III OSK 3251/23

III OSK 3251/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 76/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-09-20
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 81
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Tezy
Wykształcenie, doświadczenie zawodowe lub inne umiejętności osoby fizycznej są objęte sferą prywatną tej osoby. Powyższa sfera prywatna objęta jest pojęciem informacji publicznej tylko z mocy wyraźnego rozwiązania ustawowego, które nakazuje traktować te sprawy jako informację publiczną (np. w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czy w zakresie wynikającym z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów przewidzianych w ogłoszeniu o naborze, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. W tym sensie rozwiązania prawne wykluczają dostęp do treści dokumentów poświadczających wykształcenie lub doświadczenie (które w odniesieniu do dokumentów dotyczących wykształcenia zawsze są dokumentami urzędowymi), stanowiąc tym samym lex specialis względem rozwiązania prawnego z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., wyłączając uprawnienie do uzyskiwania dostępu do ich postaci.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Żychlin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 76/23 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. w P. na bezczynność Burmistrza Gminy Żychlin w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. sp. z o.o. w P. na rzecz Burmistrza Gminy Żychlin kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 76/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na bezczynność Burmistrza Gminy Żychlin w sprawie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku strony skarżącej spółki z 18 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądził od Burmistrza na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 18 kwietnia 2023 r. W. M., działając jako prezes zarządu K. sp. z o.o., złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej na wniosek o udostępnienie "dokumentów potwierdzających kwalifikacje członków komisji oceniającej złożone wnioski o udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków (powołanej zarządzeniem nr 33/23) do dokonania oceny złożonych wniosków według kryteriów formalnych i merytorycznych". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano mail zwrotny,
tj. odpowiedź na podany adres poczty elektronicznej.
W odpowiedzi z 26 kwietnia 2023 r. organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja podlegająca udostępnieniu.
Pismem z 26 czerwca 2023 r. spółka wniosła skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 18 kwietnia 2023 r. Podała, że do dnia złożenia skargi skarżącej spółce nie została udostępniona ww. informacja.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Żychlin wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż udzielił W. M. odpowiedzi.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że Burmistrz Gminy Żychlin - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej "u.d.i.p."), zaś informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z 18 kwietnia 2023 r., dotyczą bezspornie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 4 lit. a) u.d.i.p. W świetle bowiem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o: d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności tam wskazanych.
Zdaniem sądu z akt sprawy wynika, że uchwałą Nr LXII/313/2023 z 27 lutego 2023 r. Rada Miejska w Żychlinie upoważniła Burmistrza Gminy Żychlin do przeprowadzenia procedury wyłonienia nie więcej niż 3 wniosków skierowanych do ubiegania się przez Gminę Żychlin o dofinansowanie na udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków (§ 4). W myśl zaś § 5 ust. 1 tej uchwały Burmistrz powołuje Komisję oceniającą złożone wnioski. W dalszych regulacjach powołanej uchwały określone zostały zasady działania tej Komisji. W szczególności, w ust. 5 wskazano, że do zadań Komisji należy ocena wniosków według kryteriów formalnych i merytorycznych, określonych na kartach oceny, stanowiących załącznik nr 2 i 3 do uchwały. Komisja podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie przyznanych punktów, określonych w karcie oceny merytorycznej, stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały. W przypadku równej liczby punktów decyduje wynik głosowania członków komisji (ust. 6). Komisja przedkłada Burmistrzowi Gminy Żychlin do akceptacji wyniki oceny wniosków w formie protokołu podpisanego przez Przewodniczącego (ust. 7). Informacja o wynikach pracy Komisji, o których mowa w ust. 5, umieszczona zostanie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Żychlin (ust. 8).
Sąd pierwszej instancji zauważył, że we wniosku z 18 kwietnia 2023 r. skarżąca spółka zażądała udostępnienia dokumentów potwierdzających kwalifikacje członków komisji oceniającej złożone wnioski o udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków (powołanej zarządzeniem nr 33/23) do dokonania oceny złożonych wniosków według kryteriów formalnych i merytorycznych. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała zwrotny adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wskazał, że osoby uczestniczące w tej komisji nie pełnią funkcji publicznej. Zdaniem sądu powyższy pogląd organu, jako błędny, nie zasługuje na aprobatę. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r., III OSK 446/21, CBOSA). Sąd w pełni podzielił to stanowisko w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę wskazane powyżej rozumienie pojęcia "pełnienia funkcji publicznej", tj. realizowania zadań publicznych przez podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych, zdaniem sądu pierwszej instancji, należy zauważyć, iż powołana przez Burmistrza Komisja oceniająca złożone wnioski dokonuje rozstrzygnięcia w sprawie wniosków o dotacje na podstawie przyznanych punktów (§ 5 ust. 6 uchwały nr LXII/313/2023 z 27 lutego 2023 r.). Informacja zaś o wynikach pracy tej Komisji, stosownie do ust. 8 ww. uchwały, podlega umieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Żychlin. Sąd stwierdził, że członkowie wskazanej Komisji, uczestnicząc we fragmencie opisanej procedury dotyczącej przyznawanej dotacji, bez wątpienia sprawowali funkcję publiczną, służąc swą opinią i oceną Burmistrzowi. Tym samym dokumenty objęte żądaniem skarżącej potwierdzające kwalifikacje członków owej Komisji oceniającej, posiadające walor dokumentu urzędowego (np. w postaci dyplomów), stanowiły informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ udzielając skarżącej odpowiedzi pismem
z 26 kwietnia 2023 r. na jej wniosek z 18 kwietnia 2023 r. dopuścił się w istocie bezczynności w załatwieniu tego wniosku i stan ten, jak wynika z akt, nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. Tym samym sąd ten uznał za zasadny podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji (dokumentów) objętych żądaniem skarżącej. Oceny tej nie zmienia powołany
w odpowiedzi na skargę fakt, że wyżej wymieniona uchwała została uchylona i w oparciu o nią nie została przyznana żadna dotacja. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Konsekwencją rozstrzygnięcia sądu jest konieczność załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd odstąpił od przeprowadzania wnioskowanych w skardze dowodów, albowiem stanowią one w większości materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej z 18 kwietnia 2023 r. – w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej spółki sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a mianowicie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i pkt 4 lit. a) u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że:
- członkowie powołanej komisji, której wyniki pracy podlegają akceptacji przez organ, pełnią funkcję publiczną w rozumieniu ustawy;
- informacją publiczną są posiadane przez członków komisji kwalifikacje (wykształcenie, doświadczenie), nawet wówczas gdy żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku badania takich kwalifikacji, nie "żaden" dokument zawierający takie informacje nie został przez organ wytworzony;
- dokumenty potwierdzające kwalifikacje dotyczące osoby, która nie pełni funkcji publicznej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Skarga kasacyjna oparta została formalnie na jednym zarzucie naruszenia prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni lub jego niewłaściwym zastosowaniu.
W ramach zarzutu wskazano na naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Następnie zarzucono naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2d i 4a u.d.i.p., które stanowią, że udostępnieniu podlega informacja publiczna,
w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2d), danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych (pkt 4a).
Konstrukcja skargi kasacyjnej jest dość osobliwa, a sprowadza się do podania naruszonych przepisów, a następnie skonkretyzowane wskazanie na czym polegało naruszenie prawa bez połączenia tego naruszenia z konkretnym przepisem wskazanym w zarzucie. Daje to podstawę do przyjęcia, iż wedle woli autora skargi kasacyjnej
w dwóch pierwszych przypadkach doszło do naruszenia wszystkich wskazanych powyżej przepisów. W odniesieniu do trzeciego przypadku wskazano wyraźnie, iż doszło do naruszenia wyłącznie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W istocie skarga kasacyjna oparta została na trzech zarzutach i w taki sposób będzie rozpoznana.
Zarzut pierwszy sprowadza się do naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2d i 4a u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że członkowie powołanej komisji, której wyniki pracy podlegają akceptacji przez organ pełnią funkcję publiczną w rozumieniu ustawy. Ustawa u.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej kategorii pojęciowej osoby pełniącej funkcję publiczną, którą posługuje się w przepisie art. 5 ust.2 u.d.i.p. Bez wątpienia osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. są osoby sprawujące funkcje w organach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż istotą organu jest wykonywanie kompetencji. Kluczowe w związku z tym jest ustalenie, czy komisja jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a to z kolei jest możliwe w przypadku ustalenia, że komisji przysługują kompetencje.
Źródłem kompetencji może być ustawa lub przepis do niej wykonawczy, jeśli prawo delegowania kompetencji na inne organy lub podmioty wynika wyraźnie z ustawy. Z kolei z tego, iż konieczną cechą każdego organu władzy publicznej, w tym w szczególności organów administracyjnych jest posiadanie kompetencji, wywieść należy, iż kreacja organu władzy publicznej możliwa jest wyłącznie w drodze ustawy lub przepisu do niej wykonawczego, jeśli ustawa zawiera wyraźną delegację w tym zakresie, tzn. ustawa wskazuje na prawo powoływania do życia nowych organów przez wskazany w ustawie podmiot.
Z przepisu art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) wynika, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Oznacza to, że kompetencja w zakresie udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona wyłącznie przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa. Rozdysponowanie kompetencji w tym zakresie nastąpiło w sposób kompleksowy na poziomie ustawy.
Z treści § 3 uchwały nr LXII/313/2023 Rady Miejskiej w Żychlinie z 27 lutego 2023 r. wynika, że o udzielenie dotacji mogą ubiegać się podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązującego. Ubiegając się o dotację należy złożyć wypełniony wniosek, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Do wniosku o udzielenie dotacji, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć dokumenty wyszczególnione w formularzu wniosku. Wnioskodawca może złożyć wniosek o dotację w jednej z trzech kategorii: 1) do 150.000 złotych brutto; 2) do 500.000 złotych brutto; 3) do 3.500.000 złotych brutto. Wnioski o udzielenie dotacji należy składać osobiście w Urzędzie Gminy w Żychlinie, ul. Barlickiego 15, 99-320 Żychlin lub pocztą tradycyjną na powyższy adres w terminie określonym przez Burmistrza Gminy Żychlin i podanym do publicznej wiadomości na Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Żychlinie. Wnioski o dotację złożone przed dniem wejścia w życie uchwały rozpatrywane będą w trybie niniejszej uchwały. Wnioski złożone po wyznaczonym terminie pozostawia się bez rozpatrzenia. O dacie złożenia decyduje data wpływu do Urzędu.
Paragraf 4 przewiduje z kolei, że Rada Miejska w Żychlinie upoważnia Burmistrza Gminy Żychlin do przeprowadzenia procedury wyłonienia nie więcej niż 3 wniosków skierowanych do ubiegania się przez Gminę Żychlin o dofinansowanie na udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków, a § 5, że Burmistrz Gminy Żychlin powołuje Komisję oceniającą złożone wnioski. Komisja dokonuje oceny wszystkich wniosków celem wybrania nie więcej niż 3 wniosków o najwyższej punktacji, które zostaną objęte wnioskami Gminy Żychlin o udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Jeśli w terminie wskazanym w
§ 3 ust. 5 wpłyną maksymalnie 3 wnioski Komisja po dokonaniu oceny i wyliczeniu punktacji może odrzucić wniosek z uwagi na niską punktację i niski poziom oddziaływania społecznego złożonego wniosku. Podstawę pracy Komisji stanowią wnioski złożone w terminie określonym w § 3 ust. 5. Wnioski złożone po terminie, niekompletne lub złożone przez podmioty nieuprawnione podlegają odrzuceniu.
Dalej § 5 ust. 7 stanowi, że Komisja przedkłada Burmistrzowi Gminy Żychlin do akceptacji wyniki oceny wniosków w formie protokołu podpisanego przez Przewodniczącego.
Przepisy te wskazują zatem, iż komisja została wyposażona w pewne uprawnienia sprowadzające się do oceny poprawności formalnej wniosków, a następnie ich oceny merytorycznej, kończącej się uprawnieniem do przedłożenia burmistrzowi 3 wniosków o dofinansowanie na udzielenie dotacji z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Z art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika zaś, że kompetencje do udzielania dotacji posiada wyłącznie rada gminy, w rozpoznawanym przypadku Rada Gminy Żychlin. Komisja, o której mowa w cytowanej uchwale, pełni zatem rolę organu pomocniczego, przygotowującego dokumentację i swoją opinię, celem jej przedłożenia radzie gminy, która podejmuje ostateczną decyzję. Rada gminy posiada tym samym kompetencje do decydowania o udzieleniu dotacji skonkretyzowanemu podmiotowi. Komisja nie jest zatem organem władzy publicznej
w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie posiada kompetencji przyznanej jej mocą ustawy. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zezwala również na delegowanie jakichkolwiek kompetencji w zakresie udzielania dotacji na inne organy. Organ stanowiący gminy mógł powołać do życia określone ciało opiniodawczo-pomocnicze w ramach posiadanego z mocy ustawy o samorządzie gminnym władztwa organizacyjnego, lecz jego wybór w tym zakresie pozostaje bez wpływu na decyzje ustawodawcy co do przypisania włącznie organowi stanowiącemu gminy kompetencji
w zakresie udzielenia dotacji. Oznacza to, że komisja powołana przez Radę Gminy
w Żychlinie mocą uchwały nr LXII/313/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a tym samym nie znajduje do niej oraz jej członków zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. Członkowie komisji nie są w konsekwencji osobami pełniącymi funkcje publiczne i informacją publiczną nie są dane o ich wykształceniu.
Zwrócić należy jeszcze uwagę, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. rozpatrywany przez pryzmat art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. posługuje się sformułowaniem "kompetencji" na oznaczenie wykształcenia i umiejętności piastuna organu władzy publicznej. Nieracjonalne byłoby więc utożsamianie użytego w art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. pojęcia kompetencji na oznaczenie obowiązku i uprawnienie administracyjnego organu (tj. z pojęciem kompetencji administracyjnej), gdyż w tym znaczeniu użyte zostało to słowo w art. 6 ust. 1 pkt 2c u.d.i.p.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut pierwszy należało uznać za uzasadniony.
Zarzut drugi i trzeci zostaną rozpoznane łącznie. Zarzut drugi sprowadza się do naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2d i 4a u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że informacją publiczną są posiadane przez członków komisji kwalifikacje (wykształcenie, doświadczenie) nawet wówczas, gdy żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku badania takich kwalifikacji, ani żaden dokument zawierający takie informacje nie został przez organ wytworzony. Z kolei zarzut trzeci polega na błędnym przyjęciu, że dokumenty potwierdzające kwalifikacje dotyczące osoby, która nie pełni funkcji publicznej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Istota powyższych zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego związanego z ustaleniem, czy informacja o wykształceniu, doświadczeniu lub innych umiejętnościach osób pozostających bezpośrednio w strukturze samorządu terytorialnego (w jej sferze wewnętrznej) jest informacją publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej kwestii tej nie czyni przedmiotem wyraźnej i kompleksowej regulacji. Wydaje się również, iż prawidłowa wykładnia u.d.i.p. w odniesieniu do osób pozostających w strukturze samorządu terytorialnego wymaga przeprowadzenia wykładni systemowej.
Wyjaśnienie tego problemu wymagać będzie ustalenia znaczenia, a zatem zakresu przedmiotowego pojęcia "sprawy publicznej", następnie ustalenia czy sprawą publiczną jest wykształcenie, doświadczenie lub inne umiejętności osób pozostających w strukturze samorządu terytorialnego, a więc osób bezpośrednio zaangażowanych w realizację jego zadań publicznych, a jeśli jest to sprawą prywatną, czy w takim razie możliwe jest potraktowania tego rodzaju informacji jako informacji publicznej i jakie wówczas muszą zostać spełnione warunki.
Przechodząc do pierwszego zagadnienia, wskazać należy, iż przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna, określony został w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych". Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych
w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jak definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej" niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną
i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
W konkluzji wskazać należy, iż ponad wszelką wątpliwość sprawą publiczną
w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będzie działalność podmiotów publicznych, gdyż ta zawsze nakierowana jest na wykonywanie zadań i funkcji publicznych, a więc spraw dotyczących wspólnoty publicznoprawnej. Ocena innych zagadnień w jakimś stopniu odnoszących się do podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., będzie wymagała rozważenia, czy rzeczywiście dotyczą one "sprawy publicznej" oraz czy wyraźny przepis ustawy przyporządkowuje określone sprawy prywatne pojęciu informacji publicznej.
Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane są czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Nie są one sprawami publicznymi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Informacja o uzyskanym wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnością określonej osoby działającej za dany organ nie jest informacją o działalności podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Są to dwie odrębne kwestie ontologiczne. Uprawnia to do przyjęcia poglądu, że informacja o wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnością jest co do zasady sprawą prywatną danej osoby fizycznej.
Wynik przeprowadzonej powyżej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż w odniesieniu do niektórych osób pewne fakty z ich życia, mimo że mają charakter prywatny, mocą woli ustawodawcy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Potwierdzenie rezultatu interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. znajdujemy w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną uczynił przedmiotem informacji publicznej. W konsekwencji takiej wykładni przepisów u.d.i.p. uprawnione jest przyjęcie, że informacja o wykształceniu osób sprawujących funkcje w organach władzy publicznej jest informacją publiczną. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednakże, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną dotyczy wyłącznie osób pełniących funkcje publiczne.
Wypływa stąd kolejny – jeszcze bardziej ogólny - wniosek, iż rozciągnięcie pojęcia informacji publicznej na sferę prywatną osoby fizycznej, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w u.d.i.p., zawsze wymagać będzie wyraźnej podstawy prawnej wyrażonej w przepisie ustawy. W tym kierunku zmierza zresztą orzecznictwo na tle wykładni przepisu art. 6 ust.1 pkt 3g u.d.i.p. dotyczącym udzielania informacji publicznej o wykształceniu osób biorących udział w naborach kandydatów do zatrudnienia
w samorządzie terytorialnym. Szczegółowo kwestię zatrudnienia w samorządzie terytorialnym oraz wymogi formalno-merytoryczne od kandydatów do zatrudnienia reguluje ustawa o pracownikach samorządowych. Zagadnienia te były przedmiotem orzekania przez NSA w wyroku z 18 kwietnia 2023 r., w sprawie III OSK 3595/23. NSA przyjął w nim m.in. pogląd, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informacje publiczną wyłącznie w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Przepis ten wskazuje zatem, jakie informacje prywatne mają charakter informacji publicznej oraz nakazuje odróżnić pojęcie informacji publicznej od nośnika informacji publicznej w odniesieniu do kandydatów do zatrudnienia w samorządzie terytorialnym. NSA przyjął, że spełnienie przez kandydata lub kandydatów wymagań formalnych niezbędnych do objęcia określonej funkcji urzędniczej lub zatrudnienia w urzędzie administracji publicznej stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sprawach publicznych w rozumieniu i zakresie przyjętym w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Jeśli zatem przepisy prawa wymagają od kandydata ubiegającego się o zatrudnienie w administracji publicznej posiadania określonego stopnia wykształcenia (średniego lub wyższego) na określonych kierunkach studiów (np. ekonomicznego), posiadania określonego stażu pracy, w tym stażu na określonych stanowiskach lub funkcjach, to okoliczności te są wykazywane przez kandydatów przez przedłożenie określonej dokumentacji. Informacją publiczną jest natomiast li tylko fakt posiadania przez kandydata wykształcenia wyższego (lub innego) o określonym profilu, posiadania stażu pracy na określonym stanowisku lub funkcji w precyzyjnie wskazanym rozmiarze czasu, czy też posiadania innych dodatkowych kwalifikacji wymaganych w ogłoszeniu
o naborze. Informacją publiczną nie jest natomiast pełna treść dokumentów, z których wynika rodzaj wykształcenia, profil wykształcenia, czy dane ze świadectw pracy w poprzednich miejscach pracy, jak również motywacje, które kierują kandydatem przy składaniu wniosku o nabór, czy wreszcie przebieg życia wyrażony w życiorysie lub CV. Z przepisu art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych wynika bowiem, iż informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informacje publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym
w ogłoszeniu o naborze.
Same dokumenty przedłożone przez kandydatów nie stanowią więc informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje natomiast uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów przewidzianych w ogłoszeniu o naborze, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. W tym sensie przepisy dotyczące naborów w samorządzie terytorialnym do zatrudnienia lub pełnienia funkcji publicznej na innych podstawach (np. powołania lub wyboru) w zakresie treści dokumentów poświadczających wykształcenie lub doświadczenie (które w odniesieniu do dokumentów dotyczących wykształcenia zawsze są dokumentami urzędowymi), stanowią lex specialis względem rozwiązania prawnego z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., co wyłącza uprawnienie do uzyskiwania dostępu do ich postaci.
Dalej wskazać należy, iż w odniesieniu do części pracowników samorządowych, wyraźnie wskazanych w treści art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, brak jest jakichkolwiek wymagań w zakresie wykształcenia, doświadczenia, czy innych umiejętności. Osoby te, jeśli uzyskały legitymacje do zatrudnienia z tytułu wyboru lub powołania, nie muszą legitymować się żadnymi dodatkowymi atutami, chyba że wymóg taki wprowadza wyraźnie ustawa. Jest to istotna regulacja ustawy z punktu widzenia wykładni systemowej przepisów podniesionych w zarzutach, która wskazuje, iż w przypadku samorządu terytorialnego możliwe jest powierzanie wykonywania określonych funkcji administracyjnych osobom, które nie legitymują się określonym wykształceniem lub doświadczeniem. Jest to nawiązanie do źródeł samorządu terytorialnego i oparcia jego funkcjonowania na tzw. urzędnikach honorowych, którymi współcześnie są m.in. radni organów stanowiących.
Prowadzi to do następujących konkluzji. Po pierwsze, wykształcenie, doświadczenie zawodowe lub inne umiejętności osoby fizycznej są objęte sferą prywatną tej osoby. Po drugie, powyższa sfera prywatna objęta jest pojęciem informacji publicznej tylko z mocy wyraźnego rozwiązania ustawowego, które nakazuje traktować te sprawy jako informację publiczną (np. w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czy w zakresie wynikającym z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych). Po trzecie, prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów przewidzianych w ogłoszeniu o naborze, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. W tym sensie rozwiązania prawne wykluczają dostęp do treści dokumentów poświadczających wykształcenie lub doświadczenie (które w odniesieniu do dokumentów dotyczących wykształcenia zawsze są dokumentami urzędowymi), stanowiąc tym samym lex specialis względem rozwiązania prawnego z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p., wyłączając uprawnienie do uzyskiwania dostępu do ich postaci.
Analiza treści uchwały nr LXII 313/2023 nakazuje przyjąć, iż po pierwsze, członkowie komisji, o których mowa w tej uchwale nie są członkami organu władzy publicznej, po drugie, osoby te jako komisja nie wykonują kompetencji, po trzecie, członkowie komisji nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, po czwarte, żaden przepis ustawy nie ustanawia wymogu posiadania przez członków takiej komisji określonego wykształcenia, doświadczenia lub innych umiejętności jako warunku pełnienia funkcji członka tej komisji, po piąte, oznacza to, iż ta sfera życia prywatnego tych osób związana z ich wykształceniem, doświadczeniem lub innymi umiejętnościami nie jest objęta pojęciem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym sprawy te nie są objęte sferą publiczną i nie stanowią informacji publicznej.
W konsekwencji uznania podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznał na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę wniesioną przez wnioskodawcę za niezasadną. Wniosek z 18 kwietnia 2023 r. nie dotyczył informacji publicznej. W odpowiedzi na niego organ prawidłowo i w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę zwykłym pismem w dniu 26 kwietnia 2023 r., iż przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów oraz przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, na wskazanej wyżej podstawie orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.