że komisja w postępowaniu konkursowym prawidłowo wyłoniła tylko dwóch zamiast pięciu najlepszych kandydatów i przedstawiła ich Podlaskiemu Kuratorowi Oświaty, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że uchybienie to nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności;
b) art. 29a ust. 2 w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy o służbie cywilnej oraz § 11 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 1 Procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku, poprzez ich niezastosowanie i nieprzyjęcie, że pierwszeństwo w zatrudnieniu przysługuje skarżącemu wobec spełnienia się wszystkich warunków przewidzianych w tych przepisach, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że uchybienie to nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznania obowiązku organu do zatrudnienia skarżącego;
c) art. 6 ustawy o służbie cywilnej w zw. art. 32 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 i 2 oraz 60 Konstytucji RP w zw. z art. 18(3a) § 1, 2, 3 i 4 w zw. z art. 18(3b) § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, zwana dalej: "Kodeks pracy") w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niestwierdzeniu, że w procesie rekrutacyjnym doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i otwartości naboru na skutek dyskryminacji skarżącego ze względu na niepełnosprawność oraz płeć, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że uchybienie to nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.
d) art. 30 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o służbie cywilnej, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w protokole z naboru należało wskazać dwóch najlepszych kandydatów a nie pięciu oraz że uzasadnienie dokonanego wyboru zostało sporządzone prawidłowo, prowadzące do błędnego ustalenia, że spełnione zostały wymogi formalne protokołu z naboru.
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
a) art. 141 § 4 w zw. z art. 146 w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, a ponadto nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności organu administracji oraz uznanie obowiązku organu do zatrudnienia skarżącego wobec spełnienia się wszystkich przesłanek określonych w art. 29a ust. 2 ustawy o służbie cywilnej oraz § 11 ust. 2 Procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania w całości. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie sfomułował zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 146 w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie odnosi się do wszystkich powołanych w niej przepisów.
Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, a ponadto nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera ustawowych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy, a wywody w nim przeprowadzone wskazują w sposób nie budzący wątpliwości na motywy rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, co w istocie ma miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji tego przepisu.
Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 146 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Po pierwsze skoro Sąd I instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a, to nie stosował art. 146 p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.
Po drugie powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 146, jak i art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 146 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Nadto art. 146 składa się z dwóch paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna przepisu została w jego ocenie naruszona przez Sąd I instancji. Na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek precyzyjnego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowywanie podstaw skargi kasacyjnej, nawet w oparciu o treść jej uzasadnienia.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji pominął informację zawartą w piśmie z 7 czerwca 2023 r. o nieznalezieniu się przez skarżącego w gronie nie więcej niż pięciu kandydatów. Należy dostrzec, że powyższe pismo zostało sporządzone już po zakończeniu naboru i sporządzeniu przez Komisję protokołu w dniu 23 maja 2023 r. oraz po ogłoszeniu informacji o wynikach naboru. Z dokumentacji konkursowej wynika, że Komisja wyłoniła dwóch najlepszych kandydatów, którzy uzyskali 56,5 oraz 50 punktów. Skarżący uzyskał 43 punkty. Nie odpowiada zatem ustaleniom poczynionym w oparciu o dowody w postaci dokumentacji konkursowej twierdzenie, że Komisja wyłoniła pięciu kandydatów.
Wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne i jako takie nie doprowadziły do podważenia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił w szczególności naruszenie art. 29a ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej w zw. z § 11 ust. 1 i 2 procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Komisja powinna była wyłonić pięciu, a nie tylko dwóch najlepszych kandydatów. Zarzut ten jest bezzasadny.
Zgodnie z art. 29 a ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, w toku naboru komisja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy, wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia dyrektorowi generalnemu urzędu celem zatrudnienia wybranego kandydata. Stosownie do treści art. 29a ust. 2 ustawy, jeżeli w urzędzie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia o naborze, jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przepisu art. 29a ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nie można wykładać w oderwaniu od przepisu art. 13a ust. 1 tej ustawy. Unormowanie wynikające z ust. 1 i ust. 2 art. 29a ustawy o służbie cywilnej składa się bowiem z zasady i wyjątku od niej, a więc stanowi jedną normę prawną regulującą obie te kwestie. Nieuprawnione byłoby więc dokonywanie wykładni operatywnej i oceny możliwości stosowania tylko określonych części przytoczonej treści tekstu prawnego, jeżeli dopiero jego całość konstytuuje normę prawną. W konsekwencji należy przyjąć, że pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych przysługuje osobie niepełnosprawnej dopiero wówczas, gdy znajdzie się w gronie nie więcej niż pięciu "najlepszych" kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe. Niewystarczające jest zatem znalezienie się w gronie pięciu osób, które osiągnęły najwyższą punktację w ramach konkursu. Należy dodatkowo charakteryzować się przymiotem jednego z "najlepszych" kandydatów, których ilość określa Komisja, przy czym w liczbie nie większej niż pięć. Innymi słowy, okoliczności zawarte w hipotezie omawianej normy prawnej, których zaistnienie dałoby pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych dla osoby niepełnosprawnej, polegają na byciu w gronie nie więcej niż pięciu "najlepszych", a nie pięciu najwyżej punktowanych, kandydatów. Przepis art. 29a ust. 2 ustawy o służbie cywilnej będzie miał zatem zastosowanie wyłącznie wtedy, jeśli zaistnieją okoliczności, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, a więc kandydat będący osobą niepełnosprawną będzie tym jednym z nie więcej niż pięciu "najlepszych" kandydatów. W innym przypadku art. 29a ust. 2 ustawy nie będzie miał (jako wyjątek od zasady) zastosowania. Podkreślenia wymaga, że gdyby intencją ustawodawcy było to, aby w omawianej sytuacji o pierwszeństwie zatrudnienia osoby niepełnosprawnej decydowało wyłącznie spełnianie wymogów formalnych i znalezienie się w gronie pięciu najwyżej punktowanych kandydatów, to wyraźnie dałby temu wyraz w treści powołanych przepisów. Tymczasem ustawodawca w treści omawianej normy w sposób klarowny wskazał, że chodzi tu o kandydatów "najlepszych", celowo tego pojęcia nie definiując i pozostawiając ustanowienie reguł spełniania kryteriów w tym zakresie pracodawcy, który przecież nie może być pozbawiony możliwości takiego doboru kadry, aby na wolne stanowisko pracy wybrać – według jego uznania – osobę najlepiej się do tego nadającą, z najlepszymi kwalifikacjami i predyspozycjami. W przedmiotowej sprawie Komisja wskazała jedynie dwóch "najlepszych" kandydatów, a skarżący kasacyjnie nie znalazł się wśród nich.
Z kolei zapisy § 11 ust. 1 i 2 Procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku stanowiącej załącznik do Zarządzenia Podlaskiego Kuratora Oświaty nr 43/2022 z dnia 30 maja 2022 r. w sprawie Procedury naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku powtarzają w zasadzie zapisy ustawy o służbie cywilnej, stanowiąc w ust. 1, że po przeprowadzeniu wszystkich etapów procedury kwalifikacyjnej, Komisja sumuje punkty zdobyte przez kandydatów w toku całego postępowania i na tej podstawie ustala końcowe wyniki naboru oraz wskazuje nie więcej niż pięciu kandydatów, którzy w największym stopniu spełniają wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniają wymagania dodatkowe określone w ogłoszeniu o naborze. Zgodnie z ust. 2 jeżeli w urzędzie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia o naborze, jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie ww. osób. Również w tym przypadku jest mowa o "nie więcej niż pięciu" kandydatach, a nie o pięciu, którzy uzyskali najwyższą liczbę punktów w procedurze naboru.
Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie art. 6 ustawy o służbie cywilnej w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 183a § 1-4 w zw. z art. 183b § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej poprzez błędną wykładnię polegającą na niestwierdzeniu, że w procesie rekrutacyjnym doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i otwartości naboru na skutek dyskryminacji skarżącego ze względu na niepełnosprawność oraz płeć. Zgodnie z art. 6 ustawy o służbie cywilnej każdy ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, a nabór do służby cywilnej jest otwarty oraz konkurencyjny, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4. Regulacja powyższej normy akcentuje wyraźnie otwartość i konkurencyjność, jako zasady mające podstawowe znaczenie w procedurze naboru, będące ucieleśnieniem funkcji gwarancyjnej i selekcyjnej mechanizmu naboru. Procedura naboru powinna uwzględniać także zasadę równego traktowania oraz zasadę jawności. Nie budzi wątpliwości, że otwartość naboru związana jest z konstytucyjną zasadą zapewnienia równego dostępu do służby publicznej w kontekście braku ograniczeń w aplikowaniu na wolne stanowiska w tych strukturach. Dostęp ten będzie w oczywisty sposób determinowany spełnieniem przez kandydata wymagań ujętych w katalog rygorów selekcyjnych odnoszących się zarówno do sfery wymagań o charakterze formalnym, jak i związanych z podwyższonym standardem osobowościowo-moralnym. Określanie ewentualnych dodatkowych wymagań w stosunku do kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze w strukturach służby cywilnej musi odbywać się z respektowaniem dyrektywy niedyskryminacji oraz immanentnego związku z rodzajem oferowanej pracy.
Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wyżej wskazanych zasad w okoliczności, że w Kuratorium Oświaty w Białymstoku "preferuje się do zatrudnienia kobiety", gdyż są zatrudnione 43 kobiety na 55 pracowników. Również dyskryminacja ze względu na niepełnosprawność ma polegać na zatrudnieniu osób niepełnosprawnych jedynie na poziomie 6 %. Tak skonstruowane zarzuty nie mogą być uznane za zasadne, gdyż w ogóle nie odnoszą się do konkretnej procedury rekrutacyjnej, a w szczególności do wymagań selekcyjnych w ramach tej konkretnej procedury naboru. Również ilość punktów uzyskanych przez skarżącego kasacyjnie w ramach IV etapu konkursu nie została w żaden sposób powiązana z płcią czy niepełnosprawnością. Nadto procedura konkursowa tym się charakteryzuje, że występują w niej elementy ocenne, które nie poddają się kontroli sądowej w zakresie uzyskanej oceny. W procedurze konkursowej o ocenie decyduje w znacznej mierze czynnik porównawczy, a zatem porównanie umiejętności, kompetencji, wiedzy poszczególnych kandydatów, co znajduje odzwierciedlenie w ocenie punktowej.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Konstytucji RP kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. Sąd nie dopatrzył się w zasadach naboru na wolne stanowiska pracy w Kuratorium Oświaty w Białymstoku naruszenia zasady równości. Skarżący kasacyjnie też na takie naruszenia nie wskazał, podniesione zarzuty dotyczyły bowiem jedynie oceny jego kandydatury, a nie zasad wynikających z procedury naboru.
Powyższe dotyczy również podniesionych zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 183a:
§ 1. Pracownicy powinni być równo traktowani w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, warunków zatrudnienia, awansowania oraz dostępu do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych, w szczególności bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przekonania polityczne, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, zatrudnienie na czas określony lub nieokreślony, zatrudnienie w pełnym lub w niepełnym wymiarze czasu pracy.
§ 2. Równe traktowanie w zatrudnieniu oznacza niedyskryminowanie w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio, z przyczyn określonych w § 1.
§ 3. Dyskryminowanie bezpośrednie istnieje wtedy, gdy pracownik z jednej lub z kilku przyczyn określonych w § 1 był, jest lub mógłby być traktowany w porównywalnej sytuacji mniej korzystnie niż inni pracownicy.
§ 4. Dyskryminowanie pośrednie istnieje wtedy, gdy na skutek pozornie neutralnego postanowienia, zastosowanego kryterium lub podjętego działania występują lub mogłyby wystąpić niekorzystne dysproporcje albo szczególnie niekorzystna sytuacja w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, warunków zatrudnienia, awansowania oraz dostępu do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych wobec wszystkich lub znacznej liczby pracowników należących do grupy wyróżnionej ze względu na jedną lub kilka przyczyn określonych w § 1, chyba że postanowienie, kryterium lub działanie jest obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być osiągnięty, a środki służące osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne.
Natomiast art. 183b § 1 pkt 1 Kodeksu pracy stanowi, że za naruszenie zasady równego traktowania w zatrudnieniu, z zastrzeżeniem § 2-4, uważa się różnicowanie przez pracodawcę sytuacji pracownika z jednej lub kilku przyczyn określonych w art. 183a § 1, którego skutkiem jest w szczególności odmowa nawiązania lub rozwiązanie stosunku pracy.
Podniesione zarzuty byłyby zatem zasadne, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał, że w ramach procedury naboru zostały wprowadzone kryteria dyskryminacyjne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ani nie zostało zarzucone w skardze kasacyjnej. Nie może stanowić o naruszeniu zasady niedyskryminacji ze względu na płeć jedynie okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie został zatrudniony w sytuacji, gdy był jedynym mężczyzną biorącym udział w naborze.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o służbie cywilnej protokół zawiera:
1) określenie stanowiska pracy, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 29a ust. 2, przedstawianych dyrektorowi generalnemu;
4) uzasadnienie dokonanego wyboru.
Powyższy przepis wskazuje ponownie, że kandydatów może być wskazanych "nie więcej niż pięciu", co oznacza, że w ustawie został wprowadzony maksymalny limit liczby najlepszych kandydatów, a nie limit minimalny.
W protokole z 23 maja 2023 r. – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – znalazło się uzasadnienie dokonanego wyboru, które w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższym uzasadnieniem nie stanowi jednak o wadliwości proceduralnej protokołu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.