III OSK 3262/23

III OSK 3262/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 752/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-12-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 2151
art. 42 z ind. 2 ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 752/22 w sprawie ze skargi Wojewody Y. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. [...] na rzecz Wojewody W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 752/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Y. (dalej jako "Wojewoda" albo "organ nadzoru") na uchwałę Rady [...] (dalej jako "Rada" albo "skarżąca kasacyjnie") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X:
- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (punkt pierwszy sentencji wyroku);
- zasądził od M. [...] na rzecz Wojewody kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu [...] lipca 2014 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 oraz z 2014 r. poz. 379), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 42² ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 i 405, z 2013 r. poz. 1563, z 2014 r. poz. 145), dalej jako "u.w.t.". W § 1 uchwały zapisano, że wysokość opłaty wynosi [...] zł. W § 2 uchwały zapisano, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi [...]. Z kolei w § 3 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2014 r. Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 15 lipca 2014 r.
W dniu 14 października 2022 r. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od Rady na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 42² ust. 1 u.w.t., za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji od osoby przyjętej pobierana jest opłata. Jak wynika z art. 42² ust. 4 pkt 1 u.w.t., wysokość opłaty jest określana przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały - w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce. Zaskarżoną uchwałą Rada określiła wysokość opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X. W ocenie Wojewody § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2014 roku" w sposób istotny narusza prawo. Określenie takiego terminu wejścia w życie przedmiotowego aktu oznacza, że rada nie zakwalifikowała tej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X stanowi akt prawa miejscowego.
Wojewoda wskazał, że choć brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 728/21). Zdaniem Wojewody uchwała ustalająca opłatę za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X. nakłada w istocie na każdą osobę fizyczną (co do zasady), znajdującą się w prawem przewidzianej sytuacji, obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała nakłada na nich obowiązek oznaczonego zachowania się i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to omawianej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego.
W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem warunkiem koniecznym wejścia jej w życie jest konieczność jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Z kolei brak postanowienia o ogłoszeniu uchwały w tym dzienniku stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, dalej jako "u.o.p.". W konsekwencji, wadliwy zapis § 3 uchwały ma wpływ na ważność całej uchwały, gdyż nie może ona wejść do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie posiada cech pozwalających uznać ją za akt prawa miejscowego. To nie Miasto [...] w zaskarżonej uchwale wykreowało obowiązek poniesienia opłaty lecz uczyniła to wprost ustawa (u.w.t.). Zaskarżona uchwała nie spełnia tym samym warunku generalności. Nadto zaskarżona uchwała nie spełnia warunku abstrakcyjności. Norma określająca wysokość opłaty jest bowiem adresowana do Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w X. będącego jednostką organizacyjną [...] działającą w formie zakładu budżetowego.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 42² ust. 4 pkt 1 u.w.t., zgodnie z którym, wysokość opłaty jest określana przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały - w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w jednostce policji – stanowi dochód budżetu państwa. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce obejmuje także udzielone świadczenia zdrowotne, podane produkty lecznicze oraz detoksykację. Wysokość powyższej opłaty jest określana przez odpowiednio: organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały – w odniesieniu do opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień lub placówce, a przez wojewodę w drodze zarządzenia – w odniesieniu do opłaty za pobyt w jednostce Policji. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu było, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała ustalająca opłatę za pobyt w izbie wytrzeźwień nakłada w istocie na każdą osobę fizyczną (co do zasady), znajdującą się w prawem przewidzianej sytuacji, obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są bowiem wszystkie osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających jej życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób (art. 40 ust. 1 u.w.t.) i których zachowanie stanowi przyczynę umieszczenia w izbie wytrzeźwień, a uchwała ta za umieszczenie osoby w izbie wytrzeźwień nakazuje uiścić wskazaną w akcie kwotę. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała nakłada na nich obowiązek oznaczonego zachowania się i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to omawianej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu meriti argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę wskazująca na rzekomy brak charakteru generalnego (bo norma generalna statuująca odpłatność zawarta jest w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz abstrakcyjnego (bo adresatem jest Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w X.) jest zatem chybiona. Konkretny zakres obowiązku (kwota opłaty) wynika bowiem nie z ustawy, a z uchwały, a obowiązek ten ciąży nie na Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, lecz na osobach w nim przebywających.
Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 41 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ogłoszenie aktu normatywnego - stosownie do regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 u.o.p. - jest obowiązkowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 u.o.p., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei w myśl art. 13 pkt 2 u.o.p. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W związku z powyższym przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna wejść w życie po upływie co najmniej 14 dni od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące w dzienniku urzędowym jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest w całości nieważna.
Rada wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 422 ust. 4 pkt 1 u.w.t. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że określenie wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X. stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i że należało to uczynić w przypadku zaskarżonej uchwały Rady [...].
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony przeciwnej w całości, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma podstaw do orzeczenia reformatoryjnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, że zaskarżona uchwała naruszała przepisy w stopniu nieistotnym - o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie wydania przedmiotowej uchwały z naruszeniem prawa. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Rada oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Wojewoda wskazał, że w dniu [...] grudnia 2022 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X. Co istotne, nowa uchwała została zgodnie z wymogiem jej § 4 opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod pozycją [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Rada złożyła stosowny wniosek, a Wojewoda nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym przez Radę środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny, co prowadzi do uznania, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu koncentruje się wokół uznania, czy zaskarżona przez Wojewodę uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym powinna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, podzielić należy stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, który wskazał, że uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X. jest aktem prawa miejscowego.
Wskazać po pierwsze należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zatem zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje z kolei koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad tego systemu jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego.
Mając na uwadze stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 29/23) podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:
- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;
- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;
- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Na tle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała ustalająca opłatę za pobyt w ośrodku dla osób nietrzeźwych nakłada na każdą osobę fizyczną (co do zasady), znajdującą się w prawem przewidzianej sytuacji, obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są bowiem wszystkie osoby w stanie nietrzeźwości, które swoim zachowaniem dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym lub w zakładzie pracy, znajdują się w okolicznościach zagrażających jej życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu lub zdrowiu innych osób (art. 40 ust. 1 u.w.t.) i których zachowanie stanowi przyczynę umieszczenia w izbie wytrzeźwień. Zaskarżona przez Wojewodę uchwała za umieszczenie osoby w określonej placówce nakazuje uiścić wskazaną w jej treści kwotę. Adresaci uchwały określeni zostali zatem generalnie. Ponadto przedmiotowa uchwała nakłada na nich obowiązek oznaczonego zachowania się i dotyczy sytuacji powtarzalnych. W związku z tym zaskarżonej uchwale, mającej swoją podstawę w treści art. 422 ust. 4 pkt 1 u.w.t. nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego.
Trafnie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to brak jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zmierzający do nadania uchwale charakteru aktu wewnętrznego stanowi istotne naruszenie prawa.
W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, oprócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W związku z powyższym przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna wejść w życie po upływie co najmniej 14 dni od daty jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii.
Konkludując uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ nadzoru wykazał bowiem sprzeczność uchwały z prawem w stopniu istotnym, wymagającym wydania wyroku mającego swą podstawę w art. 147 § 1 P.p.s.a.
Finalnie, odnosząc się do kwestii podniesionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Rada [...] podjęła nową uchwałę w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w X., wymaga wyjaśnienia, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny kontroluje bowiem daną uchwałę na datę jej uchwalenia, a nie na datę wyrokowania. W przypadku aktu prawa miejscowego stwierdzenie zaistnienia istotnej wady powoduje unieważnienie takiej uchwały ze skutkiem ex tunc. Uchylenie lub znowelizowanie uchwały przez organ po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji nie może zatem skutkować niedopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od takiego wyroku.
Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika Wojewody należne za sporządzenie i wniesienie w terminie ustawowym, określonym dyspozycją art. 179 P.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną.