III OSK 3317/23

III OSK 3317/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 38/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-07-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2001 nr 5 poz 42
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 15 grudnia  2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 38/23 w sprawie ze skargi B. Z. na bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 38/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z. na bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1, § 1a, § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał [...] Okręgową Izbę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku B. Z. z 28 lutego 2023 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył [...] Okręgowej Izbie Architektów Rzeczypospolitej Polskiej grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 3) oraz zasądził od [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 28 lutego 2023 r. skarżąca zwróciła się do [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnej listy dotyczącej wszystkich członków organów w kadencjach [...] wraz z wyszczególnieniem jakie pełniły funkcje w danym organie oraz od kiedy do kiedy pełniły tę funkcję. Na ten wniosek skarżąca nie otrzymała odpowiedzi.
Uwzględniając skargę Sąd uznał, że [...] Okręgowa Izba Architektów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) dalej zwanej "u.d.i.p." obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 551), samorząd zawodowy architektów tworzą członkowie zrzeszeni w izbie architektów. Jednostką samorządu zawodowego jest m.in. okręgowa izba architektów – art. 9 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd podkreślił, że pojęcie "zadania publicznego" ma szeroki zakres znaczeniowy, a w jego skład wchodzą zadania charakteryzujące się użytecznością dla wszystkich obywateli państwa, dotyczące dobra powszechnego. Dotyczy to m.in. sfery tworzenia ładu przestrzennego w drodze projektowania obiektów budowlanych. Tym samym w ocenie Sądu I instancji na gruncie u.d.i.p. [...] Okręgowa Izba Architektów jest traktowana na równi z władzami publicznymi.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że żądana przez skarżącą informacja miała walor informacji publicznej. Informacją taką jest m.in. informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.
Mając powyższe na uwadze, skoro w ocenie Sądu I instancji wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak i dotyczył informacji publicznej, to należało stwierdzić bezczynność ww. podmiotu zobowiązanego. Jednocześnie owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wniosek skarżącej nie został załatwiony aż do dnia wyrokowania, a podmiot zobowiązany nie podjął w sprawie żadnych działań zmierzających do rozpoznania wniosku. Okoliczności te uzasadniały także orzeczenie o wymierzeniu podmiotowi zobowiązanemu grzywny w wysokości 500 zł, mającej na celu dyscyplinowanie i zapobieganie bezczynności na przyszłość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Okręgowa Izba Architektów RP i zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o dopuszczenie dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z uzasadnieniami, na fakt składania przez skarżącą oraz M. K. wielu rozbudowanych wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowiących nadużycie prawa do informacji publicznej.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji gdy została ona skierowana przeciwko podmiotowi, który nie jest organem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, przez niewłaściwe uznanie, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi jest [...] Okręgowa Izba Architektów RP, która zgodnie z ustawą o samorządach zawodowych nie jest organem, a organem jest np. Okręgowa Rada Izby;
3) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie Izby do rozpoznania wniosków skarżącej, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji przejawiającym się "w dużej ilości i zakresie składanych pism";
4) "art. 149 § 1a i § 2", przez stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, w której [...] Okręgowa Izba Architektów RP jest podmiotem o ograniczonych możliwościach kadrowych i doświadczeniu w zakresie rozpoznawania spraw o dostęp do informacji publicznej;
5) art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji przejawiającej się w "dużej ilości i zakresie składanych pism";
6) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, przez zaniechanie oceny czy wniosek skarżącej stanowił nadużycie przez nią prawa do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że analiza definicji zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa prowadzi do wniosku, że odpowiedzi na wniosek skarżącej powinien udzielić organ samorządu, tj. organ okręgowej izby wymieniony w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Tymczasem skarżąca skierowała wniosek do [...] Okręgowej Izby Architektów RP, która organem samorządu nie jest, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie winno prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz odrzucenia skargi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego został skierowany wniosek nie jest organem samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej przez skarżącą. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, składane przez skarżącą wnioski mają bowiem na celu z jednej strony zakłócić działanie Izby, gdyż skarżąca wraz z M. K. składają wiele wniosków tylko po to, by uniknąć konieczności spełnienia wymogów dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Ponadto, z uwagi na pełnione wcześniej przez nich role w samorządzie architektów, zdaniem skarżącego kasacyjnie pozyskane przez nich informacje mogą być wykorzystywane w celu szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, czy do pozyskiwania informacji o tych osobach, ale nie w celu społecznej kontroli, a dla prowadzenia sporów osobistych i zaspokojenia prywatnych animozji. Nie jest bowiem tajemnicą, że istnieje konflikt pomiędzy skarżącą i M. K. po jednej stronie, a osobami pełniącymi obecnie funkcje w Radzie Izby po drugiej stronie.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że jej zdaniem w sprawie nie doszło do bezczynności organu, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim w działaniach organu nie można dostrzec bezczynności, tj. zupełnego braku aktywności, gdyż starał się on załatwić sprawę, wystąpił do Krajowej Izby o informację w sprawie działania BIP i możliwości umieszczenia na nim wnioskowanych przez skarżącą informacji. Organ 24 lutego 2023 r. poinformował Krajową Radę Architektów RP, że nie jest w stanie zamieścić żądanych przez skarżącą informacji w Biuletynie Informacji Publicznej z uwagi na brak dostępu do kodu źródłowego witryny, przez co niezbędne jest udzielenie przez Krajową Radę Architektów RP odpowiednich wytycznych. O powyższym skarżąca została poinformowana. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie pozostawała bierna i starała się udzielić informacji w formie, która byłaby najbardziej odpowiednia dla skarżącej, czyli za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, podzielając stanowisko Sądu I instancji stwierdziła, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Niezależnie od powyższego przechodząc do analizy pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, w sytuacji gdy została ona skierowana przeciwko podmiotowi, który nie jest organem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych przez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego, czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, w odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu, w ramach którego autor skargi kasacyjnej wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w treści omawianego zarzutu przepisu, który Sąd niewłaściwie zastosował zamiast przepisu, który zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powinien być zastosowany, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, mimo że strona skarżąca kasacyjnie nie oznaczyła podstaw kasacyjnych, wskazany przez nią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a jest przepisem procesowym o blankietowym (ogólnym) charakterze. Przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To wszystko czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Niezależnie od tego, należy stwierdzić, że skarga nie podlegała odrzuceniu. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów RP. Sąd I instancji uwzględniając tę skargę stwierdził bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów RP, zobowiązał do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 28 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i wymierzył tej Izbie grzywnę oraz zasądził od niej koszty postępowania sądowego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 551) izby architektów mają osobowość prawną. W konsekwencji [...] Okręgowa Izba Architektów RP stosownie do treści art. 25 § 1 p.p.s.a. ma zdolność sądową, tj. zdolność do występowania przed Sądem administracyjnym jako strona. Brak jest zatem podstaw aby uznać, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu braku zdolności sądowej [...] Okręgowej Izby Architektów RP lub niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność tej osoby prawnej. Skarga na bezczynność [...] Okręgowej Izby Architektów RP, bez względu na to czy jest organem w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez jej uwzględnienie albo oddalenie.
W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i art. 14 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 551) upatrując naruszenia ww. przepisów w niewłaściwym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi jest [...] Okręgowa Izba Architektów RP, która zgodnie z ustawą o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie jest organem, a organem jest np. Okręgowa Rada Izby.
Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych, strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu powołała w sposób nieprecyzyjny przepis, którego naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nie dostrzegła bowiem, że art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z dwóch ustępów, z czego pierwszy z nich składa się z sześciu punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Niezależnie jednak od powyższego, o wadliwości tego zarzutu świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, tj. przepisów o charakterze materialnym, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w zakresie ustalenia i oceny statusu konkretnego podmiotu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz nieprecyzyjnie powołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 14 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu.
W ramach trzeciego zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez "niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz zobowiązanie Izby do rozpoznania wniosków skarżącej, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji przejawiającej się w dużej "ilości" i zakresie składanych pism". Natomiast w ramach piątego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez "niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji przejawiającej się w dużej "ilości" i zakresie składanych pism", zaś w ramach szóstego zarzutu autor skargi kasacyjnej wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, przez "zaniechanie oceny czy wniosek skarżącej stanowił nadużycie przez nią prawa do informacji publicznej". Treść omawianych zarzutów umożliwia zatem ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji pominięcia w realiach niniejszej sprawy faktu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne.
Na tle przywołanych zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powołuje się na nadużycie przez skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, nie wydał jednak decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Jednak w realiach niniejszej sprawy, w której nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z powołaniem się w jej uzasadnieniu na nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej, Sąd I instancji oceniając bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie miał obowiązku badania sprawy w tym zakresie. Dlatego też omawiane zarzuty, poza ich nieprecyzyjnym charakterem i niewypełnieniem przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych, nie mogły odnieść skutku przede wszystkim z tego powodu.
Wreszcie, nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia "art. 149 § 1a i § 2", przez "stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych, w sytuacji, w której [...] Okręgowa Rada Architektów RP jest podmiotem o ograniczonych możliwościach kadrowych i doświadczeniu w zakresie rozpoznawania spraw o dostęp do informacji publicznej".
Przede wszystkim omawiany zarzut został skonstruowany niestarannie z uwagi na brak wskazania w nim podstawy kasacyjnej, ale także dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie powołując "art. 149 § 1a i § 2" nie wskazuje aktu prawnego, którego część stanowi przywoływany przepis. W związku z tym trzeba przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Zarzucając niesłuszne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wymierzenie organowi grzywny, można przypuszczać, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było odwołanie się do przepisów p.p.s.a. Dokonując takiej daleko idącej rekonstrukcji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Odnosząc się zatem do zrekonstruowanego w powyższy sposób zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1a, czy § 2 p.p.s.a. podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 czy 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie w/w przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego sformułowanego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.