III OSK 3292/23

III OSK 3292/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Wr 299/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-08-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.106 §3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art.74 ust.3a pkt 1 w zw. z art.3 ust.1 pkt 13
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 299/23 w sprawie ze skargi J.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO 4213.5.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Wr 299/23 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi J.A. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 17 kwietnia 2023 r. nr SKO 4213.5.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem SKO we Wrocławiu z 17 kwietnia 2023 r. (SKO 4213.5.2023) po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Prezydenta Wrocławia z 29 marca 2023 r. (WSR-OS.6220.150.2022.AP), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 74 § 2 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę na ostateczne postanowienie Kolegium z 17 kwietnia 2023 r. (SKO 4213.5.2023), działając w imieniu skarżącego, wniósł profesjonalny pełnomocnik. Postanowienie zaskarżył w całości.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Skarżący za taką stronę postępowania nie został uznany, o czym świadczy fakt, że postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. (SKO 4213.4.2023) Kolegium uznało za niedopuszczalne zażalenie skarżącego na pismo Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miejskim Wrocławia z 20 marca 2023 r. (WSR OS.6220.150.2022.AP), zawierające odpowiedź na wniosek skarżącego z 5 lutego 2023 r. "o włączenie (...) do kręgu stron postępowania" w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie kontroluje ich również sąd w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., a zatem nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. czy też podnoszonego art. 10 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 74 ust. 3a pkt 1, czy pkt 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem do takiego uchybienia mogło dojść jedynie w postępowaniu głównym.
Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do uznania, że organy naruszyły art. 7, czy art. 77 k.p.a., z tych samych co poprzednio przyczyn.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na zasadzie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
A. art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych przez nierozpoznanie przez Sąd I Instancji istoty ważkiej części sprawy, brak zbadania z urzędu istotnych okoliczności faktycznych i niewzięcie pod uwagę faktu obrazy przepisów postępowania administracyjnego przez organy obu instancji oraz przez brak uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia:
1) art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. art. 74 § 2 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu wglądu do akt sprawy i zaniechanie merytorycznej oceny czy skarżący jest stroną niniejszego postępowania, podczas gdy skarżący jest stroną niniejszego postępowania, a organy powinny samodzielnie dokonać oceny prawnej czy skarżący posiada przymiot strony - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
2) art. 73 § 1 w zw. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.; dalej: u.u.i.ś.) przez odmowę nadania skarżącemu statusu strony w postępowaniu, a w konsekwencji odmowę udostępnienia skarżącemu akt sprawy podczas gdy działki o nr [...] oraz [...], których użytkownikiem wieczystym jest skarżący znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od terenu przedsięwzięcia, które stanowi całe zamierzenie deweloperskie planowane na działkach [...] oraz części działek o nr.: 3[...], obręb [...] (objęte dwoma postępowaniami toczącymi się przed Prezydentem Miasta Wrocławia o sygn. WSR-OS.6220.58.2022.AP oraz niniejsze postępowanie o sygn. WRS-0S.6220.150.2022.AP), co jednoznacznie przesądza że skarżący jest stroną niniejszego postępowania i przysługuje mu prawo do wglądu do akt sprawy- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
3) art. 73 § 1 w zw. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.u.i.ś. przez odmowę nadania skarżącemu statusu strony w postępowaniu głównym, a w konsekwencji odmowę udostępnienia skarżącemu akt sprawy podczas gdy działki o nr [...] oraz [...], których użytkownikiem wieczystym jest skarżący znajdują się w zasięgu znacznego oddziaływania przedsięwzięcia, które może doprowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego, zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem, co wynikało z informacji znanych organowi z urzędu, bowiem spółka sama potwierdza negatywne oddziaływanie swojej zaplanowanej inwestycji na nieruchomości skarżącego podejmując szereg bezprawnych działań mających na celu podważenie legalności działalności skarżącego, w tym w szczególności: dokonując fałszywych denuncjacji przeciw skarżącemu i powodując wielokrotne kontrole (w tym Urzędu Miasta Wrocławia, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego, WIOŚ, Sanepidu a nawet Inspekcji Pracy, a nawet - jak ostatnio - posuwając się do składania bezzasadnych wniosków o stwierdzenie nieważności posiadanego przez skarżącego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, opartych o fałszywe i zniesławiające twierdzenia) - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
4) art. 7 w zw. z 77 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a, pkt 2 i 3 u.u.i.ś. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy związanych z ustaleniem czy na działkach, których wieczystym użytkownikiem jest skarżący, w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, a oparcie się w tym zakresie tylko na twierdzeniach spółki, które to twierdzenia ograniczały się wyłącznie do użytkowania przedsięwzięcia - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 15 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ rzetelnej analizy sprawy, w tym w szczególności brak zbadania statusu strony w postępowaniu i bezkrytyczne oparcie się w tym zakresie wyłącznie na stanowisku organu I instancji - skądinąd błędnym - w tym w szczególności:
- powołanie się organów obu instancji na nieznaną prawu procesowemu instytucję uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym;
- bezpodstawne wskazanie, że to skarżący nie udowodnił swego interesu prawnego w postępowaniu, podczas gdy to organy obu instancji winny podjąć z urzędu czynności, celem rzetelnego zweryfikowania istnienia owego interesu prawnego;
- bezkrytyczne zaakceptowanie twierdzeń spółki co do zakresu oddziaływania;
- całkowite pominięcie przez organy obu Instancji kwestii nadużycia przez spółkę przepisów u.u.i.ś., w tym niedopuszczalnego i sztucznego podziału przez tę spółkę swojej inwestycji na dwie części, celem sztucznego wyeliminowania skarżącego z zakresu pojęcia strony w niniejszym postępowaniu;
- całkowity brak ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia skarżącego na środowisko na etapie jego realizacji;
- całkowity brak ustalenia wpływu przedsięwzięcia skarżącego na działki znajdujące się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia skarżącego, a mogące wprowadzić istotne, faktyczne ograniczenia w ich zagospodarowaniu zgodnym z aktualnym przeznaczeniem;
- oparciu się przy ustalaniu statusu strony wyłącznie na twierdzeniach spółki, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
B. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających zawnioskowanych przez skarżącego w postaci:
- wydruku z systemu rządowego z warstwą kierunków studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego mapy.geoportal.gov.pl;
- wydruku z systemu rządowego z zaznaczeniem granic terenów należących do skarżącego i strony; mapy.geoportal.gov.pl;
- wydruku wyciągu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia;
zawiadomienia o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z 3 kwietnia 2023 r. o sygn. WSR-OS.6220.58.2022.AP;
- donosu spółki do SKO we Wrocławiu z 13 stycznia 2023 r.;
- donosu M.M. do SKO we Wrocławiu z 20 lutego 2023 r.;
- wydruku ogłoszenia ze strony spółki GC Deweloper sp. z o.o.;
- wydruku schematu powiązań kapitałowych M.M. ze spółką L. sp. z o.o.
na okoliczności wskazane w skardze do WSA podczas gdy przeprowadzenie powyższych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych związanych z podejmowaniem szeregu bezprawnych działań przez uczestnika mających na celu podważenie legalności działalności skarżącego, a przeprowadzenie tych dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niezbadaniem przez Sąd czy przedsięwzięcie może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest skarżący oraz bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
III. Nadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na zasadzie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
A. art. 74 ust. 3a, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsięwzięciem w rozumieniu art. 74 ust. 3a, u.u.i.ś. jest jedynie zamierzenie inwestycyjne objęte postępowaniem toczącym się przed Prezydentem Miasta Wrocławia o sygn. WRS-OS.6220.150.2022.AP dotyczącym działek [...] oraz części działek o nr.: [...], obręb [...] podczas gdy przed Prezydentem Miasta Wrocławia toczyły się dwa postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. działek (o sygn. WSR-OS.6220.58.2022.AP oraz niniejsze postępowanie o sygn. WRS- OS.6220.150.2022.AP), i oba te postępowania dotyczą w istocie jednego, ogromnego zamierzenia deweloperskiego, a jego podział na rzekome dwa przedsięwzięcia jest sztuczny i w niniejszym postępowaniu ma na celu wyłącznie sztuczne odsunięcie pierwszego etapu inwestycji deweloperskiej na odległość niewiele ponad 100 m od działek skarżącego i uniemożliwienie skarżącemu czynnego uczestniczenia w niniejszym postępowaniu głównym;
B. art. 74 ust. 3a, pkt 2 u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu się przy ustalaniu statusu strony wyłącznie na twierdzeniach spółki, ograniczających się do etapu użytkowania przedsięwzięcia, a pominięcie kwestii standardów jakości środowiska na etapie realizacji przedsięwzięcia.
IV. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o:
A. zapoznanie się przez Sąd z wnioskiem spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, dostępnego na stronie - jako z faktami powszechnie znanymi - dla stwierdzenia okoliczności: treści dokumentów składanych przez Dewelopera do Rady Miejskiej Wrocławia, świadczących o traktowaniu osiedla przy ul. [...], jako kompletnej całości i co najwyżej etapowaniu przedsięwzięcia, a także na okoliczność bezpośredniego zmierzania do zrealizowania tego przedsięwzięcia w całości;
a w ramach dokumentów wymienionych w pkt A, wniesiono o przeprowadzenie w szczególności dowodów z następujących dokumentów (załączonych także do niniejszego pisma):
B. z wniosku spółki L. sp. z o.o. z 10 maja 2023 r. (wraz z listą załączników) do Rady Miejskiej Wrocławia o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - na okoliczność: określania przez samego Dewelopera inwestycji przy ul. [...] we W., jako (cyt.) Osiedla Kompletnego [...], które ma być odpowiedzią na globalne wyzwania, jakim musimy sprostać: na zwiększone ruchy migracyjne i przesiedleńcze, wskazywania, iż proces opracowywania projektu Osiedla Kompletnego [...] trwał kilka lat, wobec czego w wyniku tych prac powstał plan przekształcenia zdegradowanego ponad 13-hektarowego obszaru poprzemysłowego - a w konsekwencji przyznawania przez samego Dewelopera, że osiedle przy ul. [...] we W. stanowi jedną, kompleksową całość, a jego podział na etapy jest podziałem sztucznym i nie zmieniającym faktu, że w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 całość Osiedla Kompletnego [...] stanowi jedną całość, zaś jej sztuczny podział nie może pozbawiać strony statusu strony procesowej;
C. z wyciągu z załącznika nr 7A [Koncepcja urbanistyczno-architektoniczna] do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, zmodyfikowanej we wrześniu 2023 r.; ze stron nr: 1, 12, 16, 18, 19, 24, 25, 29, 30 32, 36, 49, 65, 66, 87, 93, 98, 116 117, 118, 119 - na okoliczność odnoszenia się przez Dewelopera do całości posiadanego terenu przy ul. [...], traktowania przez Dewelopera inwestycji przy ul. [...] we W. jako całości, w tym tworzenia wizualizacji całości osiedla zawierającego kilkanaście budynków oznaczanych jako: [...];
D. z pisma M. S.A. we W. z 19 maja 2023 r. na okoliczność wydawania opinii w odniesieniu do uzbrojenia terenu odnoście do całości inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynków wielorodzinnych z usługami, budynki: [...] więc wnioskowania przez dewelopera o uzyskanie opinii w odniesieniu do inwestycji deweloperskiej, którą sam Deweloper traktuje, jako całość;
E. a także z odpowiedzi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z 24 marca 2023 r. w trybie dostępu do informacji publicznej - na okoliczność odnoszenia się do wniosku spółki [...] sp. z o.o. do etapu realizacji osiedla [...], do etapowania inwestycji dewelopera - a w konsekwencji: na okoliczność wnioskowania przez Dewelopera o opinię w odniesieniu do całości posiadanego terenu, a nie wyłącznie do fragmentu północnego osiedla, które podzielone jest wyłącznie w czasie, a które stanowi spójną i kompletną całość.
V. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji;
VI. na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego "od skarżącego I instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie według norm prawem przepisanych";
VII. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Przy piśmie z 9 lutego 2026 r. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Prezydenta Wrocławia z 31 lipca 2025 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.A. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2025 r., sygn. II GSK 326/25). Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c, p.p.s.a., ponieważ nie było podstaw w niniejszej sprawie do zastosowania tego przepisu.
Odnosząc się do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) należy zauważyć, że powołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 17 kwietnia 2023 r. Nr SKO 4213.5.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1145/20). Wobec powyższego w niniejszej sprawienie nie mogło dojść do naruszenia norm ustrojowych.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 w zw. art. 74 § 2 k.p.a. Nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy obowiązku organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. w zw. art. 74 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Skarżący za taką stronę postępowania głównego nie został uznany, o czym świadczy fakt, że postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. (SKO 4213.4.2023) Kolegium uznało za niedopuszczalne zażalenie skarżącego na pismo Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa w Urzędzie Miejskim Wrocławia z 20 marca 2023 r. (WSR-OS.6220.150.2022.AP), zawierające odpowiedź na wniosek skarżącego z 5 lutego 2023 r. "o włączenie (...) do kręgu stron postępowania" w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji opisywanego tu przedsięwzięcia. Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie kontroluje ich również sąd w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 74 ust. 3a, pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w postępowaniu, w którym wydano zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 17 kwietnia 2023 r. nr SKO 4213.5.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy.
Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 74 ust. 3a, u.u.i.ś. Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. Nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 74 ust. 3a, pkt 2 u.u.i.ś., przez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ Sąd I instancji nie stosował tego przepisu.
W podsumowaniu odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie wskazać, że skoro w toku postępowania "głównego" (w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia) organ prowadzący to postępowanie określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Należy podkreślić, że nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym" (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2668/15).
Przepis art. 73 k.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, Lex nr 965109; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, Lex nr 795295; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07, Lex nr 445139).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu I instancji, który uznał za prawidłowe postanowienie organu odwoławczego o odmowie udostępniania akt sprawy. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony, to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających wskazanych przez skarżącego.
Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. W tej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a ocena ta nie wzbudza uzasadnionych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tych też okolicznościach, uzasadnione było tym samym oddalenie skargi przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski zawarte w skardze kasacyjnej oraz w piśmie z 9 lutego 2026 r., dotyczące przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z zawnioskowanych w tych pismach dokumentów.
Przypomnieć należy, że w ramach dokumentów wymienionych w pkt IV.A. petitum skargi wniesiono "o przeprowadzenie w szczególności dowodów z następujących dokumentów (załączonych także do niniejszego pisma)".
Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne i konkretne określenie wniosku dowodowego. W związku z tym opisanie wniosku dowodowego w skardze kasacyjnej z użyciem określenia "w szczególności" nie jest prawidłowe i nie może odnieść żadnego skutku.
Zakres postępowania dowodowego określony w ww. art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjny jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania nowego stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2068/24).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie, art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.