III OSK 3309/21

III OSK 3309/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 798/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 272 ust. 5 i ust. 10
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 798/20 w sprawie ze skargi M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 lutego 2020 r., nr 15/2020 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości przekraczającej kwotę określoną w pkt II. wyroku.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt IV SA/Wa 798/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta M. (dalej "Skarżący", "Miasto", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor") z 4 lutego 2020 r., nr 15/2020 w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 31 grudnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Warszawie (dalej: PGWWP Zarząd Zlewni w Warszawie) na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: Prawo wodne) ustaliło, w formie informacji (znak: WA.ZUO.6.470.2278.OZ.2019.DK z 31.12.2019 r.) dla Miasta M. za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 11 504 zł za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych. Informacja została wystawiona na podstawie przesłanego przez Miasto M. oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte tub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, z 30 października 2019 roku. Pismem z 20 stycznia 2020r., Miasto złożyło reklamację.
Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 4 lutego 2020 r., nr 15/2020 Dyrektor określił dla Miasta za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 11 504 zł za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych pochodzących z 18 ha powierzchni utwardzonej, z 4,2 ha powierzchni dachowej oraz 12,85 ha powierzchni terenów biologicznie czynnych ujętych w zbiorcze systemy kanalizacji deszczowej, zakończonych czterema istniejącymi wylotami kanalizacyjnymi (W1, W2, W3 i W4) w rejonie ulicy B. w M. Z powyższą decyzją nie zgodziło się Miasto M. wnosząc na powyższe rozstrzygnięcie skargę do WSA w Warszawie. Sąd I instancji oddalając skargę Miasta w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, jednocześnie uznając za niezasadne zarzuty skargi.
W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez r. pr. K.W., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy, powinna być obliczona jako iloczyn: jednostkowej Stawki opłaty określonej w akcie wykonawczym do ustawy (wyrażonej w złotych za m3 za rok), ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu wyrażonego w jednostce czasu jaką jest kwartał, co przy wyliczeniu opłaty za kwartalny okres rozliczeniowy powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "1", podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z wymienionych wyżej czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach" co przy wyliczeniu opłaty w odniesieniu do kwartalnego okresu rozliczeniowego powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "0,25", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaaprobowanie w zaskarżonym wyroku określenia przez organ w zaskarżonej decyzji opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód deszczowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i błędne przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 7a § 1 k.p.a., bowiem przy dokonywaniu wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego - art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego nie zachodziła wątpliwość interpretacyjna wymagająca rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem odnosiło się do zasadniczego problemu prawnego w sprawie oraz doprowadziło do nieuwzględnienia skargi.
Wskazując na powyższe, wniesiono: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 272 ust. 10 Prawa wodnego, który wprowadza kwartał jako okres rozliczeniowy dla opłaty zmiennej, wyznacza znaczenie pojęcia "czasu wyrażonego w latach" użytego w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Kwartał, będący okresem rozliczeniowym, to w przeliczeniu na lata — jedna czwarta część roku i taka wartość powinna być podstawiona do wzoru przy obliczeniu opłaty zmiennej za kwartał. Z uwagi na to, iż ustawa określa kwartał jako okres rozliczeniowy, wyliczenie opłaty zmiennej może odbywać się wyłącznie w ujęciu kwartalnym — ustawa nie przewiduje wyliczenia opłaty dla innego okresu niż kwartał, w szczególności roku. Odwołując się do metod wykładni systemowej należy zauważyć, że jeżeli ustawodawca w dwóch jednoznacznie powiązanych przepisach (art. 272 ust. 5 i ust. 10 Prawa wodnego) odwołał się raz do "czasu, wyrażonego w latach", a za drugim razem do "okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał", to ten zabieg legislacyjny był celowy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ujęcie w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego czynnika czasu w jednostce miary "kwartał" to bez wątpienia zostałoby to wyrażone w tym przepisie, tak jak zostało to wyrażone w art. 272 ust. 10 Prawa wodnego.
Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, na art. 272 ust. 5 Prawa wodnego należy spojrzeć także z innej perspektywy — przepis ten w swojej zasadniczej części to nic innego jak wzór matematyczny oparty o mnożenie - wartość opłaty zmiennej — jednostkowa stawka opłaty * ilość odprowadzonych wód wyrażonej w m3 * czas, wyrażony w latach. Przyjęcie wykładni tego przepisu dokonanej przez Organ, a zaaprobowanej w zaskarżonym wyroku, prowadzi do tego, że ostatni z czynników mnożenia powinien mieć w każdym przypadku wyliczenia opłaty kwartalnej wartość "1" co oznaczać ma tyle co "1 kwartał". Taką wykładnię przepisu należy odrzucić także z tego powodu, że nie można zakładać, że racjonalny ustawodawca wprowadził do wzoru czynnik mnożenia, który zawsze ma wartość "1", czyli nie wpływa na końcowy wynik mnożenia. Jednostkowa stawka opłaty zmiennej bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm.) — "rozporządzenie w sprawie stawek opłat", jako kwota 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Jednocześnie wartość maksymalną tej stawki jednostkowej określa art. 274 pkt 5 lit. c tiret pierwsze Prawa wodnego na kwotę 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok. Sposób określenia wysokości stawki jednostkowej koresponduje z przepisem art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, tj. przepis określający stawkę jednostkową tak jak art. 272 ust. 5 ustawy uwzględnia czynnik czasu liczony w latach. Gdyby ustawodawca chciał określić stawkę jednostkową opłaty bez uwzględnienia czynnika czasu w latach wprowadziłby opłatę w wysokości 0,75 zł "za m3" — takie określenie stawki jednostkowej oznaczałoby (w sytuacji, gdy ustawa przewiduje kwartalny okres rozliczeniowy) tyle co "za m3 za kwartał".
W procesie ustalania znaczenia treści przepisu pamiętać trzeba o zasadzie pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Według Skarżącego kasacyjnie, zwrócić należy uwagę na posłużenie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowaniem, iż wykładnia stosowania przez Skarżącego prowadziłaby do zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Tych stwierdzeń WSA w Warszawie zaaprobować nie można — oczywistym jest, że domagając się podstawienia innej (mniejszej niż przyjęta przez Organ) wartości do wzoru w miejsce czynnika czasu, Skarżący dąży do określenia niżej opłaty niż wynika to z zaskarżonej decyzji. Jednakże nie stanowi to o tym, że Skarżący domaga się określenia opłaty "zaniżonej". Wniosek o zaniżeniu opłaty w takim przypadku wynika z porównania wartości opłaty wyliczonej według wykładni przepisu wskazywanej przez Skarżącego z wartością opłaty ujętą w zaskarżonej decyzji, która została obliczona na podstawie podstawienia do wzoru na obliczenie opłaty wartości wyrażającej czas w innej jednostce (kwartał) niż określa to ustawa ("lata"). Metoda wykładni zastosowana przez organ, a zaaprobowana w zaskarżonym wyroku przez Sąd, prowadzi do wyliczenia opłaty w wysokości czterokrotnie wyższej niż opłata należna.
Nie sposób jednocześnie zaaprobować odwołania się przez Sąd do kontekstu celowościowego i funkcjonalnego opłat za usługi wodne oraz ich charakteru jako uzasadnienia przyjęcia takiej metody wykładni przepisów, która prowadzi do odejścia od ich literalnego brzmienia, a w konsekwencji także do czterokrotnego zawyżenia opłaty publicznoprawnej. Z art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 Prawa wodnego jasno wynika, że opłatę zmienną nalicza się kwartalnie oraz że przy wyliczeniu uwzględnia się "czas wyrażony w latach", co — przy wyliczeniu opłaty kwartalnej - oznacza konieczność pomnożenia: stawki jednostkowej opłaty * ilość wód odprowadzonych rzeczywiście w kwartale * ¼ (tj. okres kwartału wyrażony w latach). Dokonana przez Sąd wykładnia powołanych przepisów jest błędna, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ich w stanie faktycznym sprawy i w konsekwencji oddalenia skargi w sprawie oraz zaakceptowania decyzji organu, w której opłata zmienna określona została w czterokrotnie zawyżonej wysokości.
Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dostrzegając możliwość przyjęcia w wyniku wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego różnych znaczeń tego przepisu, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a., Sąd zobowiązany był uwzględnić skargę na decyzję, z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nieuwzględnienie przez Sąd I instancji w wyrokowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi w sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor, reprezentowany przez r. pr. M.K., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, 2. zasądzenie od Skarżącego Miasta na rzecz Dyrektora kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, 3. na podstawie art. 182 5 2 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, według której do ustalenia możliwe jest przyjęcie części "czasu wyrażonego w latach tj. kwartału. innymi słowy skoro opłata ma dotyczyć okresu kwartalnego (1 kwartału) to logicznym jest, iż "czas wyrażony w latach" powinien mieć postać 1 kwartału. Zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy Prawo wodne ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Organ podziela stanowisko Skarżącego, iż odwołanie się przez ustawodawcę w dwóch jednoznacznie powiązanych przepisach tj. art. 272 ust. 5 i art. 272 ust. 10 Prawa wodnego odpowiednio do "okresu liczonego w latach" i "okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał" było świadomym zabiegiem legislacyjnym, jednakże nie sposób podzielić wniosków jakie z tego faktu wywodzi Skarżący. Przyjęcie w art. 272 ust. 10 Prawa wodnego, iż okresem rozliczeniowym jest kwartał powoduje, iż podstawiając do wzoru z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego ostatni z czynników iloczynu, który ma mieć postać "okresu liczonego w latach" należy podstawić wartość w postaci 1, bo mowa o 1 kwartale, taki jest okres rozliczeniowy, którego dotyczyła zaskarżona decyzja. Skarżący złożył przecież oświadczenie o ilości odprowadzanych wód w danym kwartale. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wynikiem takiego a nie innego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie istoty sporu — sposobu liczenia wysokości opłaty zmiennej na podstawie art. 272 ust. 5 ustawy Prawo Wodne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ z uwagi na ilość spraw oraz możliwości techniczne Sądu, nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19), a nie był związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie.
Osią sporu w niniejszej nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładnia prawa. W skardze kasacyjnej Skarżący kasacyjnie nie podważa stanu faktycznego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a jedynie uważa, że stan ten odpowiada stanowi hipotetycznemu, o którym mowa w art. 272 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w., ustawa) z uwagi na błędną wykładnię tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji i wadliwe wywiedzenie wniosku, że ze względu na treść art. 272 ust. 10 p.w. okresem rozliczeniowym dla opłaty zmiennej za usługi wodne wyszczególnione w ust. 1-9 jest okres kwartalny mimo, że składnikiem wyrażonego w art. 272 ust. 5 ustawy sposobu obliczania opłaty (wzoru) będącego iloczynem trzech wartości, jest czas wyrażony w latach. W istocie spór w niniejszej sprawie dotyczył głównie wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 14 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 5 p.w. przez oddalenie skargi pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i błędne przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 7a § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że wskazane przepisy p.p.s.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. oraz uzasadnienie tego zarzutu mogłoby prowadzić do sformułowania błędnej tezy, że w prawie polskim obowiązuje zasada "rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącego". W odniesieniu do wątpliwości co do treści norm prawnych należy wskazać, że w treści art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) – por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 1140/20, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2794/18. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przypadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała sytuacja dająca podstawę do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), a tylko typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej). Wykładnia przyjęta przez organ nie narusza zasad wykładni językowej. Dotyczy to m. in. równoczesnego posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami "okresu liczonego w latach" oraz "okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał". Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że terminy te nie są równoznaczne, pierwszy dotyczy bowiem okresu, za który należna jest opłata (rok), drugi dotyczy natomiast już kwestii technicznej w postaci rozliczenia opłaty należnej w danym roku (ustawodawca zdecydował się tu na rozliczenia kwartalne). Również posłużenie się wykładnią systemową, funkcjonalną i logiczną potwierdza prawidłowość wykładni przyjętej przez organ. Zastosowanie wykładni proponowanej przez Skarżącego kasacyjnie doprowadziłoby do tego, że Skarżący uiściłby jedynie ¼ opłaty należnej za rok. Takie byłyby bowiem konsekwencje zastosowania przy rozliczeniach kwartalnych i z uwzględnieniem zmiennej w postaci ilości wody odprowadzonej w kwartale (a nie w okresie roku) wartości pomniejszonych jeszcze o ¼. Reasumując, brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych taką formę naruszenia prawa określa się jako nadanie przepisowi (normie prawnej) mylnego, nieprawidłowego znaczenia (zob. wyroki NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, z 19 września 2005 r., II OSK 16/05, z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, z 13 października 2011 r., II GSK 1010/10). Dyrektywy wykładni prawa powinny doprowadzić Sąd I instancji do prawdziwego znaczenia powołanych przepisów. W piśmiennictwie wskazano, że "Wykładnia prawa sensu stricto polega na ustaleniu znaczenia budzącego wątpliwości tekst prawnego. Jest to wykładnia w ujęciu klaryfikacyjnym, które zakłada rozgraniczenie bezpośredniego rozumienia tekstu oraz rozumienia pośredniego przez wykładnię. (...). Bezpośrednie rozumienie występuje, gdy w kontekście użycia języka prawnego nie ma wątpliwości, że rozpatrywany stan faktyczny (warunki, osoby, zachowanie) mieści się w zakresie wyznaczonym przez przepis (pozytywny rdzeń znaczeniowy) albo się w nim nie mieści (negatywny rdzeń znaczeniowy)" (zob. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1990, s. 58).
Postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. nie było uzasadnione, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wynik wykładni dokonanej przez Sąd I instancji odzwierciedla rzeczywiste i właściwe znaczenie art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie stwierdził błędów popełnionych przez Sąd I instancji w procesie poszukiwania znaczenia w/w przepisów.
Wynik wykładni art. 272 ust. 5 p.w. oraz art. 272 ust. 10 p.w. przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jest zgodny z treścią art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 327, str. 1 ze zm., dalej: RDW). W myśl tego przepisu Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Do końca 2010 r. Państwa Członkowskie zapewnią, że: – polityki opłat za wodę przewidują odpowiednie działania zachęcające użytkowników do wykorzystywania zasobów wodnych efektywnie oraz przyczyniają się do osiągnięcia celów środowiskowych niniejszej dyrektywy, – odpowiedni jest wkład różnych użytkowników wody, podzielonych przynajmniej na przemysł, gospodarstwa domowe i rolnictwo, do zwrotu kosztów usług wodnych, opartych na analizie ekonomicznej wykonanej zgodnie z załącznikiem III i przy uwzględnieniu zasady "zanieczyszczający płaci". Państwa Członkowskie mogą w tym przypadku uwzględniać skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów. Z treści art. 9 RDW wynikają cele gospodarcze tego aktu prawnego. Instrumentem realizacji tych celów są opłaty za wodę. Istotne znaczenie dla dokonania wykładni art. 9 RDW mają przepisy dotyczące analizy ekonomicznej, która powinna być wykonywana zgodnie z wytycznymi załącznika III do RDW. Według tego załącznika, analiza ekonomiczna zawiera wystarczające informacje o odpowiedniej szczegółowości (uwzględniając koszty związane z zebraniem odpowiednich danych) w celu: a) wykonania odpowiednich obliczeń niezbędnych dla uwzględnienia określonej na mocy art. 9 zasady zwrotu kosztów za usługi wodne, uwzględniając prognozy długoterminowe dotyczące zaopatrzenia w i zapotrzebowania na wodę w obszarze dorzecza, oraz w miarę potrzeby: – oszacowania dotyczące wielkości, cen i kosztów związanych z usługami wodnymi, oraz – oszacowania odpowiednich inwestycji, obejmujące prognozowanie takich inwestycji; b) dokonania oceny najbardziej efektywnego ekonomicznie połączenia środków w odniesieniu do korzystania z wód, które będą zawarte w programie środków działania na mocy art. 11, opartego na oszacowaniach potencjalnych kosztów takich środków.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Zgodnie z powołanym już art. 272 ust. 5 wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Już samo użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód" przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia także sama istota opłaty zmiennej przedstawiona wyżej, zgodnie z którą jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Ustawodawca przyjął, że co do zasady sporna opłata ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu, co wynika z art. 272 ust. 10 ustawy. Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 ustawy, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym w tej sytuacji jest kwartał. Ten sposób ustalenia opłaty zmiennej jest rzetelny i odpowiada podanej przez stronę postępowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych" (zob. wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4061/21, LEX nr 3244712). Przyjęcie natomiast wykładni przepisów art. 272 ust. 5 i ust. 7 ustawy - Prawo wodne, tj. przyjęcie czasu wyrażonego w latach jako ¼ należy uznać za błędne. Prowadzi bowiem do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, opublikowano: OSP 2021/7-8/64).
W niniejszej sprawie podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 272 ust. 5 p.w. oraz przepis § 8 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: rozporządzenie). Stosownie do treści art. 272 ust. 5 p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m³ i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Natomiast zgodnie z art. 272 ust. 10 ustawy, ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Według § 8 pkt 1 rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m³ na 1 rok. W niniejszej sprawie kwestią sporną nie był sam obowiązek uiszczenia opłaty, podobnie jak ilość odprowadzonych wód, ale wyłącznie sposób wyliczenia opłaty. Istotą sporu była prawidłowość określenia opłaty, ponieważ Skarżący zarzucał, że organ nieprawidłowo zastosował wynikający z art. 272 ust. 5 ustawy wzór stanowiący podstawę do ustalenia wysokości należnej za dany okres rozliczeniowy opłaty.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przyjęcia, przy przewidzianym w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty zmiennej, jednostki czasu, tj. kwartału czy 1 roku. Wbrew temu co utrzymuje Skarżący kasacyjnie, na tle wykładni przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie rodzą się wątpliwości interpretacyjne, prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty zmiennej. Możliwość przyjęcia, że pojęcie "czasu wyrażonego w latach" oznacza także jednostki krótsze niż 1 rok, wynika z treści ust. 10 art. 272 ww. ustawy, zgodnie z którą ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Stosowanie – w przypadku ustalania opłaty kwartalnej - mianownika "4", w sytuacji przyjęcia do obliczeń ilości wód odprowadzonych w ciągu tego kwartału, doprowadziłoby do wyniku stanowiącego 1/4 należnej opłaty. Ma rację Sąd I instancji, że rodzaj wykładni przyjętej przez organ jest prawidłowy, wyrażający kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter. Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami RDW. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdyż należy przyjąć tylko jedną wykładnię, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Mając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga ta podlega oddaleniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta M. zasądzić na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a., bowiem Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną o identycznej treści w kilku tożsamych sprawach przez co rozmiar nakładu pracy wniesionej przez pełnomocnika Organu był z tego powodu mniejszy. Powyższą okoliczność należało uwzględnić. Wysokość tego wynagrodzenia określono zatem w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265) z uwzględnieniem art. 207 § 2 p.p.s.a.