III OSK 331/23

III OSK 331/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 918/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-27
III OZ 95/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 918/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 10 marca 2022 r. nr SKO/4113/123/2021 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 918/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z/s w B. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej: SKO, Kolegium) z 10 marca 2022 r. nr SKO/4113/123/2021 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że SKO decyzją z 10 marca 2022 r. znak: SKO/4113/123/2021, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 59, art. 71, art. 73 ust. 1 art. 74 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2373, ze zm.), oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 54, pkt 58, pkt 71 i pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. (dalej: Prezydent) z 25 listopada 2021 r. nr 7/21, określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa i eksploatacja źródła wytwórczego energii elektrycznej o mocy około 800 MWe opartego na bloku CCGT w Elektrowni O. C wraz z infrastrukturą towarzyszącą".
Stowarzyszenie złożyło skargę, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium; decyzji Prezydenta z 25 listopada 2021 r. nr 7/21, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ) z 16 lipca 2021 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego warunki realizacji przedsięwzięcia; postanowienia RDOŚ z 18 sierpnia 2021 r. prostującego z urzędu oczywiste omyłki w postanowieniu RDOŚ z 16 lipca 2021 r. uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego warunki realizacji przedsięwzięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o oddalenie skargi.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w aktach sprawy znajduje się raport o oddziaływaniu na środowisko dotyczący przedmiotowego przedsięwzięcia (grudzień 2020), którego autorem jest zespół M. sp. z o.o. kierowany przez mgr inż. A.K. Na str. 23 raportu w pkt 2 opisano wariant proponowany przez wnioskodawcę, zaś na stronie 49 w pkt 3 raportu dokonano analizy wariantu alternatywnego, natomiast na stronie 298 w pkt 14 opisano uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu. Z treści raportu wynika, że inwestor wskazał, że za wariant najkorzystniejszy dla środowiska uznano wariant proponowany przez inwestora, niemniej jednak dopuszczalnym jest, aby wariant proponowany przez inwestora pokrywał się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 376/21). Raport zawiera także opis przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko (w pkt 6 dla wariantu proponowanego przez inwestora, natomiast w pkt 7 wariantu alternatywnego dla środowiska). Z porównania obu wariantów zawartych w raporcie jednoznacznie wynika, że racjonalny wariant alternatywny różni się od wariantu inwestycyjnego oddziaływaniem na takie elementy środowiska jak: klimat, krajobraz, dziedzictwo kultury, zabytki, walory przyrodnicze, faunę, pola elektromagnetyczne, zagrożenie awarią przemysłową. Zatem bez potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym pozostaje zarzut, że przedstawiony wariant alternatywny jest w istocie wariantem pozornym.
Według Sądu I instancji, opisany w raporcie wariant alternatywny nie ma charakteru pozornego. Natomiast z oceny oddziaływania na środowisko nie wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym, niż proponowany przez wnioskodawcę.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie, reprezentowane przez adwokatów, zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE. L. z 2012 nr 26, dalej: "dyrektywa o.o.ś.") w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: "ustawa o.o.ś.") w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) - przez przyjęcie, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego zaakceptowania raportu oceny oddziaływania na środowisko (dalej: raport o.o.ś.), co spowodowane było nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że raport o.o.ś. może być podważony jedynie kontrraportem i wadliwym przyznaniem temu dokumentowi szczególnej mocy dowodowej, a przez to brak uwzględnienia w wystarczającym stopniu "Opinii naukowej o decyzji środowiskowej dla bloku CCGT w Elektrowni O. C" z 30 grudnia 2021 r. - autorstwa dra. hab. L.P., jak również "Opinii naukowej o raporcie środowiskowym dla bloku CCGT w Elektrowni O. C" z 15 kwietnia 2021 r. - autorstwa dra. hab. L.P. i "Opinii naukowej o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce utrzymującej w mocy decyzję środowiskową dla bloku CCGT w Elektrowni O. C" z 11 kwietnia 2022 r. - autorstwa dra. hab. L.P. i dr M.P., a tym samym naruszenie zasady równej mocy środków dowodowych, zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, jak również udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska i prawa skarżącego kasacyjnie do sądu, a w konsekwencji wadliwą kontrolę przez Sąd I instancji działalności administracji publicznej ze względu na zaakceptowanie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy, niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego przez organy orzekające w sprawie;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 62 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 6a w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy o.o.ś. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej: p.o.ś.) ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że opisany w raporcie o.o.ś. wariant alternatywny nie ma charakteru pozornego, a w konsekwencji wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej przez akceptację rozstrzygnięcia opartego na wadliwym raporcie o.o.ś., w którym przedstawiono błędną analizę wariantową (racjonalny wariant alternatywny nie spełnia przesłanek racjonalności oraz alternatywności, będąc jedynie pozornym spełnieniem wymagań stawianych przez ustawę, brak przedstawienia i opisania wariantów dla wszystkich elementów realizowanego przedsięwzięcia, brak przedstawienia racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska), będącą jego obligatoryjnym elementem, stanowiącą realizację fundamentalnej dla prawa ochrony środowiska zasady zapobiegania i przezorności (ostrożności), co skutkowało nieprzeprowadzeniem rzetelnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 62 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o.o.ś. ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że raport o.o.ś. jest wyczerpujący (kompletny) i spójny, podczas gdy zawarto w nim wadliwy opis przedsięwzięcia, w szczególności w odniesieniu do innej infrastruktury na terenie Elektrowni oraz infrastruktury towarzyszącej, ponieważ raport o.o.ś. nie zawiera opisu wszystkich elementów zamierzenia inwestycyjnego, znaczna część elementów nie została uwzględniona na mapie stanowiącej załącznik nr 6 do raportu o.o.ś., a także pominięto istotny element przedsięwzięcia, jakim jest instalacja do poboru ścieków surowych na rysunkach przedstawiających zagospodarowanie terenu, co w konsekwencji powoduje, że brak jest pełnego opisu przedsięwzięcia, a więc niemożliwe jest przeprowadzenie pełnej analizy jego oddziaływania na środowisko;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie nadaje się do kontroli instancyjnej, ze względu na brak możliwości ustalenia sprawy administracyjnej, której dotyczy, duży stopień ogólnikowości, wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia i brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, przede wszystkim brak rozważenia prawidłowości postanowienia RDOŚ z 16 lipca 2021 r. znak: WOOŚ-I.4221.370.2020.ML.3, uzgadniającego realizację przedsięwzięcia i określającego warunki realizacji przedsięwzięcia, jak również postanowienia RDOŚ z 18 sierpnia 2021 r. znak: WOOŚ-1.4221.370.2020.ML.4, które prostuje z urzędu oczywiste omyłki w powyższym postanowieniu, a także odstąpienie od oceny zarzutów dotyczących nieprecyzyjnego wskazania warunków korzystania ze środowiska oraz nienałożenia na Inwestora obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej.
Zarzucając powyższe, wniesiono o:
1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości decyzji SKO z 10 marca 2022 r. znak: SKO/4113/123/2021 oraz decyzji Prezydenta z 25 listopada 2021 r. nr 7/21, którą określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia;
2) na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C z 2012 r., nr 326, s. 47 i n.; dalej: TfUE), wniesiono o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z następującym pytaniem prejudycjalnym: "Czy przyznanie raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko szczególnej mocy dowodowej, która może zostać zakwestionowana wyłącznie na skutek przedłożenia tzw. "kontrraportu", tj. dokumentu o zakresie i szczegółowości odpowiadającej raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, należy interpretować jako ograniczenie dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji w rozumieniu art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 2012, nr 26, s. 1)?";
3) na wypadek nieuznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji;
4) zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
5) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzeczono się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną CCGT O. sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz Elektrownia O. sp. z o.o. z siedzibą w O. reprezentowani przez adw. wnieśli o: 1. "oddalenie Skargi w całości na podstawie art. 184 p.p.s.a."; 2 oddalenie wniosku Stowarzyszenia o rozważenie zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C z 2012 r., nr 326, s. 47 i n. (TFUE) z pytaniem prejudycjalnym o treści opisanej w skardze kasacyjnej; 3. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2025 r., sygn. akt III FSK 8/25).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie Sąd I instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, czy też prawa materialnego.
Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 należało uznać za bezzasadny.
Na wstępie dalszych rozważań należy podnieść, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały na gruncie rozpatrywanej sprawy przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. i skierowania w trybie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego. Z wyroku TS z 15.10.2024 r., C-144/23, [...] (LEX nr 3768418) wynika, że art. 267 TFUE w związku z art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, powinien w orzeczeniu oddalającym środek zaskarżenia zawierający wniosek o zwrócenie się do Trybunału w trybie prejudycjalnym z pytaniem dotyczącym wykładni lub ważności przepisu prawa Unii, przedstawić powody, dla których nie zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, czyli że pytanie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu, albo że dany przepis prawa Unii był już przedmiotem wykładni Trybunału, albo że prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości uzasadniające zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem w trybie prejudycjalnym, ponieważ zagadnienie oceny dowodu z raportu o oddziaływaniu na środowisko, może być rozpoznane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i unijnego.
Przypomnieć należy, że ustawa ocenowa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw Wspólnot Europejskich: 1) dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248); 2) dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992, str. 7, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 102); 3) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. WE L 197 z 21.07.2001, str. 30; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 157); 4) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. WE L 41 z 14.02.2003, str. 26; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 375); 5) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003, str. 17; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 466); 6) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. Urz. UE L 24 z 29.01.2008, str. 8); 7) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiającej ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej) (Dz. Urz. UE L 164 z 25.06.2008, str. 19).
Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne została kilkakrotnie znacząco zmieniona. Dla zachowania przejrzystości i zrozumiałości została ujednolicona. Projekt ustawy ocenowej miał przede wszystkim na celu uwzględnienie zarzutów Komisji Europejskiej, podniesionych w ramach wszczętego przeciwko Polsce postępowania w sprawie o naruszenie przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE - naruszenie nr 2006/2281.
Zgodnie z Załącznikiem IV Informacje, o których mowa w art. 5 ust. 1 (Informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.), opis przedsięwzięcia powinien zawierać w szczególności: opis rozsądnych rozwiązań alternatywnych (na przykład związanych z projektem przedsięwzięcia, technologią, lokalizacją, wielkością i skalą) rozpatrywanych przez wykonawcę, które są istotne dla proponowanego przedsięwzięcia oraz jego cech charakterystycznych, i podanie głównych powodów wyboru danej opcji, wraz z porównaniem wpływu na środowisko; opis istotnych aspektów obecnego stanu środowiska (scenariusz odniesienia) i zarys prawdopodobnych zmian, w przypadku gdyby przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane, na tyle dokładny, na ile możliwe jest dokonanie oceny naturalnych zmian na podstawie scenariusza odniesienia przy podjęciu rozsądnych wysiłków i w oparciu o dostępność informacji środowiskowych oraz wiedzę naukową.
Zarzuty przedstawione w pkt 2 i w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Powołane zarzuty koncentrują się na wadliwości raportu polegającej na błędnym wariantowaniu przedsięwzięcia oraz niekompletnym opisie przedsięwzięcia.
Jak trafnie odnotował w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, w aktach sprawy znajduje się raport o oddziaływaniu na środowisko dotyczący przedmiotowego przedsięwzięcia (grudzień 2020), którego autorem jest zespół M. sp. z o.o. kierowany przez mgr inż. A.K. Na str. 23 raportu w pkt 2 opisano wariant proponowany przez wnioskodawcę, zaś na stronie 49 w pkt 3 raportu dokonano analizy wariantu alternatywnego, natomiast na stronie 298 w pkt 14 opisano uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu. Z treści raportu wynika, że inwestor wskazał, że za wariant najkorzystniejszy dla środowiska uznano wariant proponowany przez inwestora. Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko potwierdza prawidłową ocenę Sądu I instancji co do jego poprawności.
Nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że w raporcie przedstawiono dwa warianty realizacji przedsięwzięcia: 1. wariant proponowany przez inwestora oraz 2. racjonalny wariant alternatywny. Na str. 49 raportu opisano "Wariant alternatywny przyjęty do analizy (blok węglowy)". W raporcie na str. 45 wyjaśniono, że "oprócz wnioskowanego wariantu preferowanego przez inwestora należy rozważyć racjonalne, realizujące cele projektu warianty alternatywne różniące się technologicznie i lokalizacyjnie. Takim wariantem jest niewątpliwie wariant polegający na kontynuacji rozpoczętej budowy elektrowni wyposażonej w węglowy blok energetyczny o mocy około 1000 MWe (2151 MWt) z udziałem biomasy, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, realizowanej dotychczas w miejscu planowanej lokalizacji Elektrowni w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i stosowne pozwolenia na budowę zatwierdzające realizację instalacji opalanej węglem i biomasą. Wariant alternatywny dotyczy kontynuacji rozpoczętej budowy elektrowni wyposażonej w węglowy blok energetyczny o mocy około 1000 MWe; mocy nominalnej w paliwie 2151 MWt z udziałem biomasy, wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ponieważ akwizycja działek jest w chwili obecnej faktem, nie ma potrzeby ponownego rozważania wariantów lokalizacyjnych. Optymalny przebieg rurociągu wody surowej oraz magistrali ciepłowniczej został również ustalony. W trakcie analizy wariantu alternatywnego rozpatrzono 3 warianty technologiczne dla wykorzystania węgla jako paliwa podstawowego, (z wykorzystaniem biomasy): spalanie węgla w palenisku pyłowym (PC), spalanie węgla w kotle ze złożem fluidalnym (FCB) i zgazowanie węgla z wykorzystaniem gazu syntezowego w układzie gazowo parowym (IGCC). Technologie FCB oraz IGCC odrzucono ze względu na brak rozwiązań przemysłowych w oczekiwanej skali co mogłoby wymagać budowy dwóch kotłów oraz ze względu na zużycia mediów oraz wytwarzane odpady".
Na str. 116-217 raportu przedstawiono "Określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantu inwestycji opartego o blok CCGT (preferowanego). Na str. 218-267 raportu przedstawiono "Określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko alternatywnego wariantu inwestycji opartego o blok węglowy około 1000MWe". Na str. 298 raportu przedstawiono "Uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu".
Na str. 298 raportu znalazł się punkt 14.1 zatytułowany "Racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska – wraz z uzasadnieniem wyboru wariantu preferowanego".
W opisie pkt 14.1. raportu na str. 298 wskazano, że "Przeprowadzone analizy wykazały że wariantem korzystniejszym dla środowiska jest rozwiązanie oparte o blok parowo-gazowy. Wariant ten spełnia wymagania określone w Konkluzjach BAT LCP i jest zgodny z Projektem Polityki Energetycznej Państwa PEP 2040, szczególnie po uzupełnieniu w przyszłości projektu o człon ciepłowniczy co spowoduje, że projekt będzie miał charakter kogeneracyjny. Należy stwierdzić, że na obecnym etapie rozwoju techniki i dostępnych, komercyjnych technologii proponowany wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska osiągając wysoką sprawność energetyczną i niskie emisje substancji zanieczyszczających powietrze i niższą emisję CO2 w porównaniu z innymi źródłami opartymi o spalanie paliw kopalnych".
W pkt 14.2 raportu na str. 298-300 przedstawiono "Opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia".
W pkt 14.3 raportu na str. 300-303 przedstawiono "Porównanie wariantów". Treść pkt 14.3 raportu zawiera wyniki analizy wielokryterialnej dla analizowanych wariantów - są to warianty przedsięwzięcia, które zostały przyjęte do oceny w ramach niniejszego raportu. Poza kryterium wpływu na środowisko, należy zaznaczyć, że wariant oparty o blok gazowo – parowy (CCGT), pomimo nieco niższej mocy nominalnej lepiej spełnia cele strategiczne i operacyjne Projektu rozumiane jako uzupełnienie luki w krajowym systemie energetycznym, a to ze względu na lepszą dyspozycyjność w tym krótki czas reakcji na zapotrzebowanie sieci co może mieć szczególne znaczenie w kontekście zwiększenia udziały OZE opartych o turbiny wiatrowe (przewidzianego w PEP 2040) w krajowym miksie energetycznym. W odniesieniu do kryteriów środowiskowych, będących przedmiotem oceny w niniejszym raporcie, w ocenie wariantów przyjęto założenie, że ewentualne oddziaływania są stopniowane od – 3 do plus +3 odpowiednio ze znakiem "-" jako negatywne i znakiem "+" jako pozytywne. Jako -/+3 uznano oddziaływania potencjalnie bardzo istotne; -/+2 oddziaływania istotne, jako -/+ 1 oddziaływania mało istotne. W przypadku oddziaływania pomijalnego lub neutralnego przyjęto 0. Ocenę oraz wagi dobrano metodą ekspercką. Na str. 303 raportu wskazano, że "Wariant preferowany - blok CCGT - oparty o blok gazowo-parowy jest wariantem korzystniejszym pod względem ochrony środowiska i wpływu na zdrowie i życie ludzi niż wariant oparty o blok węglowy. W wariancie preferowanym wystąpią mniejsze oddziaływania niż w wariancie alternatywnym, jednakże w obu przypadkach nie będą to oddziaływania znaczące uniemożliwiające realizację projektu. Dla wariantu preferowanego stwierdzono ponadto niższe ryzyka w przypadku wystąpienia sytuacji awaryjnej niż dla wariantu alternatywnego. Zakład nie został zakwalifikowany jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii.
Wariantem proponowanym przez wnioskodawcę jest wariant oparty o blok gazowy CCGT. Jest to również wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant z blokiem energetycznym na węgiel kamienny stanowi racjonalny i wykonalny wariant alternatywny".
Na str. 317 raportu w pkt 18.18 zatytułowanym "Wybór wariantu najkorzystniejszego dla środowiska", wskazano, że "Wariant preferowany - blok CCGT - oparty o blok gazowo parowy jest wariantem korzystniejszym pod względem ochrony środowiska i wpływu na zdrowie i życie ludzi niż wariant oparty o blok węglowy. W wariancie preferowanym wystąpią mniejsze oddziaływania niż w wariancie alternatywnym, jednakże w obu przypadkach nie będą to oddziaływania znaczące uniemożliwiające realizację projektu. Dla wariantu preferowanego stwierdzono ponadto niższe ryzyka w przypadku wystąpienia sytuacji awaryjnej niż dla wariantu alternatywnego. Zakład nie został zakwalifikowany jako zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii. Przeprowadzone analizy wykazały że wariantem korzystniejszym dla środowiska jest rozwiązanie oparte o blok parowo-gazowy. Wariant ten spełnia wymagania określone w Konkluzjach BAT LCP i jest zgodny z Projektem Polityki Energetycznej Państwa PEP 2040. Należy stwierdzić, że na obecnym etapie rozwoju techniki i dostępnych, komercyjnych technologii proponowany wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska osiągając wysoką sprawność energetyczną i niskie emisje substancji zanieczyszczających powietrze i niższą emisję CO2 w porównaniu z innymi źródłami opartymi o spalanie paliw kopalnych".
Cytowane wyżej obszerne fragmenty raportu o.o.ś. uzasadniają tezę, że przedstawiony w raporcie opis wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia odpowiada treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Z treści raportu wprost wynika, że wariantem proponowanym przez wnioskodawcę jest wariant oparty o blok gazowy CCGT. Jest to również wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant z blokiem energetycznym na węgiel kamienny stanowi racjonalny i wykonalny wariant alternatywny. W suplemencie zatytułowanym "Odpowiedzi na wezwania organów opiniujących" na str. 118 w pkt 5.6 inwestor odniósł się do preferowanego jak i alternatywnego wariantu przedsięwzięcia.
Również suplement do raportu potwierdza tezę, że w raporcie o.o.ś. przedstawiono warianty realizacji przedsięwzięcia zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w raporcie o.o.ś. przedstawiono racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska, który obok wariantu inwestorskiego i racjonalnego wariantu alternatywnego, powinien stanowić o prawidłowym spełnieniu obowiązku uregulowanego art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., tj. opracowania kompletnego wariantowania planowanego przedsięwzięcia wraz z uzasadnieniem.
Rozpatrując prawidłowość oceny wariantowania dokonanej w niniejszej sprawie należy uwzględnić okoliczności związane ze zmianami przepisu określającego elementy raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Brzmienie przepisu wynikało ze zmiany dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936 ze zm.).
Na gruncie przepisu obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, utrwalił się w orzecznictwie pogląd, że z prawidłową wykładnią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., wymagana wariantowość przedsięwzięcia polega na przedstawieniu co najmniej trzech odrębnych wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią bowiem jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie wskazywano, że przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy od woli i uznania, a także oceny inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 376/21).
Odnotować jednak należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890 ze zm.) opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 13 lipca 2023 r. do spraw prowadzonych na podstawie ustawy środowiskowej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem m.in. przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, który stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Przepis, który wszedł w życie w dniu 16 października 2023 r. w oczywisty sposób nie znajduje zastosowania do decyzji SKO w Ostrołęce z 10 marca 2022 r. nr SKO/4113/123/202, ale kierunek zmian dokonanych przez ustawodawcę oraz ich uzasadnienie powinny zostać uwzględnione przy dokonywaniu wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej we wcześniej obowiązującym brzmieniu.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lipca 2023 r. wskazano, że: "Zmiany w zakresie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś mają na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zarówno liczby rozwiązań alternatywnych wymaganych do opisania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i sposobu ich różnicowania. Z aktualnych przepisów prawa nie wynika obowiązek przedstawiania w raporcie każdorazowo trzech różnych wariantów. Przyjęcie odmiennej interpretacji i uznanie, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska nie może być uznany wariant, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy ooś, w szczególności uniemożliwiałoby inwestorowi wnioskowanie o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Mimo to ze względu na redakcję art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś w orzecznictwie pojawia się stanowisko, że liczba wariantów powinna wynosić co najmniej trzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 376/21). Zgodnie bowiem z tezą ww. wyroku: "Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez niego. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora".
Wariantowanie jest istotnym elementem oceny oddziaływania na środowisko, jednak projektodawca nie może podzielić stanowiska, że racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska z mocy prawa nie może być jednocześnie wariantem wybranym do realizacji lub racjonalnym wariantem alternatywnym i wobec powyższego niezbędna jest ingerencja legislacyjna w aktualną treść przepisu i wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie.
W projektowanym brzmieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś utrzymano wymóg wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wariant ten należy rozumieć jako wzorcowy, jeżeli chodzi o kwestie środowiskowe, tj. jako taki, który być może nie jest tożsamy z wariantem wskazanym do realizacji przez inwestora, ale stanowi również dla organu informację, że to wariant kształtujący stan najbardziej pożądany dla środowiska". (Druk nr 3304 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. – dostępny na sejm.gov.pl).
Ocena całokształtu przedsięwzięcia musi uwzględniać treść art. 5 p.o.ś. Zasada kompleksowości ochrony zakłada, że "ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów" (art. 5 p.o.ś.). Mimo że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony środowiska jako całości. Środowiskiem jest bowiem ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Kompleksowość w tej zasadzie określana jest z dwóch punktów widzenia. Zasada ta jest elementem szerokiej idei zintegrowanego podejścia do kwestii środowiskowych z punktu widzenia całościowego ujęcia wszystkich elementów środowiska w ich wzajemnych oddziaływaniach. Drugim punktem widzenia jest kompleksowe traktowanie oddziaływań na środowisko, co jest uwzględniane w konstrukcji wielu instrumentów prawnych, takich jak instytucja ocen oddziaływania na środowisko, dostęp do informacji oraz zintegrowane pozwolenie środowiskowe. Według J. Stelmasiaka: "Nie ulega także wątpliwości, że tak szeroki zakres przedmiotowy regulacji prawnej w zakresie ochrony środowiska wymaga zintegrowanego podejścia zgodnego z zasadą ogólną kompleksowości w rozumieniu art. 5 p.o.ś. Dlatego też wykładnia norm administracyjnoprawnych wymaga stosowania nie tylko wykładni językowej, lecz coraz częściej wykładni celowościowej lub systemowej, w ramach funkcji reglamentacyjnej, a nie tylko funkcji organizatorskiej, w przypadku realizacji przez państwo zadań w tym zakresie przedmiotowym" (J. Stelmasiak, Prawo ochrony środowiska [w:] Prawo administracyjne. Część ogólna, ustrojowe prawo administracyjne, wybrane zagadnienia materialnego prawa administracyjnego, red. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Warszawa 2020, s. 919).
Wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji należy dokonać zgodnie z uwzględnionym w uzasadnieniu projektu ustawy, aktualnych przepisów prawa stanowiskiem sprowadzającym się do oceny, że z powołanego przepisu nie wynika obowiązek przedstawiania w raporcie każdorazowo trzech różnych wariantów. Przypomnieć należy, że w przypadku uchylenia zaskarżonych decyzji postępowanie toczyłoby się z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przywołanych fragmentów raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wyżej poczynionych uwag odnośnie wariantowania przedsięwzięcia, należało uznać, że w raporcie złożonym w niniejszej sprawie dokonano prawidłowego wariantowania przedsięwzięcia, a racjonalny wariant alternatywny nie może zostać uznany za pozorny. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że z porównania obu wariantów zawartych w raporcie jednoznacznie wynika, że racjonalny wariant alternatywny różni się od wariantu inwestycyjnego oddziaływaniem na takie elementy środowiska jak: klimat, krajobraz, dziedzictwo kultury, zabytki, walory przyrodnicze, faunę, pola elektromagnetyczne, zagrożenie awarią przemysłową. Zatem bez potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym pozostaje zarzut, że przedstawiony wariant alternatywny jest w istocie wariantem pozornym. Opisany w raporcie wariant alternatywny nie ma charakteru pozornego.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, sprowadzającego się do próby podważenia utrwalonego w orzecznictwie przyznania szczególnej mocy dowodowej raportowi oceny oddziaływania na środowisko wyjaśnić należy, że podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1514/21). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do opracowań naukowych nierównoważnych raportowi o oddziaływaniu, na środowisko, tak jak to czyni Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.