III OSK 3250/23

III OSK 3250/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 313/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-19
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 313/23 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego M.B. na rzecz Powiatu L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 313/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B. (dalej jako "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Starosty L. (dalej jako "Starosta" albo "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
U podstaw wydanego wyroku legły następujące ustalenia oraz analiza prawna.
W dniu 6 kwietnia 2023 r. skarżący za pośrednictwem wiadomości e-mail zwrócił się do Starosty z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie konkursu ofert, dotyczącego prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa obywatelskiego, to jest wskazania:
- czy w ogłoszeniu konkursowym określonym w punkcie VI.7 ogłoszenia, wśród wymaganych załączników do oferty wymagana była "informacja o wdrożeniu standardów obsługi wewnętrznego systemu kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej/nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego"?;
- czy odrzucony oferent został wezwany do usunięcia braków formalnych?;
- czy do odrzuconej oferty został załączony załącznik w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego o wpisie organizacji na listę Wojewody w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej i poradnictwa obywatelskiego, podstawą którego musiało być posiadanie opracowanych standardów obsługi i wewnętrznego systemu kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i nieodpłatnej pomocy prawnej?;
- jeżeli taka decyzja została przedłożona, to dlaczego przyjęto, że organizacja, której oferta została odrzucona nie posiada standardów obsługi i wewnętrznego systemu kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i nieodpłatnej pomocy prawnej, skoro podstawą wpisu na listę Wojewody i wydanie decyzji o wpisie na listę Wojewody jest właśnie, m.in. posiadanie opracowanych takich standardów obsługi i wewnętrznego systemu kontroli jakości?
Organ w wiadomości e-mail z dnia 12 kwietnia 2023 r. poinformował o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na konieczność przeanalizowania dokumentacji. Jednocześnie organ wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona do dnia 5 maja 2023 r.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty w zakresie wyżej wymienionego wniosku z dnia 6 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", przez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie.
W związku z tym skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed sądem administracyjnym wraz z opłatą skarbową według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, powołując się na regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że maksymalny ustawowy termin na rozpoznanie sprawy przez organ upływał w dniu 20 kwietnia 2023 r. Organ uznał w sposób nieprawidłowy, że wystosowując pismo o wydłużeniu terminu uwolnił się od zarzutu bezczynności. Podane przez organ uzasadnienie nie było, w ocenie skarżącego, wystarczające, a co za tym idzie skuteczne, ponieważ art. 13 ust. 2 u.d.i.p przewiduje możliwość udostępnienia informacji publicznej w terminie późniejszym, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jednakże - co istotne - musi to znajdować uzasadnienie w powodach opóźnienia.
Zdaniem skarżącego nie można było przyjąć, iż takim powodem może być, jak wskazał organ, przeanalizowanie dokumentów, ponieważ organ w żaden sposób nie uprawdopodobnił, iż podjął jakiekolwiek kroki w celu odszukania informacji, o które prosił skarżący. Taka ogólna i lakoniczna informacja bez wykazania wykonanych w sprawie czynności, mogłaby stanowić uzasadnienie przedłużenia terminu de facto w każdej sprawie, gdzie organ mógłby zasłaniać się koniecznością przeanalizowania dokumentów. W ten sposób organ odraczałby w nieuprawniony sposób termin na udzielenie informacji. Co więcej, niczym nieuzasadnione jest domniemanie, iż analiza dokumentów wykracza poza 14-dniowy termin na udzielenie informacji, zwłaszcza iż wnioskowane informacje są informacjami prostymi, które nie wymagają analizy dużej ilości dokumentów, a skutkują koniecznością analizy odrzuconej oferty, która zawiera kilkanaście stron oraz treści ogłoszenia o konkursie, które zawiera kilka stron. Starosta tym samym nie wyjaśnił w sposób wymagany prawem powodów wydłużenia okresu na rozpoznanie wniosku. W ocenie skarżącego - w realiach niniejszej sprawy - bezczynność organu zaistniała na skutek niespełnienia warunków wynikających z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstaw do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Skoro zatem organ nie wskazał wymaganych prawem powodów opóźnienia w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to oznacza, że w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zareagował na wniosek skarżącego, a to oznacza, że pozostaje w bezczynności.
Konkludując skarżący stwierdził, że przedłużenie czasu na rozpatrzenie merytoryczne wniosku do dnia 5 maja 2023 r. nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie – co do zasady czternastodniowym w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, to jest powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2023 r. skarżący zwrócił się w formie elektronicznej do Starosty o udostępnienie informacji publicznej – w zakresie szeregu szczegółowych informacji - dotyczącej konkursu na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu L. w 2023 r. W e-mailu z dnia 12 kwietnia 2023 r. skarżący, stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., został poinformowany, że informacja nie może być udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na konieczność przeanalizowania dokumentów w celu udzielania informacji. Jednocześnie zawiadomiono skarżącego, że informacja zostanie udzielona do dnia 5 maja 2023 r. Następnie w dniu 5 maja 2023 r. została przekazana żądana informacja na adres poczty elektronicznej skarżącego, to jest w formie wskazanej we wniosku.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z uwagi na dochowanie przez organ terminów i wymogów w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, które wynikają z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skarga była nieuzasadniona. Przede wszystkim organ w stosownym terminie zakomunikował skarżącemu o konieczności wydłużenia terminu załatwienia sprawy, która to konieczność wynikała z obiektywnych czynników. W ocenie Sądu meriti charakter treści pytań zawartych we wniosku z dnia 6 kwietnia 2023 r. wskazuje, że organ obiektywnie mógł potrzebować więcej czasu na dokonanie analizy posiadanej dokumentacji. Ponadto organ nie przyjął maksymalnego terminu jaki przewiduje u.d.i.p., a starał się w jak najszybszym terminie udzielić przedmiotowych informacji. Organ po uzyskaniu wszystkich informacji udzielił ich w zakreślonym terminie i w żądanym przez skarżącego zakresie. Analiza korespondencji załączona do akt sprawy wskazuje, że między skarżącym a organem trwała już wcześniej korespondencja e-mailowa, z której wynika, że co do zasady na zadawane przez skarżącego pytania (nie mające charakteru tak złożonego, jak w niniejszej sprawie), organ odpowiadał niezwłocznie bez przedłużania terminu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że przedłużenie terminu załatwienia wniosku wynikało z braku woli załatwienia sprawy, czy też lekceważenia wniosku skarżącego.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności ponieważ z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował skarżącego o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zatem uwolnił się od zarzutu bezczynności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ wskazał przyczyny opóźnienia bezpośrednio związane z udostępnieniem konkretnej informacji publicznej, a następnie wnioskowaną informację udostępnił w zakreślonym terminie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: naruszenie:
I. z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, gdyż skarżący w dniu 6 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie w dniu 24 kwietnia 2023 r. została wywiedziona skarga na bezczynność i organ dopiero w dniu 5 maja 2022 r. (winno być 2023 r. – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) udzielił skarżącemu żądanych informacji, informując co prawda pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy nie później niż do dnia 5 maja 2023 r. z uwagi na konieczność przeanalizowania dokumentów, jednakże udzielona informacja jest niekonkretna, nieprecyzyjna i nazbyt lakoniczna, a organ przedłużając termin powinien wskazać jaka konkretnie ilość dokumentów jest przeanalizowania, inaczej naraża się na zarzut, iż nie dokonał żadnych czynności w 14-dniowym terminie, tym samym słuszna jest konstatacja, iż organ podał jedną lakonicznie uzasadnioną przyczynę przedłużenia terminu, co jest nieakceptowaną praktyką i może prowadzić do petryfikacji zasady, iż wystarczy podanie jednej ogólnej przyczyny jak konieczność przeanalizowania dokumentów, przy tym w żaden sposób nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania odnośnie złożonego wniosku w 14-dniowym terminie, a niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, co miało miejsce w zaistniałej sytuacji, co konfirmuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie o sygn. III OSK 4230/21, gdzie NSA przyjął, iż powołanie się przez organ na utrzymujący stan epidemii Covid - 19 i prowadzenie szeregu dodatkowych zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 bez konkretnego wskazania, jakie dodatkowe zadania związane z przeciwdziałaniem COVID-19 spowodowały, iż organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni na pytania wnioskodawcy prowadzi do sytuacji, iż organ pozostaje w bezczynności, tym samym brak było podstaw do oddalenia skargi strony w tej części na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdyż powodem oddalenia skargi może być wyłącznie jej bezzasadność, a skoro organ administracji pozostawał niewątpliwie w bezczynności w dacie wniesienia skargi, skarga była zasadna, tak więc skoro organ przestał być bezczynny udzielając żądanych informacji, należało zastosować art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a i postępowanie w sprawie umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. a skarga nie może zostać uznana w tym zakresie za bezzasadną;
2) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił prawidłowość postępowania organu w zakresie wydłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej z uwagi na fakt, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważył, iż organ dopuścił się bezczynności, albowiem udostępnienie wnioskowanej informacji nastąpiło w dniu 5 maja 2023 r., a więc przeszło miesiąc po otrzymaniu wniosku o jej udostępnienie, w konsekwencji doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a na stwierdzone uchybienie nie ma upływu to, że pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. organ poinformował lakonicznie skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, z uwagi na konieczność przeanalizowania dokumentów, a ten zabieg procesowy nie był w sprawie uzasadniony, gdyż o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej), a niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, a w przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie działania podjął w 14-dniowym terminie od dnia wpłynięcia wniosku, a podana przez niego przyczyna z uwagi na brak ich konkretyzacji może stanowić modelowy wzór służący do nieuzasadnionego przedłużenia terminu w przypadku wpłynięcia jakiegokolwiek wniosku w trybie dostępu do informacji publicznej a w przedmiotowej sprawie skarżący zadał 4 proste pytania, przy których należało wypiąć z teczki ofertę odrzuconego oferenta i ją przeanalizować, jak również należało przeanalizować treść ogłoszenia konkursowego, co również było prostą czynnością, jednakże organ nie wykonał żadnych czynności w 14- dniowym terminie, gdyż jak sam wskazał sam dopiero zamierzał przeanalizować dokumenty, nie usprawiedliwia też organu fakt, że już wcześniej strony toczyły korespondencję, gdyż skarżący nie zarzucił organu szeregiem wniosków, a wysyłał pojedyncze, proste pytania i na skutek mało precyzyjnych, wręcz wymijających odpowiedzi organu zadawał kolejne pytanie, a również uwadze Sądu umknęło, iż skarżący w trakcie korespondencji na jedno z pytań napisał maila z prośbą o udzielenie odpowiedzi, gdyż minął już termin 14 dni, zatem nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odpowiadał niezwłocznie na pytania skarżącego;
II. z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, ale z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej), a niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, w przedmiotowej sprawie organ podał lakoniczną i niekonkretną przyczynę wskazującą na konieczność przeanalizowania dokumentów gdzie organ nie podał chociażby takiej informacji, jaka konkretnie to była ilość dokumentów, tym samym rodzi to domniemanie, iż organ nie podjął żadnych czynności w ustawowym terminie, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w sprawie art. 13 u.d.i.p. i przewidzianego w nim 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie skargi, z uwagi na okoliczność, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a organ nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Podkreślenia wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Biorąc jednakże pod uwagę istotę sporu w sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem (z uwagi na ich warstwę opisową) zarzuty te zostały rozpoznane łącznie.
W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (pierwszy zarzut wskazany w petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (drugi zarzut wskazany w petitum skargi kasacyjnej).
Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ich ramach skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny treści dokumentu, jakim jest sporządzona przez organ odpowiedź na wniosek skarżącego kasacyjnie o udostępnienie informacji publicznej. W istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje zasadność przedstawionej w tej odpowiedzi argumentacji mającej uzasadniać przedłużenie terminu do rozpoznania zgłoszonego żądania dostępowego. Tymczasem tego rodzaju ustaleń i ocen nie można skutecznie kwestionować wskazując w warstwie opisowej podniesionych zarzutów poniżej opisane regulacje P.p.s.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie stosował także przywoływanego w zarzucie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. A zatem i tego przepisu Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2010 r.; sygn.. akt I FSK 497/09; z dnia 19 października 2010 r.; sygn. akt II OSK 1645/09 oraz z dnia 5 czerwca 2012 r.; sygn. akt II OSK 763/12). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.
Z kolei nawiązując do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...), wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego na podstawie u.d.i.p. do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga podkreślenia, że może on być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego zarzutu nie można jednakże skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.
Wreszcie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy - a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej - nie jest jednak wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 151 P.p.s.a. (w realiach sprawy - w zw. z art. 13 ust. 1 i ust. 1 u.d.i.p.) bez ich powiązania z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. nie mogą być uznane za przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania oceny prawidłowości odpowiedzi na wniosek dostępowy. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p.: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Jak wskazał zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2024 r. (sygn. akt III OSK 2847/22) brak w treści u.d.i.p. przepisów, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny nie oznacza, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych, w tym wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", zasady prawdy obiektywnej. Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza jednakże - co należy podkreślić - stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Zasady te mają bowiem charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Istotnym jest nadto wskazanie, że podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony (zob. w tej materii uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r.; sygn. akt I OPS 7/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/37 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r.; sygn. akt III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Omawiany zarzut nie spełnia opisanego wyżej wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności.
Powyższe zapatrywania prowadzą do konstatacji, że w realiach niniejszej sprawy nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy uznać należy, że brak skutecznie sformułowanych tego rodzaju zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.
W odniesieniu do zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).
Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd pierwszej instancji w przyjętym stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, lecz skoro niekwestionowany stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zareagował na wniosek o udostępnienie informacji publicznej informując skarżącego kasacyjnie o konieczności przedłużenia terminu na udostępnienie wnioskowanych dokumentów, wskazując jednocześnie na obiektywne powody blokujące możliwość udostępnienia informacji w terminie 14-dniowym, to uznać należało, że błędu subsumcji skarżący kasacyjnie nie wykazał, a zatem nie ma w realiach niniejszej sprawy podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Skoro zatem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego jak i nie podważono wykładni prawa materialnego skonstatować należy, że Sąd pierwszej instancji w następstwie prawidłowej analizy postępowania przed organem w sposób prawidłowy uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności ponieważ z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformował skarżącego kasacyjnie o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wskazać w tym miejscu należy, że art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. określają terminy realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, gwarantując jednocześnie szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej. Należy mieć jednakże na uwadze, że od zarzutu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie uwalnia jakiekolwiek jego działanie dokonane w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., lecz jedynie forma działania organu, która jest zgodna z zasadami załatwiania wniosków zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2024 r.; sygn. akt III OSK 7060/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej lub że podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. W realiach rozpoznawanej sprawy organ w e-mailu z dnia 12 kwietnia 2023 r. poinformował skarżącego kasacyjnie, że żądana informacja nie może być udostępniona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na konieczność przeanalizowania dokumentów. Jednocześnie zawiadomiono skarżącego kasacyjnie, że informacja zostanie udzielona do dnia 5 maja 2023 r. Następnie, to jest w dniu 5 maja 2023 r. żądana informacja została przekazana na adres poczty elektronicznej skarżącego kasacyjnie.
Na tle powyższego podzielić należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że organowi nie można przypisać złej woli. Okoliczności sprawy determinują uznanie, że postawa organu nie była ukierunkowana na uniemożliwienie uzyskania żądanych informacji. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego kasacyjnie bez reakcji. Konieczność wydłużenia terminu załatwienia sprawy wynikała z obiektywnej przyczyny wskazanej przez organ. Treść pytań zawartych we wniosku z dnia 6 kwietnia 2023 r. uzasadnia bowiem uznanie, że organ obiektywnie mógł potrzebować więcej czasu na dokonanie analizy posiadanej dokumentacji. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym zasadnie, że organ nie przyjął maksymalnego terminu, jaki przewiduje u.d.i.p. w art. 13 ust. 2 lecz starał się w jak najszybszym terminie udzielić żądanych informacji. Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że nie wszystkie sprawy o udostępnienie informacji publicznej są na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie. Niektóre mogą albo wręcz muszą wymagać postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca miał to jednak na uwadze przyjmując regulację zawartą w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie dopiero brak udzielenia informacji publicznej oraz brak powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, co do zasady oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 1027/14).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł - jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku - o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w terminie ustawowym, określonym dyspozycją art. 179 P.p.s.a., odpowiedzi na skargę kasacyjną.