III OSK 3284/23

III OSK 3284/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 39/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-31
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 39/23 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz A. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 39/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: ''WSA w Krakowie'', ''Sąd pierwszej instancji''), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C., (dalej: "skarżąca"), na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent", "organ", ‘’skarżący kasacyjnie’’) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r., stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku) oraz zobowiązał Prezydenta do wydania aktu lub dokonania czynności w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II wyroku), jak również zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).
W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Krakowie wskazał, że informacja wnioskowana przez skarżącą, dotycząca koncepcji programowej niewybranego kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, jest informacją publiczną. Nie udostępniając jej w terminie 14-nastu dni, ani też nie wydając w tym terminie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, organ pozostawał w bezczynności. Przy czym nie stanowi, w ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność organu fakt, iż e-mail skarżącej zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zablokowany przez system informatyczny Urzędu Miasta Krakowa, bowiem za wniosek pisemny o udzielenie informacji publicznej uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skoro wniosek o udzielenie informacji publicznej może być wniesiony pocztą elektroniczną, to na organie spoczywa obowiązek takiego zorganizowania jej funkcjonowania, aby możliwość ta była realna. Wobec tego przypadki zablokowania wiadomości powinny być z odpowiednią uwagą rozpatrzone.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca [...] sierpnia 2020 r. dokonała w Centrum Obsługi Informatycznej Urzędu Miasta [...] zgłoszenia nr [...] z prośbą o sprawdzenie, czy do Urzędu Miasta [...] wpłynęła jej korespondencja z adresu e-mail. Wobec powyższego okoliczność zablokowania wiadomości e-mail przez filtry Urzędu Miasta [...] nie może stanowić okoliczności wyłączającej bezczynność organu.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, skarga na bezczynność organu jest uzasadniona.
Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wniósł skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku WSA w Krakowie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o wydanie orzeczenia merytorycznego i oddalenie skargi skarżącej. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Wniósł również o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Prezydent zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji – w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie stwierdził, iż Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
b) art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - zastosował środek określony w ustawie i niezasadnie zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności w odpowiedzi na wniosek z dnia 2 czerwca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g tej ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że koncepcje programowe kandydatów na dyrektora instytucji kultury, którzy nie zostali wybrani na stanowisko, są informacją publiczną;
b) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ nie udostępnił informacji publicznej w terminie wynikającym z tego przepisu;
c) § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. poz. 724) w zw. z art. 5 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L z 2016 r. 119, s.1 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, A. C. wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazany został jako naruszony przepis art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez zastosowanie środka określonego w ustawie i niezasadne stwierdzenie, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także art. 3 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie środka określonego w ustawie i niezasadne zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do wydania aktu lub dokonania czynności w odpowiedzi na wniosek dostępowy. W ten sposób zredagowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być skuteczne wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Wskazany jako naruszony przepis art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winien być powoływany w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy, czego w sporządzonej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należy m.in. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wymagają powiązania z przepisami o charakterze materialnym lub procesowym, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. natomiast, z którym powiązano przepis o charakterze blankietowym, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Podniesione zarzuty nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
Nie zachodziły także podstawy do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g tej ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że koncepcje programowe kandydatów na dyrektora instytucji kultury, którzy nie zostali wybrani na stanowisko, są informacją publiczną. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, aprobując tym samym sposób zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez WSA w Krakowie w niniejszej sprawie.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji - wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 317/21. Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".
Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 933/10; z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, iż prowadzenie działalności kulturalnej jest obowiązkowym zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.) i art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.). Jednocześnie jest to zadanie użyteczności publicznej w rozumieniu art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym będące zadaniem własnym, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Złożenie objętych wnioskiem dostępowym koncepcji programowych kandydatów na dyrektora instytucji kultury w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora Teatru [..., przeprowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa w trybie art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), stanowiło konieczny element tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3e pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, uwzględniając formę organizacyjno-prawną, zakres działalności oraz aktualną sytuację instytucji kultury, której dotyczy konkurs, o którym mowa w ust. 2, organizator określa w ogłoszeniu o konkursie co najmniej wymóg złożenia przez osoby przystępujące do konkursu programu realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury. W myśl natomiast § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. poz. 724), spośród uczestników konkursu, których oferty spełniły warunki określone w ogłoszeniu o konkursie, komisja wyłania kandydata na dyrektora bezwzględną większością głosów członków komisji obecnych na posiedzeniu. Przepisy te formułują zatem obowiązki po stronie organizatora konkursu i komisji konkursowej.
Program realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury, o którym mowa w art. 16 ust. 3e pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, stanowi niezbędny element postępowania konkursowego i podstawę do wyłonienia przez komisję konkursową kandydata na dyrektora spośród kandydatów, którzy uczestniczyli w danym konkursie. Złożone w danym postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora instytucji kultury programy są dokumentami, których podmiot publiczny, w tym przypadku Prezydent Miasta Krakowa, używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań w zakresie organizacji działalności kulturalnej. Nie budzi zatem wątpliwości, iż przedłożone w postępowaniu konkursowym przez kandydatów programy zawierają informacje, które odnoszą się do publicznej sfery działalności zarówno samej jednostki samorządu terytorialnego, jak i danej samorządowej instytucje kultury. Dokumenty te nie mogą też zostać uznane za dokumenty wewnętrzne, gdyż ich treść, stanowiąca niezbędny element procedury konkursowej, podlega ocenie komisji konkursowej i stanowi istotny czynnik w procesie podjęcia decyzji o wyłonieniu kandydata na dyrektora.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w analizowanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustanowiona zaś w art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym jawność działania organów gminy stanowi realizację określonego w art. 61 Konstytucji prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawą, która w najszerszym zakresie określa tryb udzielania informacji publicznej, jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdza, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć też należy, odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej dopuszcza możliwość odmiennego uregulowania zasad tego dostępu, to jednak tylko w drodze ustawowej, a nie statutowej (por. E. Olejniczak-Szałowska, Problem statutowej regulacji zasad dostępu do dokumentów w jednostkach samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2011, nr 6, s. 5 i n.). Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 11b ustawy o samorządzie gminnym oraz § 8 ust. 1 Statutu Miasta Krakowa są przepisami szczególnymi określającymi dostęp do objętej wnioskiem dostępowym informacji.
W świetle powyższego nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udostępnił informacji publicznej w terminie, skoro do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji informacja nie została udostępniona, ani też nie wydano decyzji odmownej. Brak rozpatrzenia wniosku w chwili wyrokowania stanowi podstawę do stwierdzenia bezczynności organu. Skoro objęta wnioskiem dostępowym informacja stanowi informację publiczną, to sam fakt powiadomienia wnioskodawcy, że w ocenie podmiotu zobowiązanego żądana informacja nie ma takiego charakteru, nie czyni skargi na bezczynność niezasadnej.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w zw. z art. 5 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/.WE, zwanego dalej RODO, poprzez ich niezastosowanie.
W myśl § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego protokół końcowy bez załączników udostępnia się na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej organizatora, do czasu powołania dyrektora instytucji kultury albo ogłoszenia kolejnego konkursu zgodnie z art. 16 ust. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie krócej niż na okres 30 dni i nie dłużej niż na okres 2 lat. Analiza treści tego przepisu wykazuje, że nie odnosi się on do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakich w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie. Analiza powyższego przepisu nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej. Z kolei art. 5 ust. 1 lit. e RODO stanowi, że dane osobowe muszą być przechowywane w formie umożliwiającej identyfikację osoby, której dane dotyczą, przez okres nie dłuższy, niż jest to niezbędne do celów, w których dane te są przetwarzane; dane osobowe można przechowywać przez okres dłuższy, o ile będą one przetwarzane wyłącznie do celów archiwalnych w interesie publicznym, do celów badań naukowych lub historycznych lub do celów statystycznych na mocy art. 89 ust. 1, z zastrzeżeniem że wdrożone zostaną odpowiednie środki techniczne i organizacyjne wymagane na mocy niniejszego rozporządzenia w celu ochrony praw i wolności osób, których dane dotyczą ("ograniczenie przechowywania"). Również i ten przepis nie zawiera jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej. Brak było zatem podstaw do stosowania wskazanych przepisów w analizowanej sprawie. Podniesiony zarzut w świetle powyższych wywodów nie może odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.