III OSK 323/23

III OSK 323/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1108/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-25
Skarżony organ
Zarząd Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 172
art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. i J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1108/22 w sprawie ze skargi A.W. i J.W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr 6105/21 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy na rzecz A.W. i J.W. kwotę 644 (sześćset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1108/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.W. i J.W. (dalej: "skarżący") na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy (dalej: "organ") z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr 6105/21 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżący oraz K.W. (brat J.W.) byli najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej 3 czerwca 1996 r.
Z uwagi na zwłokę w opłatach czynszu i innych opłat niezależnych od wynajmującego za używanie lokalu - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście wypowiedział ww. umowę najmu przedmiotowego lokalu, ze skutkiem na dzień 31 marca 2002 r.
Wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt VI C 1483/04 Sąd Rejonowy dla Warszawy - Śródmieścia w Warszawie oddalił powództwo o eksmisję skarżących, K.W. oraz T.W. i M.S. (obecnie: G.). Natomiast wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt I C 1588/08 Sąd Rejonowy dla Warszawy - Śródmieścia w Warszawie nakazał pozwanym: skarżącym oraz T.W. i M.S., aby opróżnili i opuścili zajmowany lokal oraz orzekł o braku uprawnienia pozwanych do otrzymania lokalu socjalnego. W związku z powyższym, pozwanym zostało udostępnione pomieszczenie tymczasowe, którego nie objęli.
Następnie organ uchwałą nr 12581/2018 z 10 października 2018 r. odmówił zakwalifikowania ww. do ponownego zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Powodem odmowy był przysługujący A.W. tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w gminie B., miejscowości Ł. nr [...].
Skarżący złożyli kolejny wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Uchwałą z 1 kwietnia 2021 r. nr 6105/2021 Zarząd Dzielnicy odmówił Skarżącym udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia przedmiotowego lokalu.
Pismem z 15 czerwca 2021 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.
Postanowieniem z 28 stycznia 2022 r. w sprawie II SA/Wa 2464/21 odrzucił skargę A.W. i J.W. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na to, iż powyższa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który jest wyznaczony treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: "NSA") po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących, postanowieniem III OSK 1140/22 z dnia 26 maja 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podkreślając iż związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i wszechstronnie rozważył cały materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej. W ocenie WSA nie doszło także do naruszenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.
Skład orzekający zauważył, że zgodnie z § 2 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: "uchwała") uchwała reguluje zasady wynajmowania i zamiany lokali Miasta w ramach pomocy mieszkaniowej. Rację ma więc organ, że powyższy przepis jednoznacznie wskazuje na zamknięty katalog spraw, do których nie ma zastosowania § 9 ust 1 pkt 1 uchwały. Wśród tych spraw nie ma spraw objętych dyspozycją § 18 uchwały.
Zdaniem Sądu, przytoczone unormowania stanowią potwierdzenie ratio legis uchwałodawcy, który z kryteriów udzielania pomocy mieszkaniowej "eliminuje" ex definitione te osoby, które – generalnie biorąc – posiadają lokal mieszkalny w okolicznościach opisanych w § 9 ust 1 pkt 1 uchwały. W innym bowiem przypadku należałoby przyjąć, że pomocy mieszkaniowej w trybie § 18 można udzielić osobie, która była najemcą zajmowanego lokalu i nieprzerwanie zamieszkuje w lokalu Miasta oraz spełnia warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu, a jednocześnie posiada "inny" lokal, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały.
Dodatkowo wskazano, że skoro w § 18 uchwały użyto określenia "pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie a nie "pomoc mieszkaniowa jest udzielana osobie" to tym samym przyjąć należy, że osoba występująca o najem zajmowanego dotychczas lokalu, po wcześniejszym jego wypowiedzeniu w związku z zadłużeniem, a następnie spłaceniu zadłużenia, ma niejako "automatyczne" prawo do wstąpienia w najem.
Z tych samych względów jako niezasadny oceniono zarzut naruszenia § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż do przypadku pomocy mieszkaniowej określonej w § 18 ust. 1 pkt 2 zastosowanie mają kryteria z § 9 w sytuacji, gdy w aktualnym stanie prawnym podstawy odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej określone w § 9 nie mają zastosowania do osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową w trybie § 18, a zatem organ bezpodstawnie zastosował je wobec skarżących, odmawiając im udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały.
Jako chybioną uznano argumentację skargi, że do § 18 nie ma zastosowania § 9 uchwały. W konsekwencji, organ prawidłowo przyjął, w ramach poczynionych ustaleń faktycznych, że w realiach sprawy należało odnieść się do ujawnionej okoliczności tj., że skarżąca A.W. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni 3,2873 ha oraz czy w związku z powyższym należało zastosować przepis § 32 ust. 8 uchwały.
W ocenie Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że organ biorąc pod uwagę powyższą okoliczność i występując o udzielenie określonych informacji (k. 32 i k. 37 - tom II akt adm. sprawy), poinformował jednocześnie skarżących, że zgodnie z § 32 ust. 8 ww. uchwały, niezłożenie żądanych oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Z akt sprawy wynika, że korespondencja ze skarżącymi w tej sprawie toczyła się od kwietnia 2020 r. oraz, że nie zostały przedstawione dokumenty, z których wynikałoby, iż wnioskodawcy nie mają możliwości zamieszkiwania w należącej do skarżącej A.W. nieruchomości. Wręcz przeciwnie, wnioskodawcy kwestionowali konieczność przedstawienia powyższych dokumentów pomimo przedstawienia i wyjaśnienia przez urząd podstaw prawnych niezbędności ich dostarczenia (k. 56 - tom II akt adm. sprawy) i to pomimo kolejnego wniosku organu z dnia 16 lipca 2020 r. (k. 71 – tom. II akt adm. sprawy). Zamiast żądanych dokumentów skarżący przedstawili opinie prawną podtrzymującą stanowisko, że "aktualnie nie ma podstaw do domagania się dokumentów dot. możliwości skorzystania z innej nieruchomości lub jej zbycia (por. k. 78 w zw. z k. 75 – tom II akt adm. sprawy).
W tym stanie rzeczy organ prawidłowo, w ocenie Sądu, przyjął, że skoro zainteresowani nie złożyli takich oświadczeń czy też dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiającym dokonanie analizy dla załatwienia wniosku, to tym samym zaistniała przesłanka z § 32 ust. 8 uchwały, stanowiąca podstawę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Zdaniem Sądu, w świetle § 9 ust. 1 ww. uchwały Nr XXIIl/669/2019 nie budzi wątpliwości, że organ nie jest uprawniony do udzielenia pomocy mieszkaniowej w sytuacji, gdy wnioskodawca ma możliwość zamieszkania w lokalu, którego on lub jego małżonek jest właścicielem. Jednocześnie, jak wskazano wyżej, skarżący ani w postępowaniu przed Zarządem Dzielnicy, ani w skardze, nie przywołali takich okoliczności faktycznych lub zdarzeń, które pozwalałyby przyjąć, że rzeczywiście nie ma możliwości zamieszkania wraz z mężem w nieruchomości położonej
w miejscowości Ł. Wręcz przeciwnie, skarżący zignorowali wezwania organu na tę okoliczność. WSA podał również, że zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr XXIII/669/2019, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.
Odmowa udostępnienia przez skarżących informacji umożliwiających analizę warunków mieszkaniowych w związku z nieruchomością posiadaną przez skarżącą A.W. w świetle § 32 ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019, mogła stanowić dodatkową przesłankę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Organ dochował przy tym zasad prawidłowego działania albowiem należycie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zgromadził w sposób kompletny materiał dowodowy, a następnie poddał go szczegółowej analizie, z której wyprowadził logiczne i poprawne wnioski.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z poźn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 2, art. 7 i art. 75 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia1997 r. (Dz.U. nr 78. Poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, w konsekwencji błędnie uznając, iż organ należycie wypełnił obowiązek działania na podstawie i w granicach przepisów prawa, dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego i wszechstronnie rozważył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ odmawiając skarżącym udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały naruszył obowiązujące prawo, wychodząc poza kryteria określone w przepisach bezwzględnie obowiązujących, tj. w art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172, dalej jako: "ustawa o ochronie praw lokatorów");
b) § 32 ust. 8 uchwały w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, uznając iż organ miał podstawę do wezwania skarżących do złożenia dokumentów świadczących o możliwości (lub braku możliwości) korzystania z budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości skarżącej w miejscowości Ł., jak również dokumentów dostarczających wiedzy, czy zbycie nieruchomości pozwoliłoby na zabezpieczenie ich potrzeb mieszkaniowych oraz do oddalenia wniosku skarżących o udzielenie pomocy mieszkaniowej w przypadku nieprzedłożenia takich dokumentów, podczas gdy przepis § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, z którego miałyby wynikać okoliczności, które skarżący mieliby wykazać takimi dokumentami nie ma zastosowania do przypadku pomocy mieszkaniowej określonego w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały, a zatem organ nie był uprawniony do żądania od skarżących przedłożenia takich dokumentów, ani do wyciągania negatywnych konsekwencji wobec skarżących wskutek ich nieprzedłożenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. polegającym na nieuwzględnieniu skargi i niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego opisanym w skardze do WSA, czyniącym koniecznym stwierdzenie jej nieważności przez Sąd;
II. prawa materialnego, tj.:
a) § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż do przypadku pomocy mieszkaniowej określonego w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały zastosowanie ma przepis § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały podczas, gdy podstawy odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej określone w § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały nie mają zastosowania do osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową w trybie § 18 ust. 1 pkt 2 tej uchwały, na co wskazuje wykładnia systemowa Uchwały Rady Miasta oraz przedmiotowych norm prawnych, w szczególności § 18 uchwały, jak również kompleksowe uregulowanie w § 18 uchwały kryteriów dotyczących udzielenia pomocy mieszkaniowej osobom, które były najemcami zajmowanego lokalu, a którym dotychczasowa umowa najmu została wypowiedziana na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów;
b) § 18 uchwały oraz § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, i § 9 uchwały poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis § 18 uchwały, mimo iż został umiejscowiony w Rozdziale 5 Uchwały Rady Miasta pod nazwą "Inne postanowienia", jest przepisem spójnym z Rozdziałem 2 Uchwały Rady Miasta, zaś przepisy § 4 - § 9 ujęte w Rozdziale 2 Uchwały Rady Miasta zawierają ogólne kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej dla wszystkich przypadków i powinny być stosowane również do dalszej części Uchwały Rady Miasta, w tym do przepisów ujętych w Rozdziale 5 Uchwały Rady Miasta, podczas gdy przepis § 18 Uchwały Rady Miasta jest odrębny i odmienny od uregulowań zawartych w Rozdziale 2 Uchwały Rady Miasta, kompleksowo reguluje kryteria dotyczące udzielenia pomocy mieszkaniowej w sytuacjach w nim wskazanych, o czym świadczy sformułowanie tego przepisu, w tym sformułowanie użyte w § 18 ust. 7 uchwały, w którym wskazano wprost, jakie inne przepisy (z innych rozdziałów Uchwały Rady Miasta) mają zastosowanie do udzielania pomocy mieszkaniowej na podstawie § 18, a zatem przepisy tam wprost niewskazane, w szczególności przesłanki ujęte w przepisie § 9 ust. 1 uchwały, nie mają zastosowania do przypadku pomocy mieszkaniowej określonego w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały;
c) § 18 ust. 1 uchwały w związku z § 9 ust. 1 uchwały poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż określenie użyte w § 18 ust. 1: "poza przypadkami wskazanymi w § 4 (...)" nakazuje organowi stosującemu prawo zbadać czy pomoc mieszkaniowa jest udzielana, w szczególności osobom, którym należy odmówić pomocy mieszkaniowej na podstawie przesłanek określonych w § 9 ust. 1 uchwały, podczas gdy ze sformułowania: "poza przypadkami wskazanymi w § 4 (...)" użytego w § 18 ust. 1 w Rozdziale 5 uchwały należy wnioskować, iż w przepisie § 18 ust. 1 uchwały utworzono odmienne, odrębne kategorie przypadków udzielenia pomocy mieszkaniowej i możliwość jakiegokolwiek zastosowania kryteriów z przepisów wymienionych w § 4 uchwały oraz z pozostałych przepisów wymienionych w Rozdziale 2 Uchwały Rady Miasta musiałaby wynikać wyłącznie z wyraźnego odwołania się do tych przepisów w dalszej treści § 18 uchwały, w konsekwencji czego przepis § 9 uchwały jako niewymieniony w § 18 uchwały, nie ma zastosowania do przypadków pomocy mieszkaniowej ujętych w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały;
d) § 32 ust. 8 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis § 32 ust. 8 uchwały może stanowić dodatkową przesłankę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej w trybie § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały, a ponadto organ posiadał uprawnienie do żądania od skarżących przedstawienia dokumentów dotyczących posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, w tym możliwości korzystania z budynku położonego na nieruchomości obejmującej dz. ew. [...] w Ł. lub zbycia nieruchomości w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, podczas gdy przepis § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, z którego organ wywodził obowiązek przedłożenia ww. dokumentów przez skarżących nie ma zastosowania do przypadku pomocy mieszkaniowej określonym w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały;
e) § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 32 ust. 8 uchwały w zw. z art. 4 ust. 2. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 a contrario ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że unormowania wskazane w § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały uniemożliwiają skarżącym skorzystanie z pomocy mieszkaniowej wskazanej w § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały z uwagi na to, że skarżąca A.W. jest właścicielką nieruchomości położonej w miejscowości [...], podczas gdy:
- w świetle obowiązujących przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych wspólnoty samorządowej uzależnione zostało jedynie od spełnienia warunku niskich dochodów w gospodarstwach mieszkających na terenie gminy, zaś stosowanie kryterium nieprzysługiwania danej osobie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego ustawodawca przewidział wyłącznie w przypadku zawierania przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego, co wyklucza jego rozszerzanie na inne formy udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę określone w ustawie, co w konsekwencji powoduje, iż posiadanie przez skarżącą A.W. tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego nie może stanowić przesłanki do odmowy zakwalifikowania do pomocy mieszkaniowej w trybie § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały;
- nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca A.W. znajduje się na terenie innej gminy - gminy [...], zaś skarżący są mieszkańcami gminy [...] i nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie tej gminy, a w konsekwencji w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów i § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały należą do kategorii osób, którym przysługuje prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Sformułowane w niej zarzuty oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W realiach sprawy metodologicznie właściwe będzie w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego. Rozważenie kwestii zakresu stosowania i normowania wyinterpretowanych z przepisów norm prawnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sporu w niniejszej sprawie w istocie sprowadza się do problemu systemowego związku postanowień § 9 ust. 1 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 32 ust. 2 uchwały. Dla operatywności rozważań odnoszących się do przedmiotowej kwestii konieczne jest przedstawienie tła normatywnego sprawy. Nie jest w sprawie kontestowane, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Kompetencje normotwórczą do jej podjęcia stanowi art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – dalej: "ustawa". Zgodnie z powołanymi przepisami rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy wynika, że zasób mieszkaniowy gminy tworzy się w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, a wchodzące do niego lokale udostępnia się w ramach najmu socjalnego, lokali zamiennych, a także w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach – art. 4 ust. 2 ustawy.
W ramach określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rada rozstrzyga między innymi o wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz o wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu – art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu są zobowiązane złożyć deklarację
o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego oraz oświadczenie
o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego – art. 21b ust. 1 ustawy. Na żądanie gminy są one również zobowiązane do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości – art. 21b ust. 4 ustawy.
Przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego dowodzą, że mieszkaniowy zasób gminy ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodzin, które z uwagi na swoją sytuację dochodową i majątkową nie mogą tego uczynić samodzielnie. W ujęciu systemowym przedmiotowe regulacje stanowią rozwinięcie i normatywną pozytywizację konstytucyjnych zasad szczególnej pomocy państwa rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (art. 75 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych względów włączenie danej rodziny w system pomocy ukierunkowanej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wymaga wykazania i weryfikacji braku autonomicznych zasobów pozwalających na ich zaspokojenie.
Z tej perspektywy – co do zasady - jako uzasadnione można potraktować postanowienia § 4 uchwały, który stanowi: "Pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7, z zastrzeżeniem § 8 i 9." W § 5 określono próg dochodowy, którego osiągnięcie wyłącza z uzyskania pomocy, a w § 7 podano normy powierzchniowe, które uzasadniają poprawę warunków mieszkaniowych. Z powyższego wynika zatem, że z pomocy mieszkaniowej mogą korzystać osoby (rodziny) które łącznie wykazują niskie dochody oraz nienormatywne warunki zamieszkiwania. Kluczowe w niniejszej sprawie jest jednak czynione w końcowej części § 4 uchwały zastrzeżenie odsyłające do § 9. Zgodnie z treścią § 9 odmawia się pomocy mieszkaniowej, jeżeli:
1) wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania:
a) jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, lub,
b) posiada spółdzielcze prawo do lokalu: pod warunkiem, że może ich używać lub gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Prawodawca lokalny przyjął zatem, że nie można przyznać pomocy mieszkaniowej, jeżeli osoba, która się o nią ubiega jest w stanie sama zaspokoić swoje potrzeby w tym zakresie. Należy zauważyć, że wyłączenie z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową z uwagi na okoliczności wymienione w § 9 ust. 1 nie obowiązuje w przypadkach wymienionych w § 9 ust. 2. Prawodawca lokalny wprost przesądził, w jakich układach posiadanie prawa własności do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części (oraz spółdzielczego prawa do lokalu) nie wyłącza przyznania pomocy mieszkaniowej. Wyłączenie to zostało sformułowane poprzez odwołanie się do konkretnych przepisów uchwały, wśród których nie wymieniano § 18.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przedmiotem zaskarżenia nie jest uchwała Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. Nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, lecz uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z 1 kwietnia 2021 r. nr 6105/21 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Z tego względu tak WSA, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie weryfikuje zgodności z prawem postanowień uchwały z 5 grudnia 2019 r. – w szczególności jej § 9 - lecz legalność odmowy zakwalifikowania skarżących kasacyjnie do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Nie może to jednak oznaczać, że bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestia zgodności poszczególnych postanowień uchwały z 5 grudnia 2019 r. z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Należy w szczególności przyjąć, że w kwestiach nieoczywistych, interpretacja przepisów uchwały z 5 grudnia 2019 r. powinna uwzględniać bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy, a zatem powinna prowadzić do efektów skorelowanych z dyrektywami, jakie wynikają z ich treści. Jest to o tyle istotne, że pozwala rozstrzygnąć, czy treść § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały daje możliwość zawarcia umowy najmu z osobą, której wcześniej wypowiedziano ją w trybie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy – tj. z uwagi na zwłokę w zapłacie czynszu lub innych opłat należnych za używanie lokalu – jeżeli osoba ta jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, lub posiada spółdzielcze prawo do lokalu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak zadane pytanie – co do zasady - należy odpowiedzieć twierdząco. Zawarte w początkowej części § 18 ust. 1 uchwały sformułowanie: "Poza przypadkami wskazanymi w § 4, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie (...)" należy rozumieć w ten sposób, że pomoc mieszkaniowa może zostać udzielona w innych przypadkach niż te, o których mowa w § 4, w tym i takich, w których osoba wnioskująca dysponuje prawem, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały.
Należy zwrócić uwagę, co zasadnie podkreślono w skardze kasacyjnej, że na poziomie ustawowym, posiadanie prawa do lokalu zostało przyjęte jako przesłanka negatywna wyłącznie względem zwarcia umowy najmu socjalnego. Wynika to wprost z treści art. 23 ust. 2 ustawy – "[u]mowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu
i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej
w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem
art. 21b." Ustawa nie zawiera analogicznego obwarowania wobec osób, które ubiegają się o zawarcie umowy najmu "niesocjalnego". Dlatego też słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, że o ile gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, co w oczywisty sposób zakłada po stronie ubiegającego się o najem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, o tyle zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie można utożsamiać z posiadaniem jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości. Samo posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza zatem o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Zasadność tego stanowiska potwierdza art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co w efekcie oznacza, że wskazane wyłączenie nie dotyczy lokali innych niż socjalne – zob. wyroki NSA z 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09, z 29 września 2011 r., I OSK 1126/11; z 12 października 2022 r., III OSK 1530/21; z 27 maja 2020 r., I OSK 1716/19; z 9 lutego 2023 r., III OSK 6685/21; z 31 stycznia 2025 r., III OSK 1897/24. Potencjalna możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w oparciu o własne możliwości majątkowe, może być uwzględniona w kryteriach wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), ale nie może wykluczać osób spełniających warunki przedmiotowe z możliwości ubiegania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy – wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. III OSK 272/21.
Uwzględniając przyjęte oceny prawne trzeba założyć, że zachowanie zgodności postanowień § 18 ust. 1 uchwały z rozwiązaniami ustawowymi wymaga takiego ich skorelowania interpretacyjnego, w którym postanowienia § 18 ust. 1 uchwały kształtują pozytywne warunki objęcia pomocą mieszkaniową, niezależne od tych, do których odsyła § 4, w tym i niezależnie od § 9 ust. 1 uchwały.
Zgodnie z treścią art. 21b ust. 4 ustawy złożenie oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu nie jest obligatoryjne. Wymagane jest wyłącznie na żądanie gminy i może dotyczyć jedynie lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Wynika z powyższego, że samo posiadanie prawa do lokalu nie przesądza o wykluczeniu z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową w trybie § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały. Może natomiast być rozważane i oceniane w kontekście posiadania przez skarżących zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, ale wyłącznie wtedy, gdy lokal znajduje się w tej samej lub pobliskiej miejscowości.
W realiach niniejszej sprawy nie oceniono, czy nieruchomość, do której prawo przysługuje A.W. znajduje się w tej samej lub pobliskiej miejscowości,
a jeżeli tak, to czy skutkuje to stwierdzeniem, iż skarżący kasacyjnie posiadają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Rozważenie przedmiotowej kwestii jest o tyle istotne, że rozstrzyga o zasadności wejścia w reżim § 32 ust. 8 uchwały. Jeżeli nieruchomość, do której prawo przysługuje A.W., nie znajduje się w tej samej miejscowości, względnie w miejscowości pobliskiej, to wzywanie skarżących kasacyjnie o informacje odnoszące się do zaspokojenia przy jej wykorzystaniu ich potrzeb mieszkaniowych było bezprzedmiotowe, a sama odmowa zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej niezgodna z prawem.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut błędnej wykładni § 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały w zw. z art. 4 ust. 2. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 a contrario ustawy o ochronie praw lokatorów. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono w całości zaskarżony wyrok WSA i przekazano sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.