III OSK 3279/23

III OSK 3279/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 347/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-29
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par 1 pkt 3, art. 149 par 1a, art. 149 par 2, art. 3 par 1 i par 2 pkt 8, art. 151, art. 154 par 6, art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 347/23 w sprawie ze skargi L. D. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 347/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku L. D. z dnia [...] sierpnia 2019 r. co do punktów 2 i 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także przyznał od Ministra Sprawiedliwości na rzecz L. D. sumę pieniężną w kwocie 6 500 złotych (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. L. D. (dalej: "skarżący") złożył do Ministra Sprawiedliwości (dalej: "organ", "Minister") za pomocą ePUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) Kosztu i jego struktury, wdrożenia w Sądzie Rejonowym dla Krakowa - Podgórze ul. Przy Rondzie 7 31 - 547 Kraków: protokołu elektronicznego w sprawach cywilnych i wykroczeniowych zrealizowanego w okresie 2011-2015 (dotowanego ze środków UE ramach programu "Dotacje na innowacje" - w Sądzie zawieszona jest tablica informacyjna jak niżej. Nie zawiera ona jednak wnioskowanych informacji).
2) Projektu techniczno-informatycznego realizacji przedmiotowej innowacji, w Sądzie Rejonowym dla Krakowa - Podgórze.
3) Kosztu i jego struktury, wdrożenia w Sądzie Okręgowym w Krakowie, ul. Przy Rondzie 31-547 Kraków protokołu elektronicznego w sprawach cywilnych i wykroczeniowych zrealizowanego w okres 2011-2015 (dotowanego ze środków UE w ramach programu "Dotacje na innowacje" - w Sądzie zawieszona jest tablica informacyjna jak niżej. Nie zawiera ona jednak wnioskowanych informacji).
4) Projektu techniczno-informatycznego realizacji przedmiotowej innowacji w Sądzie Okręgowym w Krakowie.
5) Czy przedmiotowe innowacje (wdrożone protokoły elektroniczne) stanowią majątek beneficjenta, czy Sądów, w których zostały wdrożone.
Wnioskodawca żądał przesłania ww. informacji na jego skrzynkę ePUAP jako skanów lub e-printów dokumentów.
W dniu 12 września 2019 r. skarżący złożył do organu ponaglenie, bowiem dnia 4 września 2019 r. odebrał wyłącznie własny wniosek w ramach skrzynki ePUAP, w wiadomości wysłanej przez organ.
W dniu 19 września 2019 r. skarżący odebrał pismo organu z dnia 18 września 2019 r. wskazujące, że wniosek jest nieczytelny i otwiera się w sposób nieprawidłowy. W związku z tym organ prosi o ponowne wysłanie wniosku w formacie "pdf lub Word" na adres mailowy organu. W tym samym dniu skarżący przesłał wniosek w formacie "pdf" na wskazany adres e-mail oraz za pomocą platformy ePUAP.
Dnia 19 września 2019 r. organ nadesłał odpowiedź odmowną na wniosek podając w uzasadnieniu, że tematyka wniosku wykracza poza zakres zadań, które realizuje Ministerstwo Sprawiedliwości, a także, że organ nie posiada informacji zawartych we wniosku, a pytania powinien skarżący skierować do Sądów, których bezpośrednio dotyczy wniosek.
W dniu 14 października 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W dniu 6 grudnia 2019 r. organ złożył odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie.
W dniu 7 stycznia 2020 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę wskazując, że skarga jest aktualna, zasadna i konieczna.
Skarżący powyższe stanowisko potwierdził w piśmie skierowanym do Sądu dnia 18 lutego 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 31 stycznia 2020 r.
Ministerstwo Sprawiedliwości w piśmie z dnia 21 lutego 2020 r. wysłanym do Sądu za pomocą platformy ePUAP na podstawie informacji przekazanych przez Departament Informatyzacji i Rejestrów Sądowych wyjaśniło ustosunkowując się do pisma skarżącego z dnia 7 stycznia 2020 r., że "odesłanie pytającego do danych zawartych w dokumentacji postępowania, w tym do opisu przedmiotu zamówienia, jak najbardziej wypełnia obowiązek informacyjny. To na podstawie tego opisu wykonawca przygotował rozwiązania technologiczne oparte o elementy określonych parametrach wskazanych w OPZ i dokonał wdrożenia rozwiązania w całości. Opis przedmiotu zamówienia szczegółowo opisuje jak ma być zorganizowana sala rozpraw od strony technicznej oraz wskazuje jak od strony informatycznej ma wyglądać komunikacja między elementami systemu. Organ wskazał, że zgadza się z wnioskodawcą, że dokumentacja, do której został odesłany nie zawiera dokumentu o nazwie, którą wskazał w pytaniu. Jeżeli celem wniosku było otrzymanie takiego dokumentu należy wskazać, że dokument o takiej nazwie nie istnieje.
Organ wskazał, że skarżący błędnie wywodzi swoją tezę o istnieniu projektów z zapisu umowy w § 1.1.a) i 1.1.1.g) mówiących o: "Projekcie technicznym" i "dokumentacji Systemu". Organ wskazał, że błędne jest twierdzenie, że są to dokumenty równoważne z projektem techniczno-informatycznym. Jest to w ocenie organu dokument techniczny wewnętrzny, wytworzony na potrzeby danego sądu, zawierający szczegóły techniczne rozwiązania infrastruktury sądu. Podobnie dokumentacja Systemu w ocenie organu składa się z szeregu dokumentów o charakterze technicznym, związanych z późniejszą eksploatacją systemu i dokumentacja ta jest wewnętrzną dokumentacją dla służb utrzymaniowych Ministerstwa i jednostek sądów. Stąd trudno ją określić projektem informatycznym.
Natomiast, w opinii organu zakres informacyjny zawarty w dokumentacji przetargowej w całości opisuje projekt rozwiązania techniczno-informatycznego wdrożonego w sądzie. Stąd też organ wskazał w odpowiedzi, że "Projekt techniczno-informatyczny realizacji wdrożenia w (...) zawiera dokumentacja postępowania przetargowego (...)", jest to jak najbardziej uprawnione, ponieważ oddaje on istotę projektu w aspekcie techniczno-informatycznym, a również i organizacyjnym.
Organ nadto wyjaśnił rzekome rozbieżności kwotowo ilościowe w odpowiedzi na pytania 1 i 3 wniosku. Wskazał, że zgodnie z umową nr [...] w lokalizacji Przy Rondzie 7 tego sądu wdrożono 14 zestawów systemu cyfrowej rejestracji sal rozpraw o wartości księgowej 920 834,71 PLN oraz jeden zestaw o wartości 28 524,89 PLN do daje sumaryczną wartości 949 359,60 zł jak w odpowiedzi. Natomiast w przypadku Sądu Okręgowego w Krakowie organ nie jest w stanie wydzielić kosztu dla określonego budynku sądu, ponieważ wyposażenie odbywało się etapami na przestrzeni 2011-2013, a wydatki w projekcie były rozliczane centralnie, zbiorczo dla wszystkich sądów wchodzących w skład apelacji sądowych i nie dysponuje danymi jednostkowymi.
Dnia 16 kwietnia 2020 r. do sprawy zgłosiła swój udział organizacja społeczna, tj. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 844/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku L. D. z dnia [...] sierpnia 2019 r. (punkt 1 sentencji) oraz, że stwierdzona w pkt 1 sentencji bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Ponadto zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Od ww. wyroku wywiedziona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3 wyroku tj. co do stwierdzenia, że orzeczona w pkt 1 bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa, jak i co do oddalenia skargi w pozostałym zakresie, a zatem co do żądania skarżącego o zobowiązanie organu do udzielenia informacji, jak i zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt: III OSK 4113/21, w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok w punktach drugim i trzecim i sprawę w tej części przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w pkt 2 zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd i na podstawie którego dokonano oceny skargi na bezczynność, został ustalony z pominięciem całości akt sprawy. Sąd I instancji ustalając stan faktyczny w sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że "do Sądu po otrzymaniu odpowiedzi na skargę nie wpłynęło żadne pismo od wnioskodawcy, w którym kwestionowałby on fakt załatwienia jego wniosku przez organ pismem z 20 listopada 2019 r." Dalej Sąd ten wyjaśnił, że "jak wynika bowiem z akt sprawy, organ udzielił stronie merytorycznej odpowiedzi na wniosek w dniu 20 listopada 2019 r. Do Sądu nie dotarło zaś żadne pismo od skarżącego, w którym kwestionowałby on fakt uzyskania pełnej odpowiedzi na swój wniosek. Stąd uznać należało, że per facta concludentia skarżący przyznał, iż pismo organu z dnia 20 listopada 2019 r. stanowiło pełną realizację jego wniosku z [...] sierpnia 2019 r." Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że "w niniejszej sprawie okolicznością niesporną był fakt, że organ, po otrzymaniu skargi strony na swoją bezczynność, udzielił wnioskodawcy żądanej informacji. Świadczy to niezbicie o tym, że na dzień wywiedzenia skargi, organ był w bezczynności". To spowodowało, że Sąd I instancji uznał co prawda, że doszło do bezczynności Ministra w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak w realiach tej sprawy, nie zachodziła możliwość zobowiązywania organu do rozpatrzenia wniosku strony, zaś bezczynność, która ustała po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny tymczasem zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego L. D. z dnia 7 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatytułowane pt. "Replika do odpowiedzi na skargę". Na piśmie tym widnieje prezentata Sądu z datą 8 stycznia 2020 r. W piśmie tym podaje, że w minimalnym stopniu odpowiedź na skargę nie "inaktywuje" żadnego z zarzutów postawionych w skardze i jest ona "zasadna, aktualna i konieczna". Ale co jest najważniejsze, skarżący zarzucił w tym piśmie, że Minister Sprawiedliwości "pozostaje w bezczynności do chwili obecnej, tj. od ponad 144 dni, z udzieleniem informacji publicznej na dwa z pięciu punktów mojego wniosku. Chodzi o punkty 2 i 4. Informacja zawarta w tych punktach pisma MS, nie odpowiada wnioskowanej informacji". Następnie przytoczył bardzo obszerną i rzeczową argumentację przemawiającą według niego za tym, że organ nie udzielił informacji żądanej w punktach 2 i 4 wniosku z 16 sierpnia 2019 r. Przedstawił również szereg okoliczności wskazujących według niego na to, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a żądanie przyznania mu od Ministra sumy pieniężnej w jeszcze wyższej kwocie niż żądana w skardze, jest uzasadnione.
Sąd nadto podkreślił, że skarżący powyższe stanowisko potwierdził także w piśmie skierowanym do Sądu z dnia 14 lutego 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 31 stycznia 2020 r. A co więcej na to stanowisko skarżącego powołuje się również uczestnik Stowarzyszenie [...] w piśmie do Sądu z dnia 16 kwietnia 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tych okolicznościach zaskarżony wyrok w punktach 2 i 3 nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ nie sposób ocenić prawidłowości stanowiska Sądu co do tego, czy organ udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. w całości, w konsekwencji czy prawidłowe jest stanowisko Sądu: co do trwania bezczynności organu i jej charakteru, niezobowiązania organu do rozpoznania wniosku w punktach 2 i 4 i oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie jest sporne między stronami postępowania, że Minister – adresat pisma wysłanego w trybie elektronicznym przez skarżącego - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Minister za pośrednictwem platformy ePUAP wysłał odpowiedź na wniosek skarżącego złożony w trybie u.d.i.p.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący domagał się w pkt 2 i 4 projektów technicznych i informatycznych powstałych przy realizacji zadania publicznego finansowanego z środków publicznych zleconego do wykonania przez organ centralny, a zatem projekty takie stanowią informację publiczną, czemu nie zaprzeczał także organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że udzielona odpowiedź zawarta w piśmie z dnia 20 listopada 2019 r. odnosząca się do "Opisów przedmiotów zamówień", jak wskazuje sam organ nie stanowi wnioskowanych projektów. W piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. organ wskazał, że: "(...) To na podstawie tego opisu wykonawca przygotował rozwiązania technologiczne oparte o elementy o określonych parametrach wskazanych w OPZ i dokonał wdrożenia rozwiązania jako całości". Zatem przyznano, że parametry te co prawda posłużyły do przygotowania rozwiązań technologicznych, nie są jednak konkretnym projektem. Powstanie rozwiązań technologicznych wymagało obróbki, pracy intelektualnej wykonawcy w uzgodnieniu z zamawiającym, w celu ostatecznego ich dostosowania do warunków konkretnych odbiorców. Wewnętrznie sprzeczne jest także uzasadnienie organu zawarte w piśmie do Sądu z dnia 24 lutego 2020 r. w zakresie tego, że dokumenty projektów tak nazwane nie istnieją, w obliczu powoływania się przez organ w tym samym piśmie na to, że zgodnie z Umową i przywołanym przez skarżącego § 1.1.1) a) jak i doprecyzowującymi go § 2.5) Umowy oraz rozdziałem 5a "Opisu przedmiotu zamówienia" istnieje projekt techniczny. W ocenie organu projekt techniczny jest to jednak dokument wewnętrzny, wytworzony na potrzeby danego sądu, zawierający szczegóły techniczne rozwiązań infrastruktury sądu.
W ocenie Sądu tego rodzaju informacje nie realizują nałożonego u.d.i.p. obowiązku wyjaśnienia wnioskodawcy nieudzielenia informacji z powodu jej braku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po64/13, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) bądź odmowy, która przybiera postać sformalizowaną decyzji administracyjnej i musi wynikać z ustawowej przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Organ do dnia rozpoznania ponownie skargi na bezczynność nie wydał decyzji odmawiającej skarżącemu udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 4 wniosku. Z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają, co prawda, treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają jednak ostateczne projekty będące elementem wykonania umowy o zamówienie publiczne. Organ powinien w formalnym akcie administracyjnym wykazać, że tego rodzaju akty służyły jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, a nie realizacji zadania publicznego, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że do dnia wniesienia skargi do Sądu, jak i jej ponownego rozpoznania, organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego w pkt 2 i 4. Wobec tego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Sąd w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził bezczynność organu i zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku L. D. z dnia [...] sierpnia 2019 r. co do pkt 2 i 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zdaniem WSA w Warszawie, mając na uwadze, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna powinna zostać udostępniona bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie dni czternastu oraz fakt, że Minister przed złożeniem przez skarżącego skargi na bezczynność nie podjął w tej sprawie w zasadzie żadnych działań, mających na celu wyjaśnienie sprawy i udostępnienie informacji publicznej, w ocenie Sądu należy uznać, że bezczynność w sprawie miała charakter rażący, czemu Sąd dał wyraz w pkt 2 wyroku.
Sąd, biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia, uznał za uzasadnione przyznanie od Ministra wnioskowanej przez skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 6 500,00 zł. Zasadniczą przesłanką do przyznania takiej sumy jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący od [...] sierpnia 2019 r. czeka na udostępnienie wnioskowanych informacji bądź odmowę ich udostępnienia, a organ pozostaje w bezczynności, która, co wykazano wyżej, ma charakter rażącego naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie błędnych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia prawa materialnego i wadliwe przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem stan faktyczny sprawy wskazywał, że organ podejmował wyłącznie czynności przewidziane prawem i niezbędne do rozpoznania sprawy, nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych, dążył do wyjaśnienia stronie postępowania i Sądowi I instancji swojego stanowiska i jego działanie nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia strony, co winno doprowadzić do zastosowania przez Sąd art. 151 p.p.s.a.,
2. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie przemawia za uznaniem, że organ dopuścił się naruszenia prawa w sposób oczywisty;
3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6500 zł, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżący poniósł jakikolwiek uszczerbek na skutek działania organu, skarżący nie uzasadnił wniosku o przyznanie ww. sumy pieniężnej, a postępowanie organu nie miało cech rażącego naruszenia prawa;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. niezrealizowanie wymagań przewidzianych dla uzasadnienia wyroku poprzez pominięcie elementów pozwalających na pełne odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i zasądzeniem sumy pieniężnej stronie przeciwnej.
II. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy projekt rozmieszczenia na salach rozpraw urządzeń protokołu elektronicznego, sposobu ich mocowania i zasilania oraz przebiegu tras kablowych i ich maskowania nie stanowi informacji publicznej, lecz informację wewnętrzną o charakterze technicznym i nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym dla informacji publicznych.
Dodatkowo, skarżący kasacyjnie organ pozostawił do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego informację, że w wydaniu zaskarżonego wyroku wziął udział Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Tomasz Szmydt, który w okresie od dnia 8 maja 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. był delegowany do pełnienia czynności administracyjnych w urzędzie, który obsługuje organ tj. w Ministerstwie Sprawiedliwości. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 17 października 2023 r. Minister Sprawiedliwości wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy, a także rozpoznanie sprawy poza kolejnością na zasadzie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 2 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
I tak art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Podobnie przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie strony, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Nadto powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. jak i z art. 151 jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te przepisy zawierają normy przeciwstawne. Tym samym art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Dodatkowo wskazać należy, że przytoczone przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest zawsze rezultatem uznania, że w sprawie doszło (lub też nie doszło) do bezczynności albo przewlekłości w działaniu organu administracji publicznej. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Skoro jednak Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zaistniały podstawy do przyznania sumy pieniężnej, to nie sposób zarzucić naruszenia prawidłowo zastosowanej podstawy orzekania tj. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.
Z tych samych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Są to przepisy, które w swej istocie mają charakter wynikowy, a tym samym nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego, jak ma to miejsce np. w przypadku zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał dlaczego uznał bezczynność organu za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a skład orzekający NSA w niniejszej sprawie stanowisko to w całości podziela. Natomiast przyznanie sumy pieniężnej i określenie jej wysokości jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a sam art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera kryteriów ustalania takiej sumy pieniężnej poza wskazaniem jej górnej wysokości.
Wreszcie bezzasadny jest zarzut naruszenia "przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy projekt rozmieszczenia na salach rozpraw urządzeń protokołu elektronicznego, sposobu ich mocowania i zasilania oraz przebiegu tras kablowych i ich maskowania nie stanowi informacji publicznej, lecz informację wewnętrzną o charakterze technicznym i nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym dla informacji publicznych".
Jak wskazano na wstępie rozważań naruszenie prawa materialnego może przejawiać się m.in. w postaci niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa. Jednak podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Może być on zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Podniesiony zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Podniesiony zarzut w swojej istocie odnosi się w zasadzie do kwestionowania kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej, a więc do kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, a zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.