III OSK 3292/21

III OSK 3292/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 256/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-06-17
Skarżony organ
Inne~Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 256/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 256/20 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 30 marca 2020 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca"), na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.", zwróciło się do Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Kancelaria Sejmu", "organ") o udostępnienie:
1) danych technicznych systemu oprogramowania wykorzystywanego przez Sejm do przeprowadzania zdalnych głosowań online - w tym nazwy programu, używanej wersji programu, producenta, strony internetowej producenta, oraz kodu źródłowego oprogramowania;
2) listy obecności z posiedzenia Sejmu RP, które odbyło się w dniu 26 marca 2020 r.
3) nagrań ze wszystkich kamer rejestrujących otoczenie Sejmu RP oraz rejestrujących posiedzenie Sejmu z dnia 26 marca 2020 r.
Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie ww. danych wymienionych w punktach 1 i 2 poprzez ePUAP, a nagrania wskazane w punkcie 3 na płytach dvd i przesłanie ich na podany adres.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r. Kancelaria Sejmu poinformowała Stowarzyszenie, że zapis audiowizualny przebiegu obrad Sejmu RP IX kadencji jest powszechnie dostępny w Systemie Informacyjnym Sejmu pod elektronicznym adresem www.sejm.gov.pl w zakładce "iTV Sejm - transmisje archiwalne", "Posiedzenia Sejmu", właściwa data.
Jednocześnie wskazała, że monitoring wizyjny, w tym również ten pozostający w dyspozycji Straży Marszałkowskiej, jest technicznym środkiem ochrony, przeznaczonym do wewnętrznego wykorzystania. Wykonane przy jego pomocy nagrania nie odnoszą się do wykonywania władzy publicznej przez Sejm. Związane są jedynie z techniczną kwestią, jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu. W konsekwencji nagrania te nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W załączeniu do ww. pisma Kancelaria Sejmu przesłała kserokopie list obecności posłów z 8 posiedzenia Sejmu z dnia 26 marca 2020 r.
Nadto poinformowała, że w odniesieniu do pozostałej części wniosku, termin odpowiedzi został przesunięty w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Trwa bowiem weryfikacja wniosku pod kątem możliwości jego realizacji, jednak odpowiedź zostanie wysłana nie później niż do dnia 1 czerwca 2020 r.
Następnie w piśmie z dnia 17 kwietnia 2020 r. Kancelaria Sejmu poinformowała, że system obecnie używany do prowadzenia zdalnych obrad Sejmu i komisji sejmowych powstał w Ośrodku Informatyki Kancelarii Sejmu. Do jego budowy wykorzystano posiadane oprogramowanie narzędziowe i bazodanowe oraz użytkowaną infrastrukturę serwerową i sieciową. Jednocześnie wskazała, że informacje dotyczące kodu źródłowego to dane techniczne i jako takie nie mają charakteru informacji publicznej.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Sejmu RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 marca 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Kancelaria Sejmu wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Kancelaria Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Odnośnie punktu 1 wniosku wskazał, że dane dotyczące ww. systemu oprogramowania stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co nie było przez organ kwestionowane za wyjątkiem informacji dotyczącej kodu źródłowego oprogramowania, który jak wskazano w piśmie z dnia 17 kwietnia 2020 r. waloru informacji publicznej nie posiada. W tym względzie Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2014/13 (publ. CBOSA), że kod źródłowy nie stanowi nośnika o sprawach publicznych, stanowiąc jedynie narzędzie wykorzystywane w programach komputerowych, nie zawierając jakiegokolwiek komunikatu o sprawach publicznych. Trafnie zatem organ poinformował Stowarzyszenie w ww. piśmie, że informacja w postaci kodu źródłowego oprogramowania nie stanowi informacji publicznej.
Sąd I instancji zaznaczył, że odnośnie nagrań z kamer rejestrujących otoczenie Sejmu RP w dniu 26 marca 2020 r. organ prawidłowo poinformował Stowarzyszenie pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r., że monitoring wizyjny pozostający w dyspozycji Straży Marszałkowskiej jest technicznym środkiem ochrony, przeznaczonym do wewnętrznego wykorzystania. Nagrania z kamer rejestrujących otoczenie Sejmu związane są bowiem z kwestią techniczną i nie posiadają waloru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że organ prawidłowo przyjął, że treść nagrań z kamer rejestrujących otoczenie Sejmu RP (w dacie wskazanej we wniosku informacyjnym) nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nagrania te nie zostały bowiem wytworzone przez władzę publiczną. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że odnoszą się one do publicznej sfery działalności tej władzy w przedstawionym powyżej rozumieniu, czy też, że służą, tak jak nagrania z obrad kolegialnych organów władzy publicznej, o których mowa w art. 19 u.d.i.p., udokumentowaniu sprawowania władzy publicznej. Nie można również przyjąć, że są one informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej. Niewątpliwie nagrania te związane są z kwestią czysto techniczną - ochroną obiektu - budynku, w którym Sejm RP ma swoją siedzibę.
Konkludując zarzut bezczynności Kancelarii Sejmu polegający na nieudostępnieniu informacji publicznej we wskazanym powyżej zakresie okazał się być nieuzasadniony. Organ prawidłowo, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (w odniesieniu do punktu 1 wniosku w terminie przedłużonym w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnił dane objęte wnioskiem, jednocześnie organ trafnie uznał, że informacje w postaci kodu źródłowego oprogramowania oraz nagrań z kamer rejestrujących otoczenie Sejmu RP w dniu 26 marca 2020 r. nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dane, o które wnioskował Skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 marca 2020 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyższych przepisów, w sytuacji gdy wnioskowane dane zostały wytworzone przez władzę publiczną i dotyczą spraw bezpośrednio związany z wykonywaniem władzy ustawodawczej, zatem mają przymiot informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kancelaria Sejmu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a ponadto o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 9 września 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 24 listopada 2022 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż dane o które wnioskowano (tj. kod źródłowy oprogramowania wykorzystywanego przez Sejm do przeprowadzenia zdalnych głosowań on line oraz nagrania ze wszystkich kamer rejestrujących otoczenie oraz posiedzenie Sejmu) - nie stanowią informacji o sprawach publicznych.
W stosunku do tak skonstruowanego zarzutu, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na nieprecyzyjnie powołany w podstawie kasacyjnej przepis art. 61 Konstytucji, który zawiera cztery odrębne ustępy. Już tylko z tego względu nie mogłoby dojść zasadniczo do uwzględnienia postawionego zarzutu, skoro nie wskazano w istocie normy prawnej, do której naruszenia doszło w wyniku rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zgodnie z ugruntowanym i trafnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Naczelny Sąd Administracyjny, co wyjaśniono powyżej, nie jest władny do dokonywania rekonstrukcji wadliwie i nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu.
Następnie zaakcentować trzeba, że w myśl kolejnego z powołanych w zarzucie przepisów, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21).
Sprowadzając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:
- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;
- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);
- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);
- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);
- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);
- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).
- wykaz "wejść i wyjść do ministerstwa nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15).
Odnosząc się zatem do przedmiotu postępowania w zakresie kwalifikacji żądanej przez stronę skarżącą informacji w postaci kodu źródłowego oprogramowania wykorzystywanego przez Sejm do przeprowadzenia zdalnych głosowań online - konieczne jest przedstawienie pojęcia kodu źródłowego programu. Kod źródłowy to ciąg instrukcji i deklaracji, zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania opisujący operacje, jakie powinien wykonać komputer przy pomocy skończonej liczby ściśle zdefiniowanych rozkazów. Kod źródłowy pozwala wyrazić w czytelnej dla człowieka formie strukturę i działania programu komputerowego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 2014/13). W ślad za poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2270/17 należy zaznaczyć, że kod źródłowy jest tylko technicznym elementem przetwarzania danych, a głównym zastosowaniem kodu źródłowego jest wyrażanie programów komputerowych w zrozumiałej postaci. Zatem kod źródłowy stanowi jedynie narzędzie wykorzystywane w programach komputerowych, nie zawierając jakiegokolwiek komunikatu o sprawach publicznych. Zestawienie istoty kodu źródłowego z istotą przykładowych informacji o sprawach publicznych wymienionych w przytoczonym wcześniej art. 6 u.d.i.p. wskazuje na odmienność kodu źródłowego, uzasadniającą pogląd, że kod źródłowy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Ma zatem rację Sąd I instancji twierdząc, że kod źródłowy posiada ściśle techniczny charakter. Nie sposób uznać, że niesie ze sobą jakikolwiek komunikat o sprawach publicznych. Jest jedynie narzędziem, które umożliwia wytworzenie takich informacji. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że kod źródłowy w przedmiotowej sprawie nie stanowi nośnika informacji o sprawach publicznych.
Przechodząc następnie do oceny kolejnej zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii odnośnie kwalifikacji nagrania z kamer rejestrujących otoczenie Sejmu RP, zgodzić się przyjdzie z ugruntowaną w orzecznictwie tezą, że treść nagrań z kamer systemu monitoringu danego obiektu i jego otoczenia, co do zasady zawiera informacje wytwarzane dla potrzeb wewnętrznych, przeważnie związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa tego obiektu i osób w nim lub wokół niego przebywających (wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 968/18).
W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p, zgodnie z którą treść nagrań monitoringu budynku organu władzy publicznej – zarówno zewnętrznego, jak i wewnętrznego nie stanowi informacji publicznej, nie jest nośnikiem informacji o sprawach publicznych, lecz zawiera informacje wytwarzane dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku, ma charakter wewnętrzny, czysto techniczny, nie jest przy tym tworzona w związku w ustawową działalnością organu, ani nie obrazuje działalności ustawowej organu. W istocie nagrania monitoringu budynku organu władzy publicznej nie przesądzają kierunków działania organu (vide wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1514/16).
Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Monitoring zewnętrzny stanowi element zabezpieczenia budynków i terenu wokół Sejmu. Jest to narzędzie służące zapewnieniu bezpieczeństwa zewnętrznego Sejmu. Informacje uzyskane z monitoringu w zasadzie nie są związane z realizacją władzy publicznej, bowiem nie rejestrują obrad Sejmu, które niewątpliwie stanowią informację publiczną w świetle art. 18 ust. 1 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie Sąd podziela wniosek, że wnioskowana informacja nie odnosi się do działalności publicznej (ustawodawczej) Sejmu, a monitoring wizyjny zewnętrzny jest jedynie technicznym środkiem ochrony podobnie jak dozór fizyczny czy też kontrola dostępu do pomieszczeń. Nagrania z monitoringu nie zostały bowiem wytworzone bezpośrednio przez władzę publiczną, ani nie odnoszą się do publicznej sfery działalności tej władzy, nie są też informacją o zasadach funkcjonowania organu, czy funkcjonariusza publicznego. Związane są natomiast z kwestią czysto techniczną - ochroną obiektu i osób w nim się znajdujących oraz określonego obszaru wokół niego. Nie podlegają więc udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem prawidłowo organ poinformował wnioskodawcę pismem z 10 kwietnia 2020 r., że zapis z monitoringu nie jest informacja publiczną.
Tylko wyjątkowo, w szczególnych okolicznościach faktycznych, których zaistnienie można wprost powiązać z wykonywaniem zadań organu władzy publicznej, nagrania z monitoringu można zakwalifikować jako związane z funkcjonowaniem takiego organu i realizacją przez niego zadań publicznych (jako obrazujące skutek działań organu). Tak np. w wyroku z 22 października 2019 r., sygn. I OSK 968/18 NSA wskazał, że zaistniałe w dniach 16-18 grudnia 2016 r. okoliczności faktyczne (protesty i demonstracje, którym towarzyszyły interwencje służb porządkowych) powiązane były wprost z działalnością Sejmu RP, a zatem z działalnością organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
W realiach niniejszej sprawy, Sąd I instancji słusznie przyjął, że treść nagrań z kamer rejestrujących otoczenie Sejmu RP (w dacie wskazanej we wniosku) nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Nagrania te nie zostały bowiem wytworzone przez władzę publiczną. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że odnoszą się one do publicznej sfery działalności tej władzy w przedstawionym powyżej rozumieniu, czy też, że służą, tak jak nagrania z obrad kolegialnych organów władzy publicznej, o których mowa w art. 19 u.d.i.p., udokumentowaniu sprawowania władzy publicznej. Nie można również przyjąć, że są one informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że nagrania, o które wnioskowano w tej sprawie - związane są z kwestią czysto techniczną - ochroną obiektu - budynku, w którym Sejm RP ma swoją siedzibę.
Podsumowując, należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż zasadnie stwierdził, iż kod źródłowy oraz przedmiotowe nagrania z kamer monitorujących w tej sprawie nie stanowią informacji publicznej.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.