III OSK 323/24

III OSK 323/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Tadeusz Kiełkowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Wymierzenie grzywny
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 154 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 372/23 w sprawie ze skargi D. P. na niewykonanie przez Ministra Zdrowia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., o sygn. akt II SAB/Wa 78/21 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. wymierza Ministrowi Zdrowia grzywnę w wysokości 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych, 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/21, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz D. P. kwotę 677 (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 372/23, na podstawie 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę D. P. na niewykonanie przez Ministra Zdrowia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga związana jest z wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 29 grudnia 2020 r., którym to skarżący zwrócił się do Ministra Zdrowia o odpowiedź na następujące pytania:
1. Czy zarezerwowano fundusze na wypłatę odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce przeciwko COVlD-19? Jeśli tak, to w jakiej wysokości?
2. Ile kupiono szczepionek? Ile kosztowały? Z jakiej firmy farmaceutycznej pochodzą szczepionki? (spis nazw firm wraz z krajem pochodzenia).
3. Czy firmy farmaceutyczne, o których mowa w pytaniu nr 2, zostały zwolnione od odpowiedzialności za ewentualne powikłania poszczepienne? Z jakiego powodu?
4. Czy ulotki szczepionek przeciwko COV1D-19 są dostępne publicznie? Czy są one przetłumaczone na język polski? Jeśli tak, to czy istnieje możliwość zapoznania się z ulotką szczepionki przed szczepieniem?
5. Udostępnienie dokumentów urzędowych dotyczących ulotki szczepionek przeciwko COV1D-19, o których mowa w pytaniu nr 4.
6. W jakich przychodniach/szpitalach/placówkach zdrowia publicznego itp. można lub będzie można otrzymać szczepionkę przeciwko COV1D-19? (szczegółowy spis placówek).
7. Czy lekarze byli szkoleni w sprawie szczepień przeciwko COVID-19? Jeśli tak, to w jaki sposób rozdysponowano fundusze na ten cel? Kto wspierał te szkolenia? Czy była to jakaś firma farmaceutyczna?
8. Jakie dowody bezpieczeństwa szczepionek przeciwko COVID-19 posiada Ministerstwo Zdrowia? Czy wśród tych dowodów są dokumenty urzędowe, czy tylko badania naukowe?
9. Podanie imion, nazwisk i funkcji publicznych urzędników wchodzących w skład zespołu, który opiniował i zatwierdził szczepionki przeciwko COVID-19 (szczegółowy spis).
10. Kto ocenił szczepionkę przeciwko COV1D-19 jako bezpieczną dla społeczeństwa? (instytucje publiczne oraz imiona i nazwiska osób za to odpowiedzialnych).
Wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 78/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpoznania pkt 1, 2, 3, 7, 8, 9 i 10 wniosku z 29 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy wpłynął do Ministra Zdrowia w dniu 25 października 2021 r.
Oddalając skargę Sąd wskazał, że pismem z 8 listopada 2021 r. oraz decyzją z 8 listopada 2021 r. Minister Zdrowia w sposób prawidłowy udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z 29 grudnia 2020 r.
W odniesieniu do pkt 1 wniosku Minister wskazał, że w związku z realizacją Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19 powrócono do idei stworzenia funduszu kompensacyjnego, który umożliwi uzyskanie świadczenia pieniężnego pacjentom, u których wystąpiły niepożądane odczyny poszczepienne po podaniu szczepionki. Minister wskazał, że projekt ustawy w tym zakresie dostępny jest na stronie internetowej, a ponadto aktualny przebieg procesu legislacyjnego jest dostępny na stronie rządowej. W ocenie Sądu zaprezentowane przez organ stanowisko odpowiada na pytanie "czy zarezerwowano fundusze na wypłatę odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce przeciwko COVlD-19? Jeśli tak, to w jakiej wysokości?"
W odniesieniu do pkt 2 Sąd stwierdził, że organ udzielił odpowiedzi na to pytanie wskazując, ile Polska zakupiła dawek szczepionek, jakiej firmy farmaceutycznej, podał kraj pochodzenia oraz przeznaczone na ten cel środki.
W zakresie pkt 3 Sąd uznał, że Minister w sposób należyty wyjaśnił, iż informacje dotyczące zakresu odpowiedzialności producentów szczepionek przeciwko COVID-19, stanowią składową umów zawartych przez Komisję Europejską z poszczególnymi producentami, a umowy te Komisja Europejska opublikowała z wyłączeniem elementów stanowiących dane niejawne. Tym samym organ nie miał obowiązku udostępniać publicznie dostępnych dokumentów. Sama legalność decyzji o odmowie publikacji części ww. umów znajdowała się poza zakresem oceny sądu administracyjnego.
Pytanie nr 7 dotyczyło odpowiedzi na pytanie, "czy lekarze szkoleni byli w sprawie szczepień przeciwko COVID-19? Jeśli tak, to jak rozlokowano fundusze na ten cel? Kto wspierał te szkolenia?" Zdaniem Sądu organ nie uchylił się od udzielenia odpowiedzi. Omówił zasady szkolenia lekarzy, zwracając uwagę na kształcenie przed i podyplomowe oraz zalecenia podmiotów krajowych dotyczące przygotowania personelu medycznego do wykonywania szczepień. Wyjaśnienia organu Sąd uznał za przekonujące.
Odnosząc się do pytań 8, 9 i 10 wniosku z 29 grudnia 2020 r. Sąd I instancji uznał, że Minister Zdrowia wywiązał się z obowiązku nałożonego wyrokiem z 8 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 78/21. Sąd podkreślił, że organ przybliżył skarżącemu ogólne zasady dopuszczania szczepionek przeciw COVID-19 do obrotu w UE i organach biorących udział w procedurze i organie wydającym decyzję, wskazał, że nie jest dysponentem danych potwierdzających bezpieczeństwo produktów dopuszczonych do obrotu, ani też nie jest w posiadaniu informacji, o które skarżący zawracał się w pytaniach 9 i 10 wniosku.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ właściwe wyjaśnił i uwiarygodnił, że części żądanych informacji nie posiada (pytanie 8, 9 i 10 wniosku), a w odniesieniu do pkt 1, 2, 3 i 7 wniosku udzielił prawidłowej odpowiedzi. Tym samym Sąd oddalił skargę uznając, że organ prawidłowo wykonał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie:
1. art. 141 § 4 w zw. z art 154 § 1, 2, 6 i 7 i z art. 170 oraz 171 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i orzeczenie o oddaleniu skargi na niewykonanie przez Ministra Zdrowia wyroku przez:
A. pominięcie wagi żądanej informacji związanej z doniosłym konstytucyjnie pojęciem zdrowia publicznego, przez co Sąd I instancji zbyt ogólnikowo przeanalizował całokształt sprawy w zakresie wykonania przez organ wyroku,
B. pominięcie, że w wyroku WSA w Warszawie II SAB/Wa 78/21 przesądzono, że podanie, iż "planowane jest stworzenie funduszu kompensacyjnego dla osób, u których wystąpią odczyny poszczepienne, a w szczegółowe zasady tego funduszu zostaną określone w ustawie" "nie odpowiada więc w żaden sposób na zadane pytanie" w pkt 1 wniosku, a tym samym udzielenie takiej odpowiedzi nie jest właściwym rozpoznaniem wniosku,
C. pominięcie, że w wyroku WSA w Warszawie II SAB/Wa 78/21 nałożono na Ministra Zdrowia obowiązek "analizy żądań w zakresie pkt 1, 2, 3, 7, 8, 9 i 10 wniosku" oraz zawyrokowano, że "Jeżeli natomiast informacji w jakimkolwiek zakresie nie posiada, to obowiązany jest wyjaśnić ten stan rzeczy. Organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. W orzecznictwie podkreśla się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem takie powiadomienie powinno zawierać wyjaśnienie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12 i powołane tam orzecznictwo, publik, www.orzeczenia.nsa.gov.pl)", co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, bowiem organ nienależycie uwiarygodnił i wyjaśnił nieposiadanie informacji, a WSA w Warszawie w skarżonym wyroku nie poddał w zasadzie żadnej analizie i weryfikacji twierdzeń Ministra Zdrowia i stwierdził jedynie, że "Minister Zdrowia właściwe wyjaśnił i uwiarygodnił, że części żądanych informacji nie posiada (pytanie 8, 9 i 10 wniosku). Udzielona w piśmie z 8 listopada 2022 r. odpowiedź odpowiada wymogom powołanych przepisów proceduralnych",
D. pominięcie, że niepożądany odczyn poszczepienny nie jest tym samym, co powikłaniem po szczepionce, gdyż niepożądany odczyn musi mieć wyraźny związek czasowy między odczynem a szczepieniem i musi być zgłoszony do stosownego organu przez lekarza, a sformułowanie o powikłaniach po szczepionce ma dużo szersze znaczenie i dotyczy również powikłań bez wyraźnego związku czasowego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji i wskutek tego błędnie uznał, że organ udzielił właściwej odpowiedzi na pkt. 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
E. niewyjaśnienie wystarczająco przez Sąd I instancji twierdzenia Sądu, że Minister Zdrowia właściwe wyjaśnił i uwiarygodnił, że części żądanych informacji nie posiada (pkt. 8-10 wniosku), ograniczając się jedynie do zwięzłego przytoczenia twierdzeń organu i niepoddawania ich żadnej weryfikacji oraz głębszej analizie, lecz przyjmując wyjaśnienia Ministra za prawdziwe, mimo że strona skarżąca zarzuca w tym zakresie niewykonanie wyroku, a sprawa dotyczy bardzo ważkich informacji, więc winna być szczególnie rzetelnie i dokładnie rozpatrywana przez Sąd,
2. art 3 ust. 2 i art. 13 ust 1 u.d.i.p. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. przez uznanie, że udzielenie przez Ministra Zdrowia odpowiedzi, że istnieje projekt ustawy przewidującej uzyskanie świadczenia pieniężnego pacjentom, u których wystąpiły niepożądane odczyny poszczepienne po podaniu szczepionki, podczas gdy w wyroku II SAB/Wa 78/21 przesądzono, że udzielenie podobnej odpowiedzi jest niewłaściwym rozpatrzeniem wniosku, bowiem wnioskodawca nie pytał o zamierzenie rezerwacji funduszy i opracowywanie projektów w tym zakresie, lecz konkretnie o to, czy "Czy zarezerwowano fundusze na wypłatę odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce przeciwko COVID-19? Jeśli tak, to w jakiej wysokości?", na co Minister nie odpowiedział konkretnie i jednoznacznie, lecz odwołał się do treści projektu ustawy, a ponadto - co jest również istotne - wspomniany projekt ustawy dotyczy wyłącznie niepożądanych odczynów poszczepiennych, a nie całości powikłań po szczepionce COVID-19, co ma kluczowe
znaczenie, bowiem niepożądany odczyn musi mieć wyraźny związek czasowy między odczynem a szczepieniem i musi być zgłoszony przez lekarza, a sformułowanie o powikłaniach po szczepionce ma dużo szersze znaczenie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji i wskutek tego błędnie uznał, że organ udzielił właściwej odpowiedzi na pkt. 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy Minister dalej nie rozpatrzył wniosku w tym zakresie i tym samym nie wykonał wyroku II SAB/Wa 78/21,
3. naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. przez uznanie, że Minister Zdrowia należycie rozpatrzył wniosek w zakresie pkt. 8-10, podczas gdy udzielono jedynie informacji, że Minister nie posiada wnioskowanych danych i że dysponentem dokumentacji leżącej u podstaw decyzji o warunkowym dopuszczeniu do obrotu szczepionek przeciw COVID-19 jest organ wydający przedmiotowe rozstrzygnięcie, tj. Komisja Europejska, i w żaden sposób nie uwiarygodniono faktu nieposiadania wnioskowanej informacji, lecz przytoczono ogólne sformułowania o dopuszczeniu szczepionki do obrotu, co nie jest budzącym zaufanie i wyczerpującym oraz należytym poinformowaniem o stanie sprawy - wobec treści art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. i końcowych wytycznych dla Ministra w wyroku WSA II SAB/Wa 78/21 w tym zakresie, a ponadto Minister nie podał, dlaczego nie posiada rzekomo wnioskowanej informacji, do czego był zobowiązany przez WSA, na dodatek w skarżonym wyroku nie dokonano żadnej oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, co nakazał WSA, lecz Sąd I instancji poprzestał na zwięzłym przytoczeniu stanowiska Ministra i uznaniu odpowiedzi Ministra za należytą; nie dostrzeżono, że organ niemalże na pewno posiada treść umów dot. szczepień, bowiem odmówił udostępnienia informacji z tych umów i się na nie powoływał, a w tych umowach muszą znajdować się informacje o bezpieczeństwie szczepień, nie dostrzeżono też, że Rada Medyczna, o której wspomniał sam Minister, oraz inne podmioty przez niego wskazane, wielokrotnie mówiły o bezpieczeństwie szczepień, powołując się na określone materiały, a tym samym Minister na pewno posiada informację wnioskowaną w zakresie pkt 8 wniosku, a Sąd I inst. nie zweryfikował tej okoliczności; nie uczyniono zadość pkt 9 i 10 wniosku, pomimo że sam Minister wspomniał o m.in. Radzie Medycznej opiniującej szczepienia i związane z nimi postępowania i nie wyjaśnił, dlaczego miałby tej informacji nie posiadać.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że skarżący kasacyjnie całkowicie pominął, że odpowiedź udzielona mu w piśmie z 8 listopada 2021 r. w zakresie pkt 1 wniosku nie była tożsama z odpowiedzią udzieloną 4 stycznia 2021 r. W piśmie z 8 listopada 2021 r. wprost wskazano, że informację o zarezerwowanych funduszach na wypłatę odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce przeciwko COVID-19 odszukać można w publicznie udostępnionym i ogólnodostępnym projekcie ustawy o zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz niektórych innych ustaw, a odpowiedź zawierała również odesłanie do właściwych publikatorów ww. projektu.
Organ podkreślił, że pojęcie "powikłanie po szczepieniu" jest pojęciem potocznym i niezdefiniowanym prawnie. Organ na pytanie o zarezerwowane fundusze na wypłatę odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce odesłał skarżącego do informacji wskazującej na zarezerwowane fundusze na wypłatę odszkodowań za niepożądane odczyny poszczepienne, co stanowiło jednocześnie doprecyzowanie, że finansowaniem objęte są tylko te odszkodowania za powikłania po szczepionce, które można zdefiniować jako niepożądane odczyny poszczepienne. Jednocześnie zdaniem organu wykazał on, że nie jest w posiadaniu informacji zawartych w pkt 8, 9 i 10 wniosku. Organ przybliżył skarżącemu ogólne zasady dopuszczania szczepionek przeciw C0VID-19 do obrotu w UE i przekazał informację o organach biorących udział w procedurze i organie wydającym decyzje
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, iż skarżący kasacyjnie nie w pełni sprostał obowiązkowi prawidłowego oznaczenia podstaw kasacyjnych. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest określenie, czy podnoszony dany zarzut dotyczy naruszenia przepisu prawa materialnego, czy przepisu postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 154 § 1, 2, 6 i 7 i z art. 170 oraz 171 p.p.s.a., przez pominięcie wagi żądanej informacji związanej z doniosłym konstytucyjnie pojęciem zdrowia publicznego. Należy wyjaśnić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uwzględnienia skargi trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego lub działania organu z prawem.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku poddał analizie wykonanie przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21. Dokonana ocena działania organu doprowadziła Sąd I instancji do wniosku o bezzasadności skargi. Była ona wynikiem porównania pytań strony skarżącej oraz udzielonych przez Ministra Zdrowia odpowiedzi. Nie można Sądowi zarzucić zbyt ogólnikowego przeanalizowania danej sprawy. Sąd odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. O naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art 154 § 1, 2, 6 i 7 i z art. 170 oraz 171 p.p.s.a. nie może świadczyć rzekome pominięcie wagi żądanej informacji związanej z doniosłym konstytucyjnie pojęciem zdrowia publicznego. Na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy każdej informacji o sprawie publicznej, a realizacja obowiązku udostępnienia żądanej informacji nie jest uzależniona od wagi żądanej informacji. Skarżący kasacyjnie pomija, iż w prawomocnym wyroku z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21 zostało już przesądzone, że pkt 1, 2, 3, 7, 8, 9 i 10 wniosku z 29 grudnia 2020 r. dotyczyły informacji publicznej, zatem organ był zobligowany do rozpoznania wniosku w tej części. Sąd I instancji nie pominął "wagi żądanej informacji", skoro informacja ta miała walor informacji publicznej, a oddalenie skargi było wyłącznie wynikiem dokonania oceny stanu faktycznego i uznania, iż organ udzielił prawidłowej odpowiedzi na zadane przez skarżącego we wniosku z 29 grudnia 2020 r. pytania.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 154 § 1, 2, 6 i 7 i z art. 170 oraz 171 p.p.s.a. w odniesieniu do odpowiedzi organu na pytanie nr 1, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji iż organ wywiązał się z obowiązku udzielenia odpowiedzi na to pytanie. Odpowiadając na pytanie "czy zarezerwowano fundusze na wypłatę odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce przeciwko COVlD-19? Jeśli tak, to w jakiej wysokości?" Minister Zdrowia wskazał, że w związku z realizacją Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19 powrócono do idei stworzenia funduszu kompensacyjnego, który umożliwi uzyskanie świadczenia pieniężnego pacjentom, u których wystąpiły niepożądane odczyny poszczepienne po podaniu szczepionki. Minister wskazał, że projekt ustawy w tym zakresie dostępny jest na stronie internetowej, a ponadto aktualny przebieg procesu legislacyjnego jest dostępny na stronie rządowej.
W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21 przesądzono już, że nieprawidłowa była pierwotnie udzielona przez organ odpowiedź, iż kwestie odpowiedzialności w przypadku wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych nie leżą w kompetencjach organu. Przy czym organ wówczas podał, że planowane jest stworzenie funduszu kompensacyjnego dla osób, u których wystąpią odczyny poszczepienne, a szczegółowe zasady tego funduszu zostaną określone w ustawie. WSA w Warszawie w ww. orzeczeniu uznał, iż udzielona odpowiedź nie odpowiada w żaden sposób na zadane pytanie. Tym samym w ocenie NSA również udzielona przez Ministra Zdrowia odpowiedź, iż "powrócono do idei stworzenia funduszu kompensacyjnego" nie odpowiada na pytanie dotyczące zarezerwowania bądź niezarezerwowania funduszy na wypłatę odszkodowań za powikłania po szczepionce przeciwko COVID-19. Pytanie to dotyczyło bowiem nie zamierzeń organów władzy w zakresie legislacji (co jest odrębną informacją publiczną z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) u.d.i.p.), a dysponowania majątkiem publicznym, a więc informacji wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Informacją w przedmiocie zarezerwowania funduszy jest również informacja o niezarezerwowaniu funduszy w celu wypłaty odszkodowań. Pytanie nr 1 dotyczyło informacji nie tylko czy, ale także w jakiej wysokości zarezerwowano fundusze na wypłatę odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce przeciwko COVlD-19. Z odpowiedzi Ministra Zdrowia udzielającego informacji o planowanych zmianach legislacyjnych wyłącznie pośrednio można wnioskować, iż w dacie udzielania odpowiedzi środki finansowe nie zostały zarezerwowane. Udzielając odpowiedzi na pytanie w tym przedmiocie organ powinien jednak – realizując prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego – udzielić precyzyjnej odpowiedzi, czy w dacie rozpoznania wniosku skarżącego zostały zarezerwowane środki finansowe na poczet wypłaty ww. odszkodowań, a jeśli tak – w jakiej wysokości. Na marginesie, zwrócić należy uwagę, że rezerwa ta może być w szczególności dokonana w projekcie ustawy budżetowej, w związku z planowanymi zmianami legislacyjnymi, lub – co zostało w obecnym stanie prawnym expressis verbis wpisane w art. 140 ust. 2 pkt 3a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – na wydatki związane z przeciwdziałaniem chorobie zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Tym samym wyraźnie należy oddzielić kwestię dokonania rezerwacji środków budżetowych od planowanych, a więc niepewnych zmian ustawowych, związanych z utworzeniem funduszu kompensacyjnego.
Ocena zawarta w wyroku z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21 była dla Sądu I instancji wiążąca na podstawie art. 170 p.p.s.a. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2025 r., III OSK 5165/21). Tym samym trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 154 § 1, 2, 6 i 7 i z art. 170 oraz 171 p.p.s.a. przez pominięcie, że w ww. wyroku przesądzono, że podanie, iż "planowane jest stworzenie funduszu kompensacyjnego dla osób, u których wystąpią odczyny poszczepienne, a w szczegółowe zasady tego funduszu zostaną określone w ustawie" "nie odpowiada więc w żaden sposób na zadane pytanie" w pkt 1 wniosku, a tym samym udzielenie takiej odpowiedzi nie jest właściwym rozpoznaniem wniosku.
Przechodząc dalej, nietrafne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 154 § 1, 2, 6 i 7 i z art. 170 oraz 171 p.p.s.a., wskazane w pkt 1 lit. C-E skargi kasacyjnej. Za pośrednictwem tych zarzutów skarżący kasacyjnie zmierzał do wykazania, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 3 oraz nie wyjaśnił w sposób przekonujący, iż nie posiada informacji wskazanej w pkt 8, 9 i 10 wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W odniesieniu do pkt 3 dotyczącego zakresu odpowiedzialności producentów szczepionek przeciwko COVID-19, prawidłowo uznał organ, iż informacje te stanowią składową umów zawartych przez Komisję Europejską z poszczególnymi producentami, a umowy te Komisja Europejska opublikowała z wyłączeniem elementów stanowiących dane niejawne. Tym samym organ nie miał obowiązku udostępniać publicznie dostępnych dokumentów. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Skarżący w celu uzyskania ww. informacji mógł zwrócić się do dysponenta tej informacji, czyli do Komisji Europejskiej. Jednocześnie legalność decyzji o odmowie publikacji części ww. umów znajdowała się poza zakresem oceny sądu administracyjnego. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż Minister Zdrowia wykonał ciążący na nim obowiązek udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 3.
Odnosząc się do pytania nr 7 Minister omówił zasady szkolenia lekarzy, zwracając uwagę na kształcenie przed i podyplomowe oraz zalecenia podmiotów krajowych dotyczące przygotowania personelu medycznego do wykonywania szczepień. Zdaniem Sądu kasacyjnego wyjaśnienia te realizowały obowiązek odpowiedzi na pytanie "czy lekarze szkoleni byli w sprawie szczepień przeciwko COVID-19? Jeśli tak, to jak rozlokowano fundusze na ten cel? Kto wspierał te szkolenia?" Z udzielonej odpowiedzi wyraźnie wynika, iż szkolenie lekarzy w zakresie wykonywania szczepień odbywa się w ramach kształcenia wykonywania zawodu oraz doskonalenia zawodowego. Organ nie pominął tego pytania, ani też nie udzielił odpowiedzi wymijającej.
Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nie posiada informacji pozwalających na odpowiedź na pytania 8-10. Minister Zdrowia odpowiadając na pytanie dotyczące dowodów bezpieczeństwa szczepionek przeciwko COVID-19 wskazał na ogólne zasady dopuszczania szczepionek przeciw COVID-19 do obrotu w UE i organy biorące udział w procedurze. Wyjaśnił, że w świetle prawa nie jest dysponentem danych potwierdzających bezpieczeństwo produktów dopuszczonych do obrotu. Wyjaśnienia te są przekonujące, albowiem znajdują one odzwierciedlenie w obowiązującym stanie prawnym. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Minister posiadał kompetencje powodujące, iż musiał on posiadać konkretne dokumenty stanowiące dowody bezpieczeństwa szczepionek. Jednocześnie organ podkreślił, że nie jest w posiadaniu informacji objętych pkt 9 i 10 wniosku. Wyjaśnienia te są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekonujące w świetle okoliczności faktycznych sprawy.
Powyższe ustalenia przesądzają także o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. przez uznanie, że Minister Zdrowia należycie rozpatrzył wniosek w zakresie pkt. 8-10, podczas gdy w ocenie strony udzielono jedynie informacji, że Minister nie posiada wnioskowanych danych. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Kwestia ta jest jednoznacznie wykładana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2025 r., III OSK 5242/21). Tym samym, skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do odpowiedzi na pkt 8-10 wniosku okazały się nietrafne, to za uzasadniony nie mógł zostać uznany powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.
Z powyższych ustaleń wynika, że Minister Zdrowia częściowo nie wykonał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21. Odpis orzeczenia wraz ze stwierdzeniem prawomocności został doręczony organowi 25 października 2021 r. i od tej daty biegł termin na wykonanie prawomocnego orzeczenia sądowego – art. 286 § 2 p.p.s.a. Termin ten wynosił 14 dni, zgodnie z pkt 1 sentencji wyroku z 8 lipca 2021 r. Oznacza to, że najpóźniej do 8 listopada 2021 r. organ winien był udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego z 29 grudnia 2020 r. W tym też dniu organ wystosował do skarżącego pismo stanowiące odpowiedź na wniosek. Jak wskazano powyżej, organ udzielił w większości prawidłowej odpowiedzi na zadane pytania, poza odpowiedzią na pytanie nr 1. Obowiązkowi udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące zarezerwowania środków na wypłatę odszkodowań organ nie sprostał również w piśmie z 8 grudnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do wykonania wyroku. W tym piśmie Minister odwołał się do dotychczasowego stanowiska i podkreślił, że informacja o możliwości odszukania w ogólnodostępnym projekcie ustawy projektów regulacji dot. odszkodowań za ewentualne powikłania po szczepionce przeciwko COVID-19 stanowi wystarczającą odpowiedź na pytanie. Oznacza to, iż w sprawie doszło do częściowego niewykonania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność organu administracji.
Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. "W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Ponadto, jak stanowi § 2 powołanego przepisu, "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W doktrynie przyjmuje się, że kompetencja do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma charakter obligatoryjny, podczas gdy uregulowanie art. 154 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, tzn. sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 154). Uwzględniając skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku sąd ma obowiązek stwierdzenia, czy do niewykonania orzeczenia doszło wskutek rażącego naruszenia prawa organu administracji.
Jednocześnie ustawodawca przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało zatem pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. Rolą sądu jest natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2024 r., I OSK 1873/23).
Zdaniem NSA w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Taki wymiar grzywny uwzględnia istotne okoliczności sprawy, tj. fakt, iż organ terminowo udzielił odpowiedzi wykonującej wyrok sądu administracyjnego, aczkolwiek w odpowiedzi tej zabrakło jednak pełnej odpowiedzi na pytanie nr 1. Oznacza to, iż uzasadnione jest wymierzenie grzywny we względnie niewielkiej wysokości, albowiem do naruszenia prawa doszło wskutek błędu organu, a nie umyślnego działania, związanego z zamiarem niewykonania wiążącego Ministra orzeczenia sądu. Naczelny Sąd Administracyjny miał jednocześnie na uwadze, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21 wyraźnie wskazano, iż pierwotna odpowiedź na pytanie nr 1, wskazująca na stworzenie funduszu kompensacyjnego dla osób, u których wystąpią odczyny poszczepienne, nie odpowiada w żaden sposób na zadane pytanie. Organ winien mieć na uwadze, udzielając odpowiedzi pismem z 8 listopada 2021 r., iż ponowne powołanie się i powrót "do idei stworzenia funduszu kompensacyjnego, który umożliwi uzyskanie świadczenia pieniężnego pacjentom, u których wystąpiły niepożądane odczyny poszczepienne po podaniu szczepionki", nie będzie stanowiło wykonania obowiązku udzielenia odpowiedzi na pytanie.
Te same okoliczności przemawiały za uznaniem, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo – tak NSA w wyroku z 26 lipca 2022 r., I OSK 1673/21. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż naruszenie prawa miało charakter oczywisty.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 należało wymierzyć Ministrowi Zdrowia grzywnę w wysokości 1.000 zł oraz stwierdzić, że bezczynność Ministra Zdrowia w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/21, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania sądowego za obie instancje, od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.