III OSK 3230/23

III OSK 3230/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Go 308/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-07-20
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 135 j ust. 1 pkt 3, art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 62 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 308/23 w sprawie ze skargi X.X. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2023 r., nr 1/2023 w przedmiocie wymierzenia kary nagany oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 lipca 2023 r., II SA/Go 308/23, oddalił skargę X.X. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2023 r., nr 1/23, w przedmiocie wymierzenia kary nagany.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") orzeczeniem z 21 stycznia 2023 r., nr [...], na podstawie na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882, ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko X.X. (dalej: "skarżący") – [...], obwinionemu o to, że:
1. dopuścił się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej przez działanie naruszające zasady praworządności, w ten sposób, że w okresie orzeczonej niezdolności do służby, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 5 września 2022 r., w krótkich odstępach czasu w celu wykonania tego samego zamiaru wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem, realizując obowiązki sądowego kuratora społecznego Sądu Rejonowego [...], przez wielokrotne nawiązywanie osobistych i telefonicznych kontaktów z podopiecznymi, osobami ze środowiska nadzorowanego oraz z instytucjami publicznymi do przydzielonych mu spraw o sygnaturze akt: [...] - tj. art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., nr 1, poz. 3), w zw. z art. 132c ustawy o Policji;
2. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 5 września 2022r., podjął zajęcie zarobkowe poza służbą, polegające na odpłatnej realizacji obowiązków społecznego kuratora II Zespołu Kuratorskiej [...], czym dopuścił się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej przez niedopełnienie ciążącego na nim obowiązku służbowego uzyskania uprzednio pisemnej zgody przełożonego Komendanta Powiatowego Policji w [...] na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, tj. art. 132 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji;
- orzekł o uznaniu skarżącego za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej oraz nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej i ukarał go karą nagany na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 134 pkt. 2 ustawy o Policji.
W motywach uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący od 8 kwietnia 2022 r. do chwili zakończenia czynności dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnych, tj. do 11 stycznia 2023 r. nieprzerwanie przebywał na zwolnieniu lekarskim (ostatnie zwolnienie lekarskie wystawione na okres od [...] 2023 r.).
W trakcie zwolnienia lekarskiego skarżący realizował obowiązki sądowego kuratora społecznego Sądu [...], poprzez wielokrotne nawiązywanie osobistych i telefonicznych kontaktów z podopiecznymi, osobami ze środowiska nadzorowanego oraz z instytucjami publicznymi. Kolejno wskazano, iż [...] 2022 r. dzielnicowa Rewiru [...] X.Y, pełniąc służbę obchodową, około godziny 16:30 udała się do miejsca zamieszkania Z.Z.., celem przeprowadzenia wizyty do procedury "Niebieska Karta". Pod wskazanym adresem zastała Z.Z. oraz pozostałych członków rodziny. Po upływie chwili do mieszkania wszedł skarżący. Jego obecność zaskoczyła funkcjonariuszkę, gdyż posiadała ona wiedzę, iż policjanta nie ma w służbie od dłuższego czasu. Skarżący na widok funkcjonariuszki, skierował do niej słowa cyt. "X. mnie tutaj nie było". Policjantka zadała wymienionemu pytanie, o powód jego wizyty u Z.Z. uzyskując od skarżącego odpowiedź, iż jest on kuratorem w tej rodzinie. Następnie skarżący nie zaniechał czynności kuratora i w rozmowie z funkcjonariuszką dokonywał ustaleń w zakresie okoliczności wizyty przedstawiciela Policji w nadzorowanej przez niego rodzinie. Ponadto z informacji z 16 września 2022 r. udzielonej przez Kierownika [...] wykonującej orzeczenia [...], wynika że skarżący pełni funkcję kuratora społecznego w II Zespole Kuratorskiej [...] wykonującej orzeczenia w sprawach [...]. W okresie od 8 kwietnia 2022 r. do 16 września 2022 r. także pełnił tę funkcję. W swoich zadaniach kurator społeczny wykonuje stałe nadzory nad podopiecznymi i wywiady kontrolne, czynności te wykonuje w różnych godzinach, jest to tzw. zadaniowy system pracy: w środowisku może przebywać w godzinach 7:00-22:00. Dni i godziny wykonywanych przez kuratora czynności przedstawiane są w kartach czynności i przedłożonych w III Wydziale [...] wywiadach kontrolnych. Ogólna liczba wykonanych przez skarżącego czynności we wskazanym okresie oscyluje w granicach 60-120 lub więcej.
W ocenie organu pierwszej instancji zachowanie i postawa, a także motywacja skarżącego zasługują na surową ocenę oraz stawiają go w negatywnym świetle. Postępowanie skarżącego należało ocenić szczególnie krytycznie, bowiem jako doświadczony policjant, oficer Policji powinien postępować w taki sposób, aby dawać rękojmię, że spełnia wymagania jakie stawia przed nim służba w Policji. Dodatkowo organ wskazał, że w zachowaniu skarżącego nie dopatrzono się okoliczności łagodzących.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") orzeczeniem z 17 marca 2023 r., nr 1 /2023, na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji, uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uznania winnym skarżącego popełnienia czynu opisanego w pkt 2 zaskarżonego orzeczenia oraz uniewinnił skarżącego od zarzucanego mu czynu opisanego w tym punkcie (pkt 1 orzeczenia), a w pozostałym zakresie zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy (pkt 2 orzeczenia).
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść art. 132 ust. 1, art. 132a, art. 134h ust. 1 i 1a, art. 135g ust 1 ustawy o Policji, a następnie stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie oceny zachowania skarżącego w zakresie zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych. Zdaniem organu odwoławczego niezaprzeczalnie w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 5 września 2022 r. skarżący podejmował zajęcie zarobkowe poza służbą, polegające na odpłatnej realizacji obowiązków społecznego kuratora II Zespołu Kuratorskiej [...]. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący w czasie absencji chorobowej wykonał łącznie 164 czynności w tym 45 razy dokonywał ustaleń za pośrednictwem rozmów telefonicznych i 118 razy osobiście udawał się do nadzorowanych podopiecznych, instytucji publicznych, przeprowadzał osobiście wywiady środowiskowe oraz prowadził ustalenia w kontakcie bezpośrednim z asystentami rodziny. W czasie orzeczonej niezdolności do służby realizował czynności społecznego kuratora w 10 nadzorach oraz 15 sprawach, w których wykonywał wywiady kontrolne. Po incydencie z policjantką X.Y, skarżący nie zaprzestał realizacji czynności kuratora społecznego w czasie absencji chorobowej, o czym świadczy pismo z 14 listopada 2022 r. z Sądu Rejonowego w [...]. Tym samym skarżący świadomie wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem, czego nie można uznać za działanie etyczne i uczciwe wobec społeczeństwa oraz innych policjantów.
Odnośnie uchylenia zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej uznania winnym skarżącego popełnienia czynu opisanego w pkt 2, organ odwoławczy wskazał, że aktach osobowych skarżącego znajduje się rozkaz personalny organu pierwszej instancji z 2 lutego 2015 r., nr 25, którego wynika, iż skarżącemu została udzielona na czas nieokreślony zgodna na pełnienie odpłatnie funkcji kuratora społecznego przy Sądzie Rejonowym w [...], która nie została cofnięta. Powyższe oznacza, że skarżący wbrew stanowisku organu pierwszej instancji posiadał pisemną zgodę na pełnienie funkcji kuratora społecznego.
Na powyższe orzeczenie skarżący złożył skargę w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który przywołanym powyżej wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie art. 134h ust. 1 ustawy o Policji obwinionemu wymierza się karę dyscyplinarną współmierną do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego oraz stopnia zawinienia. Natomiast w ust 1a omawianego przepisu wskazano, że przy wymierzaniu kary dyscyplinarnej uwzględnia się okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa negatywne dla służby rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu, dotychczasowy przebieg służby, opinię służbową, okres pozostawania w służbie, a także istotne w sprawie okoliczności, zarówno łagodzące, jak i obciążające.
W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy oraz lektura uzasadnień orzeczeń organów obu instancji pozwala stwierdzić, że organy zgromadziły w sprawie niezbędny i wystarczający do wydania kwestionowanego orzeczenia materiał dowodowy oraz dokonały jego rzetelnej i wnikliwej oceny z zachowaniem ustawowych dyrektyw wymiaru kary. Wbrew zarzutom skarżącego organy odniosły się przy tym do postawy skarżącego także przed popełnieniem zarzucanego mu przewinienia.
Powyższe zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim pozwalało na wysnucie wniosku, że skarżący świadomie wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem, czego - jak słusznie zauważyły organy - nie można uznać za działanie uczciwe wobec społeczeństwa oraz innych policjantów. Co istotne skarżący miał świadomość, iż swoim postępowaniem narusza zasady etyki zawodowej, o czym świadczy chociażby dialog jaki przeprowadził w mieszkaniu jednej z nadzorowanych przez niego osób, gdzie przypadkiem spotkał się z realizującą obowiązki służbowe policjantką X.Y., której powiedział: " X. mnie tutaj nie było."
Nadto organ wyraźnie wskazał, że wpływ na wymiar przedmiotowej kary dyscyplinarnej miało to, że: skarżący powinien realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem jego absencja od 8 kwietnia 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. wyniosła niemal 10 miesięcy, w tym od dnia ujawnienia przewinienia dyscyplinarnego, tj. 5 września 2022 r. i była nadal kontynuowana, wynosząc 5 miesięcy, co rzutowało ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Sąd zgodził się z organem, że omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Taki stan rzeczy sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w "ważny interes służby". Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce. Nadto charakter Kuratorskiej Służby Sądowej, której celem jest przeciwdziałanie niedostosowaniu społecznemu w warunkach wolnościowych i podejmowane w tym celu zadania o charakterze wychowawczo-resocjalizacyjnym, diagnostycznym, profilaktycznym i kontrolnym w środowisku życiowym podopiecznego sądu, obligowało przebywającego na zwolnieniu lekarskim skarżącego do przebywania w miejscach i z osobami oraz realizacji zdań zbieżnych, z zadaniami wynikającymi ze stosunku służbowego skarżącego. Realizując obowiązki kuratora zbieżne z zakresem obowiązków służbowych, których realizacja - z uwagi na przedłożone zwolnienie - nie była mu wskazana świadczy o tym, że skarżący podejmował się zajęć niezaleconych przez lekarza, a tym samym korzystał ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. O nagannej postawie skarżącego świadczą nie tylko opisane powyżej okoliczności, ale również lekceważące, pozbawione dobrej woli podejście do toczącego się postępowania dyscyplinarnego, w trakcie którego pomimo czterokrotnych wezwań nie stawił się ani razu na przesłuchanie. W kontekście powyższych okoliczności słusznie - zdaniem Sądu pierwszej instancji - organy uznały, iż nie można przypisać decydującego znaczenia wydanej skarżącemu w 28 grudnia 2020 r. pozytywnej opinii służbowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy została ona wydana w okresie zbyt odległym od zaistniałego zdarzenia, tj. od 1 grudnia 2017 r. do 30 listopada 2020 r. To, że dotychczasowemu przebiegowi służbowi i dobrej opinii nie nadały znaczenia oczekiwanego przez skarżącego, nie oznacza, że zostały naruszone dyrektywy wymiaru kary, zwłaszcza w kontekście wagi i ciągłego charakteru przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia mimo to stosunkowo łagodnej kary.
Zdaniem Sądu powyższe wnioski organu są trafne i wywiedzione z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o Policji, zwłaszcza z art. 132, art. 134 pkt 2 i art. 134 h tej ustawy o Policji.
Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucają orzeczeniu na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.:
1. naruszenie art. 7, 7a i 77 k.p.a., poprzez brak wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w którym zasadne byłoby uznanie w niniejszej sprawie nadrzędności interesu społecznego nad interesem wnioskodawcy, tym bardziej, że zasada wyrażona w art. 7a nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości w zakresie treści normy prawnej należy rozstrzygać na korzyść strony;
2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 13 ustawy o Policji, poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o utracie prawa do uposażenia za okres od 8 kwietnia 2022 r. do 18 września 2022 r.,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji, poprzez nieuwzględnienie, że kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, iż dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności zawodowej, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny,
4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na tym, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem i tym samym naruszył zasady etyki zawodowej, poprzez działanie naruszające zasady praworządności, realizując w tym czasie obowiązki sądowego kuratora społecznego Sądu Rejonowego w [...], przez wielokrotne nawiązywanie osobistych i telefonicznych kontaktów z podopiecznymi, osobami ze środowiska nadzorowanego oraz z instytucjami publicznymi w sytuacji, gdy wykonywanie tego zajęcia nie można uznać za sprzeczne z zaleceniami lekarskimi i jakoby przekreślało cele zwolnienia lekarskiego i najszybszy powrót do zdrowia.
Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Pismem z 23 października 2023 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13).
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega zatem na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Poza przytoczeniem podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna powinna zawierać również ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega w istocie na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Innymi słowy, uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy.
Przypomnienie powyższych zasad w okolicznościach przedmiotowej sprawy było konieczne albowiem nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wypełniają powyższe wymogi. Zasadnym jest podkreślenie, że sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera analogiczne zarzuty, co skarga kasacyjna zarejestrowana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt III OSK 354/24, złożona przez skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 października 2023 r., II SA/Go 501/23, oddalającego skargę skarżącego na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z 27 czerwca 2023 r., nr 7, w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia. Każda z tych sprawa miała odrębny przedmiot, a co za tym idzie rozpoznano je w oparciu o różne podstawy prawne, czego autor skargi kasacyjnej zdawał się nie zauważyć. Dodatkowo uzasadnienie wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, nie przedstawia wywodów prawnych dotyczących stawianych zarzutów (odnoszących się do poszczególnych przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., określającym podstawy skargi kasacyjnej, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Autor skargi kasacyjnej pominął powyższy przepis i oparł wszystkie cztery jej zarzuty o art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stanowiący że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowy, a ponadto zawierać (...) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przepis ten określa elementy składowe skargi składanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie ma zatem zastosowania na tym etapie postępowania sądowego, a tym bardziej nie można w oparciu o niego formułować zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Ta nieprawidłowość w przywołaniu właściwego przepisu pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zasadności rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
Również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie został sporządzony w sposób poprawny. Zarówno art. 7a k.p.a., jak i art. 77 k.p.a. zbudowane są z szeregu jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej, zaś skarga kasacyjna nie precyzuje, do naruszenia której z nich doszło. Jego uzasadnienie wskazuje, że w ramach tego wytyku skarżący kasacyjnie zarzuca nierozpatrzenie całego materiału dowodowego pozwalającego na uznanie nadrzędności interesu społecznego nad interesem strony. Tak odczytany zarzut nie byłby jednak zasadny.
Formułując powyższy zarzut, kasator nie zauważył bowiem, że żaden z wyżej przytoczonych przepisów, nie był stosowany w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ukaranie skarżącego karą nagany w postępowaniu dyscyplinarnym, które ma charakter postępowania represyjnego. Przepisy ustawy o Policji (art. 132-144a) zawierają regulację materialnoprawną i procesową postępowania dyscyplinarnego policjantów. Zarówno z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące porządku czynności procesowych, z wyjątkiem art. 117 i art. 117a, wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz konfrontacji, okazania, oględzin i eksperymentu procesowego. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się przepisu art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Kwestia braku możliwości stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z: 5 grudnia 2006 r., I OSK 472/06; 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 527/06). Żaden ze wskazanych w zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł i w rzeczywistości nie był stosowany przez organ, a następnie kontrolowany przez Sąd pierwszej instancji, co było zresztą podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie mogły tym samym zostać naruszone w toku kontroli sądowoadministracyjnej.
Z kolei ostatni z zarzutów odnoszący się do błędu w ustaleniach faktycznych nie określa żadnego przepisu, który zostałby naruszony, wobec czego odniesienie się do tak błędnie opracowanego zarzutu nie jest możliwe.
Powyższe oznacza w konsekwencji nieskuteczność tak sformułowanego zarzutu. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu.
Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.
Podkreślenia także wymaga, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., II FSK 775/10, 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11).
Analizę zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej należy poprzedzić wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji [p]rawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Z kolei art. 121e ust. 13 ustawy o Policji, wskazuje, że [n]a podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez komisję lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego.
Tak skonstruowany zarzut jest nieuprawniony. Wynika to z faktu, że przepis art. 121e ustawy o Policji, nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, lecz postępowania w sprawie utraty przez skarżącego uposażenia (sprawa o sygn. akt III OSK 354/24), które nie jest związane z przedmiotowym postępowaniem, choć częściowo wspólny pozostaje materiał dowodowy dla obu spraw. Na związek taki nie wskazuje treść przywołanego art. 121e ustawy o Policji, co oznacza, że postępowanie dotyczące utraty uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego jest całkowicie niezależne od postępowania dyscyplinarnego, jego przeprowadzenie opiera się wyłącznie o przesłanki wskazane w art. 121e ustawy o Policji, które są odrębne od przesłanek stwierdzenia przewinienia dyscyplinarnego i ukarania skarżącego karą nagany.
Podstawę prawną rozpoznawanej sprawy stanowił art. 135j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis te stanowią, że na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o (...) uznaniu winnym popełnienia czynu, za który obwiniony ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną i o wymierzeniu kary dyscyplinarnej, albo (...). Z kolei art. 134 ustawy o Policji zawiera katalog kar dyscyplinarnych, do których zgodnie z pkt 2 należy kara nagany.
W przedmiotowej sprawie, skarżący nie mógł skutecznie powoływać się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, zresztą powołanego nieprawidłowo, w sytuacji, gdy nie zakwestionował równocześnie ustaleń stanu faktycznego (sprawy ukarania naganą), na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.
Dodatkowo zauważenia wymaga, na co już wskazywano powyżej, uzasadnienie wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, nie przedstawia wywodów prawnych dotyczących stawianych zarzutów. Choć z treści uzasadnienia wynika, że w tym przypadku kasator odniósł je do właściwej sprawy – ukarania skarżącego karą nagany – nie mniej jednak sporządzone uzasadnienie skargi kasacyjnej jest całkowicie oderwane do poszczególnych przepisów, których naruszenie w niej zarzucono, stanowiąc w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi zarówno przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący przywołał "art. 134" ustawy o Policji, nie mniej jednak należy pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest nie tylko nieuprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Nie ma on również obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej. Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez Sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II GSK 368/24). Ponadto, przywołany przez kasatora art. 134 ustawy o Policji zawiera jedynie katalog kar dyscyplinarnych, w tym orzeczoną wobec skarżącego karę nagany (art. 134 pkt 2 ustawy). Tymczasem sądy administracyjne nie mogą ingerować w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości, czy słuszności zastosowanych przezeń kar. Sądowa kontrola orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym w części dotyczącej kary sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kary.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.