III OSK 3263/21

III OSK 3263/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2963/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-04-21
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 , art. 33 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia "O." z siedzibą w W. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2963/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia "O." z siedzibą w W. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2963/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie (pkt I), a także zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] czerwca 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ("Minister", "organ odwoławczy") wpłynęły wnioski Stowarzyszenia Z. (dalej: "skarżący") oraz Związku M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji znak: [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony w sprawie z wniosku Stowarzyszenia Z. z dnia [...] listopada 2014 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. znak: [...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...].
Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istotą rozpoznawanej sprawy, jest ocena czy skarżący w postępowaniu nadzorczym będącym przedmiotem sprawy, ma interes prawny lub obowiązek, którego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem czy przysługuje mu status strony.
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie błędnie zastosowano tryb przewidziany w art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak legitymacji skarżącego, nie był w ocenie Ministra oczywisty i wymagał badania, a zatem biorąc pod uwagę wyżej przytoczone orzecznictwo, niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że postępowanie organu jest niezrozumiałe i niekonsekwentne. Organ bowiem wszczął postępowanie zawiadamiając o tym skarżącego, z czego należy wnioskować, że uznał go za stronę postępowania, po czym wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, uzasadniając to brakiem legitymacji procesowej skarżącego. Jednocześnie Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by przeprowadzana przez organ analiza, była prowadzona pod kątem stwierdzenia przesłanek nieważności decyzji z grudnia 1991 r. Treść uzasadnienia skarżonego postanowienia, wskazuje, że analiza ta dotyczyła wyłącznie kwestii legitymacji procesowej skarżącego. Nie doszło więc, jak wskazuje skarżący, do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie wpływa to jednak na ocenę Sądu zarówno co do niekonsekwencji procedowania organu, jak też co do niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Błędnie również zdaniem Sądu, organ przyjął, że skarżący nie jest stroną prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1991 r. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., co przesądza o jego statusie jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r.
Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności, dotyczące nieruchomości skarżącego wykazujące jego interes prawny, zostały przez organ pominięte. Organ nie odniósł się też w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się do stanowiska Prokuratury Okręgowej w Warszawie, zawartego w piśmie z dnia 10 lipca 2018 roku (k. 30, tom II akt), które powinno stanowić asumpt do wszczęcia przez Ministra z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 157 § 2 k.p.a. W piśmie tym bowiem Prokuratura, stawia tej decyzji konkretne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 26 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo o Stowarzyszeniach z dnia 27 października 1932 r., art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ zatem naruszył dyspozycję art. 157 § 2 k.p.a., bowiem nawet wówczas, gdyby uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony, powinien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy obu instancji wydając swoje rozstrzygnięcia nie wyjaśniły w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. błędnie odmawiając statusu strony zarówno skarżącemu, jak też Związkowi M. oraz uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Pierwszą skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oraz art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, mimo braku przesłanek i pozbawienie skarżącego kasacyjnie, jako strony, której praw bezpośrednio dotyczy postępowanie, możliwości obrony swych praw,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż uczestnikom przysługuje status strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w odniesieniu do innego, niezależnego podmiotu, którego nie są członkami, oraz że zastosowanie przez Ministra art. 61a k.p.a. było błędne.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2963/19 "na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 ppsa", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Drugą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a. poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstaw, aby odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony w sprawie z wniosku Stowarzyszenia Z. z dnia [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. w sytuacji w której badanie interesu prawnego jest podstawową czynnością, od wyniku której zależy dalszy bieg postępowania;
b. poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący, tj. Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W. miał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r. znak [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r. znak [...] zarządzającej likwidację stowarzyszenia p.n. Stowarzyszenie [...] oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] stycznia 1957 r. znak [...] zarządzającej wykreślenie stowarzyszenia pod nazwą Stowarzyszenie O. z rejestru stowarzyszeń i związków.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 roku znak [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. ozn. [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony w sprawie z wniosku Stowarzyszenia Z. z dnia [...] listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r.;
b. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z prawem i zastosowania wobec niego właściwych środków w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego przejawem jest wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się eksponowaniem nieuzasadnionej w okolicznościach sprawy niniejszej tezy, jakoby Skarżący miał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1991 r.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Spraw i Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 roku znak [...] i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Stowarzyszenie Z. z siedzibą w W. złożyło dwie odpowiedzi na skargi kasacyjnej (odrębnie na skargę kasacyjną Stowarzyszenia O. oraz skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) w obu wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie "kosztów procesu", w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Stowarzyszenia O., zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że w warunkach niniejszej sprawy wystąpiła okoliczność, skutkująca nieważnością postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ziszczenie się tej przesłanki należy oceniać przez pryzmat okoliczności konkretnej sprawy. Nieważność postępowania występuje, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i pojawia się w razie fundamentalnych uchybień godzących bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony. Pozbawienie strony możności obrony swych praw należy wiązać nie tylko z całkowitym jej wyłączeniem od udziału w postępowaniu, ale i uniemożliwieniem jej podjęcia stosownych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z 9 lipca 2021 r., I OSK 1939/20, CBOIS).
W warunkach niniejszej sprawy Stowarzyszenie O., powołując się w skardze kasacyjnej na omawianą przesłankę nieważności postępowania, wskazało, że o pozbawieniu możności obrony jego praw świadczy wydanie wyroku pomimo niedoręczenia mu odpisu skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. oraz odpowiedzi organu odwoławczego na tę skargę przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym została rozpoznana sprawa, co pozbawiło go możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i uniemożliwiło obronę jego praw.
Mając to na uwadze zauważyć należy, że niniejsza sprawa jako należąca do kategorii spraw, o których stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym, a zaskarżony wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sama dopuszczalność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w tym trybie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postępowanie uproszczone stanowi bowiem ustawowy wyjątek od zasady jawności postępowania sądowego wyrażonej w art. 45 Konstytucji RP oraz art. 10 p.p.s.a. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że odstąpienie w określonych warunkach od publicznej rozprawy nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. W przypadku tego rodzaju posiedzeń zwiększona jest rola pism składanych przez strony. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym powinno być zatem tak zorganizowane, aby umożliwić stronie obronę jej praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. W sytuacji gdy, przepisy p.p.s.a. nie przewidują obowiązku informowania stron postępowania o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, ani o terminie posiedzenia tym większej wagi nabiera konieczność zapewnienia wszystkim stronom postępowania możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed jej rozpoznaniem na posiedzeniu niejawnym. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35, rozważając dopuszczalność podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.; dalej uCOVID-19), dopuszczalne odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu najistotniejsze jest natomiast zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 10 października 2006 r., I OSK 562/06, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1986/19, z 20 lipca 2023 r., III OSK 2554/21, z 1 grudnia 2022 r., III OSK 1603/21, z 16 października 2019 r., II OSK 2934/17.
Ten standard ochrony praw Stowarzyszenia O., które zostało uznane za uczestnika postępowania w niniejszej sprawie, nie został zachowany. Jak wynika z akt postępowania sądowoadministracyjnego, skarżącemu kasacyjnie nie doręczono odpisów skargi oraz odpowiedzi na skargę przed terminem posiedzenia niejawnego (pomimo, że stosowne odpisy tych pism były w aktach sprawy). Nie nastąpiło to nawet z doręczeniem odpisu sentencji wyroku i jego uzasadnienia, a zatem już po rozpoznaniu niniejszej sprawy. Takie działanie Sądu I instancji pozbawiło Stowarzyszenie O. możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, co uznać należy za równoznaczne z pozbawianiem go możności obrony swych praw. W warunkach niniejszej sprawy doszło tym samym do spełnienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Doręczenie stronom odpisów pism, stanowiących podstawę wyrokowania przez sąd, powinno bowiem poprzedzić podjęcie rozstrzygnięcia, tak aby umożliwić stronom zajęcie stanowiska w sprawie.
Uznanie zasadności zarzutu nieważności postępowania sądowego podniesionego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia O. czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego wyroku w celu ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, a to pozbawia w konsekwencji zasadności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych zarówno tego Stowarzyszenia, jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, odnoszących się do meritum uchylanego rozstrzygnięcia, gdyż ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 2156/10, CBOIS, i wskazane w jego uzasadnieniu orzecznictwo).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.