III OSK 330/25

III OSK 330/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 491/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 491/24 w sprawie ze skargi J.C. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 491/24 oddalił skargę J.C. na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
J.C. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca") zwrócił się do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej (dalej w skrócie: "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii Zespołu Radców Prawnych Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach, wydanej na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej do sprawy o sygn. akt [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. poinformował że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), bowiem nie dotyczy sfery faktów, a wykładni prawa.
Pismem z dnia 14 maja 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w udzieleniu żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi podniósł, że opinia stanowi fakt podlegający ocenie przez Zespół Radców Prawnych Śląskiej Izby Lekarskiej i chciałby on ten fakt poznać.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że opinie prawne mogą stanowić informację publiczną, jednak nie wszystkie opinie czy ekspertyzy, sporządzone przez organ, bądź na zlecenie organów, stanowią informację publiczną. Istotny jest cel, dla którego zostały sporządzone. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko w danej sprawie. Podejmując określone rozstrzygnięcia organ powinien posiadać możliwość uzgodnienia stanowisk i przeanalizowania dostępnych rozwiązań, dlatego tego rodzaju dokumenty, do których należy zaliczyć również opinie prawne, nie przesadzające o kierunkach jego działania, nie stanowią informacji publicznej. Żądana opinia ma ponadto charakter wyłącznie wewnętrzny, a zatem również i ta okoliczność przemawia za tym, iż nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Podkreślenia wymaga także, iż opinia została przygotowana przez Zespół Radców Prawnych, a nie przez Śląską Izbę Lekarską w Katowicach jako organ samorządu zawodowego stanowiącego organ władzy oraz że opinia ta wydana została na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej do sprawy o sygn. akt [...]. Treść opinii ma, jak już wskazano, charakter ściśle wewnętrzny, co uzasadnia brak jej udostępniania. Opinia ta sporządzona została w konkretnej sprawie na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej i jako taka nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł J.C. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że opinia Zespołu Radców Prawnych Śląskiej Izby Lekarskiej w Katowicach, wydana na potrzeby postępowania przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej do sprawy o sygn. akt [...], nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu skarżącemu, podczas gdy prawidłowa analiza tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedmiotowa opinia jest dokumentem wytworzonym na potrzeby realizacji zadań ustawowych przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej, a w konsekwencji podlega udostępnieniu jako informacja publiczna;
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik spraw, tj.:
1) art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę bezczynności organów samorządu lekarskiego, wyrażającą się w braku zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie oraz w sposób wskazany we wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2024 r., pomimo że organ nie udostępnił informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący;
2) art. 151 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 13, art. 14 i art. 16 u.d.i.p., poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i narusza ustawowe terminy przewidziane na załatwienie sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał m.in., że orzeczenie w sprawie zapadło bez zapoznania się przez WSA w Gliwicach z treścią wnioskowanej opinii.
W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2024 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie spawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach owych zarzutów.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Izby Lekarskiej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Sporne jest natomiast, czy żądana przez wnioskodawcę informacja, tj. opinia prawna, podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.
Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać ponownie należy, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności, tj. takiej aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych oraz realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Innymi słowy, dotyczy ona zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się również uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym, stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem na przykład korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma bowiem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 905/25). Ponadto dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej.
W wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje bowiem cel, w jakim została ona opracowana. Skarżący kasacyjnie domaga się udostępnienia opinii prawnej wydanej w indywidulanej sprawie dyscyplinarnej, a więc nie mamy tu do czynienia z taką aktywnością, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych oraz realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie wykładnia przepisów prawa materialnego nie jest zatem wadliwa. W konsekwencji również zarzuty podnoszące naruszenie wskazanych przepisów p.p.s.a. nie mogły być uwzględnione. Skarga kasacyjna nie zarzuca przy tym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ani art. 134 § 1 p.p.s.a. W tych okolicznościach argument dotyczący niezapoznania się przez WSA w Gliwicach z treścią opinii prawnej nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.