III OSK 2727/23

III OSK 2727/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Artur Kuś
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Po 277/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-07-28
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2625
art.274 pkt 2 lit.z, art.272 pkt 4, art.300
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 221
art.12
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
art.21 §.3, art.68 §1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.8 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 277/23 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2019 r. I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 277/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 marca 2023 r. nr PO.RUO.4701.36.2023.MR.1 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2019 r.:
I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 stycznia 2023 r. nr PO.ZUO.5.470.6874.OZ.2019.BD.D,
II. umorzył postępowanie administracyjne,
III. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 4 stycznia 2023 r. Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powołując się na art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 z późn. zm.) w związku z art. 300 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i ust. 2, art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 334 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 z późn. zm.) określił Zakładowi [...] Sp. z o.o. w Ł., za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r., tj. za II kwartał 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 56 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "K.", na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 10 stycznia 2011 r. Zakład [...] zaskarżył decyzję w części, tj. w zakresie kwoty 8 zł. Decyzją z 8 marca 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ I instancji do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r., bowiem przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji kwartalnej, ponieważ cel poboru wód nie uwzględniał stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Na opisane rozstrzygnięcie skargę wniósł Zakład [...] Sp. z o.o. w Ł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji opisał w uzasadnieniu problematykę opłat za usługi wodne, zasady i podstawy prawne jej ustalania oraz tryb reklamacji, co do informacji organu (art. 272 ust. 17 p.w., art. 273 p.w., art. 300 p.w.). Podkreślił, że nawet jeśli informacja nie była kwestionowana i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny, należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania na podstawie ustawy – Ordynacja podatkowa (art. 21 § 3 o.p.).
Sąd Wojewódzki uznał, że wskazane powyżej regulacje i orzecznictwo nie mogą być odczytywane z pominięciem przepisów nakazujących prowadzenie wobec przedsiębiorców postępowań w określony sposób. Ustawodawca nakazuje dochowywać wobec tej kategorii podmiotów określonych standardów i zasad. Istotny jest tu art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021r. poz. 162 ze zm., dalej p.p.), w świetle którego "Organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".
Z kolei na gruncie art. 8 § 1 k.p.a., który ma podobny charakter, wyjaśniono w orzecznictwie sądowym, że zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego
Sąd I instancji wyjaśnił, że wielokrotnie też sądy administracyjne wskazywały, że zmienność poglądów wyrażanych przez organy w odniesieniu do tego samego adresata, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, podważa zaufanie do organów. Podnoszono także, że w związku z zasadą wzbudzania zaufania, jeśli dotychczasowa praktyka organów okazała się wadliwa, to ujemne dla strony następstwa, wynikłe z dostosowania się do wcześniejszego działania organu, nie powinny obciążać strony.
Sąd stwierdził, że już organ I instancji wskazał, że Wody Polskie na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. ustaliły w formie informacji kwartalnej ww. Spółce za ww. okres opłatę zmienną za pobór wód podziemnych z ujęcia jw. Spółka z kolei dokonała wpłaty należności określonej w informacji ustalającej wysokość opłaty. W relewantnym dla sprawy okresie prowadziła ona cały czas ten sam rodzaj działalności, dostarczając wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym i jak wskazywała na te same cele, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (cel 40). Przedmiot działalności spółki się nie zmienił. Co więcej, spółki samorządowe, prowadzące działalność gospodarczą polegającą na zaopatrywaniu w wodę, wykonują taką działalność jako monopoliści na danym "rynku właściwym" - terenie gminy (i ewentualnie miejscowości ościennych). To oznacza, że nie ma też innych podmiotów, które mogłyby dostarczać wodę odbiorcom, bez względu na to, czy są nimi mieszkańcy, czy firmy, czy instytucje publiczne.
Zdaniem Sądu I instancji, organ zakwestionował swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa i taką nałożył. Zatem podjął działania na niekorzyść strony, wbrew powyższym wymogom, zapewne orientując się po czasie, że popełnił błąd, wadliwie obliczając ww. należność publicznoprawną.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ przerzucił ciężar swych własnych, poprzednich zaniedbań na adresata decyzji, podważając tym samym zasadę zaufania, określoną w art. 12 p.p.
Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Sąd uznał jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył.
Nadto, Sąd Wojewódzki wskazał, że przy uznaniu, że nie informacja a decyzja organu ustala wysokość zobowiązania w myśl art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, doręczenie decyzji w dniu 4 stycznia 2023 r. nastąpiło po upływie 3 lat, co skutkowało uznaniem, że organ utracił uprawnienie do wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 Prawo wodne, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Niesporne jest, że w niniejszej sprawie decyzja określająca opłatę zmienną za II kwartał 2019 r. została doręczona 9 stycznia 2023 r., czyli po upływie ww. okresu, co oznacza, że nastąpiło to już po wygaśnięciu zobowiązania, kiedy to organ utracił uprawnienie do wydania tych decyzji. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, czyni wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi:
1)naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na naruszeniu obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną decyzji, a w konsekwencji nie odniesienie się do przepisów ustawy Prawo wodne (uznając za wystarczające wskazanie przepisów postępowania zawartych w ustawie Prawo przedsiębiorców);
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. art. 270 ust. 1 i 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od kontroli prawidłowości ich zastosowania, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie zaistniały obiektywne przesłanki bezprzedmiotowości;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy obu instancji dokonały z naruszeniem ogólnych zasad ustawy Prawo przedsiębiorców modyfikacji ustalonej wcześniej opłaty za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych wynikających z informacji z 2 kwietnia 2021 r., gdy tymczasem podstawę korekty opłaty stanowił protokół kontroli;
d)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. 335 ust. 1 pkt 1 i art. 334 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że podjęte w ww. trybie działania organów są wyłącznie efektem zakwestionowania własnych ustaleń, gdy tymczasem jest to wyłącznie wynik weryfikacji oświadczenia dotyczącego korzystania z usług wodnych w zakresie celu poboru wód (dokonany w związku z kontrolą przedsiębiorcy) i realizacji kompetencji organu do określenia tego zobowiązania w drodze decyzji;
2)naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegającą na przyjęciu, że organy orzekając na niekorzyść Zakładu w zakresie opłat za usługi wodne, dopuściły się podważenia zasady zaufania, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład [...] Spółka z o.o. w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W ocenie Spółki, jeżeli organ I instancji powziął wątpliwości co do wyliczeń wskazanych w oświadczeniach kwartalnych to powinien był niezwłocznie wszcząć kontrolę w celu wyjaśnienia tychże wątpliwości, a nie po upływie tak znacznego czasu. Zdaniem Spółki, organ I instancji próbuje naprawiać własne błędy i zaniedbania kosztem interesu Spółki, co nie da się pogodzić z zasadami wynikającymi z ustawy Prawo przedsiębiorców, k.p.a. oraz z art. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Norma ta ma charakter proceduralny i dotyczy obligatoryjnych składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
W związku z powyższym, o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy zaskarżony wyrok nie będzie poddawał się kontroli sądowej wobec braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Także wówczas, gdy owe elementy będą co prawda obecne w uzasadnieniu, jednakże obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę wyroku sądu. Przy czym ewentualne naruszenie tej normy, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek wad uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Sąd Wojewódzki dokładnie przedstawił stan faktyczny sprawy, w którym ujął m.in. okoliczność kontroli doraźnej przedsiębiorcy (i jej wyników) oraz odniósł się do stanu prawnego, w szczególności omówił materialnoprawne podstawy rozstrzygnięć organów obu instancji. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu z jakich przyczyn odstąpił od szerszych rozważań związanych z zastosowaniem przez organy orzekające Wód Polskich przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) oraz wskazał motywy i podstawy prawne uwzględnienia skarg Zakładu [...] Spółki z o.o. w Ł.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować oceny prawnej sprawy wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5161/21). Tymczasem, w ramach ww. zarzutu, skarżący kasacyjnie podjął próbę zanegowania oceny postępowania organów w badanej sprawie, którą Sąd Wojewódzki dokonał przez pryzmat zasad ujętych w art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w przepisach art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 1551/23). Z przedstawionych przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważyły także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W ich treści organ zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu odstąpienie od zbadania prawidłowości zastosowania w postępowaniu przepisów Prawa wodnego, nieuwzględnienie wyników kontroli podmiotu oraz nieuwzględnienie kompetencji organów do zmiany opłat za pobór wody. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również sądową ocenę sprawy, która w istocie koncentrowała się na naruszeniu reguł ochrony zaufania jednostki (przedsiębiorcy) do organów administracji publicznej. W rezultacie przeprowadzonej kontroli kwestionowanych decyzji Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że w ustalonych okolicznościach sprawy ich wydanie nie powinno mieć miejsca, a postępowanie, jako bezprzedmiotowe, umorzył.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko Sądu Wojewódzkiego zasługuje na akceptację.
Trafnie zwrócono uwagę w kwestionowanym wyroku, że możliwość obciążenia Zakładu [...] wyższymi opłatami zmiennymi za pobór wody z różnych lokalizacji, za kilkuletni okres wstecz wymagała oceny również w kontekście zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności reguły prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, którą organy administracji publicznej orzekające w indywidualnych sprawach powinny także mieć na uwadze. Jest ona fundamentem koncepcji państwa prawnego. Konstytucyjny postulat ochrony zaufania do państwa i prawa, oznacza, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego.
W rozpatrywanej sprawie istotna okazała się podnoszona przez Zakład okoliczność, że weryfikacja złożonych przez Spółkę oświadczeń w zakresie deklarowanego celu poboru wody, mogła i powinna nastąpić już na etapie ustalania stawki opłat informacją roczną. Organ Wód Polskich (jako podmiot profesjonalny) nie był związany treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, lecz dysponował wynikającym z art. 552 ust. 2 i ust. 2a ustawy Prawo wodne katalogiem podstaw ustalenia we własnym zakresie wysokości opłaty za usługi wodne.
Nie bez znaczenia jest również to, że Zakład [...], od wielu lat, jako jedyny przedsiębiorca realizujący zadania własne gminy, dostarczał wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym, każdorazowo wskazując na te same cele poboru wód, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z racji specyfiki działalności Zakładu [...], będącego monopolistą w zakresie dostarczania wody na danym obszarze, organy odpowiedzialne za gospodarowanie wodami (obecnie Wody Polskie), musiały posiadać z urzędu wiedzę o tym, że Zakład ten dokonuje sprzedaży pobranej wody różnym grupom odbiorców (osobom fizycznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, jednostkom administracji). Pomimo tego uprzednio składane przez Zakład oświadczenia w zakresie celu poboru wód nie były przez organy kwestionowane. Twierdzenie przez profesjonalny organ (Wody Polskie), że Zakład w rzeczywistości pobierał wody również do innych celów niż wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi - może ewentualnie być skuteczne na przyszłość. W takim przypadku Zakład może oczywiście skorzystać z instrumentów przewidzianych przez obowiązujące prawo. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany nie zgadza się z ustaloną w informacji opłatą co do zasady lub wysokości i nie uiszcza jej w zakreślonym terminie lub wnosi reklamację, organ ma obowiązek określić jej wysokość w sposób władczy, przez wydanie decyzji wymiarowej.
W takim stanie rzeczy uprawnione jest uznanie przez Sąd Wojewódzki jako uzasadnionych wyjaśnień Zakładu, że miał prawo pozostawać on w przekonaniu o prawidłowości sporządzanych oświadczeń o ilości poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego).
Pomimo tożsamego stanu prawnego, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych, nieoczekiwana dla Zakładu okazała się odmienna i niekorzystna dlań ocena złożonych przed laty oświadczeń Spółki co do celu poboru wód, pomimo że były one dotychczas przez organ w pełni akceptowane. Potwierdzeniem tego były wydane przez organ informacje roczne. Przypomnieć należy, że opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości z uwzględnieniem zmiennych in casu. Organ dokonuje tego w sposób niewładczy, w formie informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego a informacja taka jest "przeddecyzyjną" czynnością materialno-techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1964/22).
W związku z tym, uprawniona jest teza Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przez organy Wód Polskich zasady zaufania do organów władzy publicznej wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 583/23).
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki co do zasady nie zanegował uprawnienia organów Wód Polskich do określenia należnej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w trybie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.). Nie zakwestionował również trafności dokonanej przez organy Wód Polskich oceny istnienia podstaw do zróżnicowania poboru wody przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne na różne cele. Zasadnie jednak doszedł do wniosku, że przy wadze oraz skutkach (szczególnie finansowych) wynikających z naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, materialnoprawne przesłanki wydania decyzji korygujących opłaty zmienne za pobór wód podziemnych nie okazały się najistotniejsze do rozstrzygnięcia sprawy.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uwzględnił przy ocenie sprawy okoliczność doraźnej kontroli Zakładu, w wyniku której doszło do weryfikacji oświadczeń w zakresie celu poboru wód. Jednak przyczyną uchylenia decyzji nie była obecnie prezentowana przez organy orzekające wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne, lecz stwierdzenie naruszenia zasady zaufania jednostki do organów władzy publicznej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając prawidłowość tej oceny za uzasadnione uznał skorzystanie przez Sąd Wojewódzki z kompetencji wynikającej z art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie poszczególnych postępowań administracyjnych, bowiem ich dalsze prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji uznał za prawnie niemożliwe wydanie kontrolowanych decyzji przez organy Wód Polskich również z uwagi na instytucję przedawnienia, o której mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jednakże, brak zarzutów w skardze kasacyjnej, w powyższym zakresie, nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zweryfikowanie stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935),