III OSK 3224/23

III OSK 3224/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45, art. 173, art. 178 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 § 1, art. 3 § 2 pkt 6, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 172
art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 591/23 w sprawie ze skargi M. E. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 591/23 oddalił skargę M. E. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z dnia 6 lipca 2022 r. nr 7800/2022 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarząd Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd Dzielnicy") uchwałą z 6 lipca 2022 r. nr 7800/2022 odmówił zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej M. E. (dalej: "skarżący"), gdyż nie posiada on dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie we wskazanych lokalach oraz nie posiada dokumentów potwierdzających bezdomność.
W podstawie prawnej powołano § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2182/2010 w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814 i z 2019 r., poz. 13139), § 4, § 32 ust. 8, § 34 ust. 1 i 3, § 35 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 i z 2022 r. poz. 3530 i 4666, zwana dalej: "uchwała z 2019 r.").
Zarząd Dzielnicy w uzasadnieniu ww. uchwały z 6 lipca 2022 r. wskazał, że skarżący, będący w trakcie rozwodu, prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe, wystąpił w dniu 11 marca 2022 r. z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Skarżący nie wskazał miejsca zamieszkania, podając jako adres korespondencyjny lokal położony w W. przy ul. [...]. W związku z tym skarżącego wezwano pismem z 18 marca 2022 r. do uzupełnienia albo załącznika nr 4 do ww. wniosku, dotyczącego warunków mieszkaniowych z miejsca aktualnego zamieszkania lub załącznika nr 6 do ww. wniosku, wskazującego aktualne miejsce pobytu. Skarżący złożył oświadczenie, że najczęściej przebywa w lokalu przy ul. [...], ale nie jest to adres jego stałego zamieszkania. Skarżącego poproszono pismem z 1 kwietnia 2022 r. o uzupełnienie dokumentów potwierdzających bezdomność i wskazanie, do kogo należy lokal/dom w M. przy ul. [...] (wskazany w pozwie w sprawie rozwodowej jako adres zamieszkania), a także o dostarczenie dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie w W. w lokalach przy ul. [...] i przy ul. [...]. W oświadczeniu z 28 kwietnia 2022 r. skarżący wskazał, że adres w M. podał tylko do korespondencji oraz że nie posiada dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie w W. w ww. lokach, jak też nie ma dokumentów potwierdzających bezdomność.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zarząd Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie 19 lipca 2023 r. postanowił, na mocy art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej "p.p.s.a."), dopuścić jako dowód w sprawie dokumenty złożone przez pełnomocnika Zarządu Dzielnicy, które dotyczyły lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. (skierowane do Urzędu Dzielnicy pismo Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z 27 stycznia 2022 r.; karty ww. lokalu z: 13 stycznia 2022 r., 5 lutego 2020 r., 15 kwietnia 2019 r., 11 czerwca 2018 r., 28 września 2017 r.; protokół z kontroli doraźnej z 25 stycznia 2022 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M. E. uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że Zarząd Dzielnicy, wydając zaskarżoną uchwałę z 6 lipca 2022 r., nie naruszył w szczególności powołanego w skardze art. 32 ust. 8 uchwały z 2019 r., choć uzasadnienie zaskarżonej uchwały mogło być bardziej szczegółowo uzasadnione. Wadliwość ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem, że skarżący przed wydaniem zaskarżonej uchwały składał Zarządowi Dzielnicy niespójne oświadczenia, które zostały ocenione przez organ, zgodnie z wymogiem przewidzianym w § 32 ust. 8 ww. uchwały z 2019 r. oraz doprowadziły organ do trafnej konkluzji, że skarżący ani nie posiada dokumentów potwierdzających bezdomność, ani nie posiada dokumentów potwierdzających zamieszkiwanie w W.w lokalach przy ul. [...] i przy ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dopuszczone przez Sąd na rozprawie 19 lipca 2023 r., na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., jako dowody w sprawie dokumenty, związane z lokalem przy ul. [...] w W., w tym przede wszystkim protokół z kontroli doraźnej przeprowadzony 25 stycznia 2022 r. nie potwierdził zamieszkiwania skarżącego pod ww. adresem. W lokalu tym znajduje się tylko jedno łóżko, a lokal zamieszkuje tylko jedna osoba – D.E. Okoliczność tą potwierdził skarżący na rozprawie przed WSA w Warszawie, podnosząc, że zamieszkuje w samochodzie, a adres na ul. [...] służy mu jako adres do korespondencji. Pod tym adresem zamieszkuje bratowa skarżącego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wszystkie okoliczności uprawniały Zarząd Dzielnicy do wydania zaskarżonej uchwały, na mocy § 32 ust. 8 ww. uchwały z 2019 r. Warto bowiem przypomnieć, że z treści tego przepisu wynika, że podstawą odmowy zakwalifikowania wniosku do udzielenia pomocy mieszkaniowej może być potwierdzenie nieprawdy w złożonych oświadczeniach i dokumentach, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2. Niespójne oświadczenia skarżącego (k. 117, 120, 217v, 241, 242 akt administracyjnych) oraz będące z nimi w sprzeczności dowody znajdujące się w aktach sprawy (k. 154, 179, 191 akt administracyjnych) oraz dokumenty przedłożone Sądowi na rozprawie przez pełnomocnika organu uprawniały Zarząd Dzielnicy do wyrażenia stanowiska w zaskarżonej uchwale, że nie jest możliwe przyjęcie, że skarżący zamieszkuje w W. w ww. lokalach: przy ul. [...] i przy ul. [...]. Jakkolwiek skarżący w uzasadnieniu wniosku z 11 marca 2022 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej podnosił, że "praktycznie jest osobą bezdomną" i "najczęściej przebywa u bratowej [...]", "bywa też tak, że nocuję w samochodzie", okoliczności tych nie uwiarygodnił w sposób dostateczny w toku postępowania przez organem, choć był wzywany do przedłożenia dowodów i złożenia oświadczeń. Stwierdzić ponadto należy, że organ, stosownie do § 7 ust. 1 uchwały z 2019 r. i § 32 ust. 1 uchwały z 2019 r. powinien mieć możliwość, na podstawie informacji podanych przez skarżącego i dowodów zgromadzonych w postępowaniu, zweryfikowania warunków zamieszkiwania, kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Wnioskodawcy powinno więc zależeć na podaniu wiarygodnych danych, które umożliwią Zarządowi Dzielnicy poddanie szczegółowej analizie i ocenie faktycznych warunków mieszkaniowych w bezpośrednim miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy i to w W., a nie w innych miejscowościach.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunek przewidziany w § 7 ust. 1 uchwały z 2019 r. nie dotyczy m.in. osób wskazanych w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały z 2019 r. - realizujących indywidualny trójstronny program wychodzenia z bezdomności lub które przedstawią zaświadczenie z ośrodka pomocy społecznej w W. potwierdzające korzystanie ze wsparcia pomocy społecznej z powodu bezdomności. Tym samym możliwe było wezwanie skarżącego przez organ do przedłożenia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej w W., potwierdzającego korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej z powodu bezdomności lub umowy o realizację indywidualnego Programu Wychodzenia z Bezdomności. Skarżący, jakkolwiek na wezwanie organu złożył dwa oświadczenia z 28 kwietnia 2022 r., nie odwołał się w ich treści do kwestii bezdomności i korzystania z pomocy społecznej, ani nie złożył w tym zakresie żadnych dowodów. Przyjęcie zatem przez Zarząd Dzielnicy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że skarżący nie posiada dokumentów potwierdzających bezdomność było uprawnione i nie naruszało § 32 ust. 8 ww. uchwały z 2019 r., ani innych przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Zarząd Dzielnicy, podejmując zaskarżoną uchwałę, dochował wszelkich zasad prawidłowego działania, albowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające wnikliwie, zgromadził w sposób kompletny stosowny materiał dowodowy, biorąc pod uwagę także oświadczenia skarżącego i na tej podstawie wyprowadził logiczne i poprawne wnioski.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. E., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. nieważność postępowania ze względu na naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (dalej: "Konwencja"), art. 45, art. 173 i art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącego prawa do publicznego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą oraz ze względu na sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, zwana dalej: "p.u.s.a.") wskutek obecności w nim asesora Michała Sułkowskiego, powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej w skrócie jako "KRS") ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o KRS (Dz.U. z 2018 r. poz. 3) zawarty w uchwale tego organu 538/2021 z dnia 13 maja 2021 roku.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie zasadnej skargi i zaniechanie uchylenia uchwały organu wydanej z naruszeniem następujących przepisów postępowania, w konsekwencji zaniechania przez organ w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i naruszenia praw procesowych skarżącego, a w szczególności poprzez zaniechanie przez organ:
1) dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co stanowi naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.");
2) zebrania i rozpatrzenia w sposób całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.;
3) poinformowania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i przy tym wskazania przesłanek zależnych od skarżącego, które zdaniem organu nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji (tu w formie uchwały) niezgodnej z jego żądaniem, co stanowi naruszenie art. 79a § 1 k.p.a.;
4) oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne w sprawie zostały udowodnione, co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.;
5) przesłuchania skarżącego jako strony postępowania, skoro, zdaniem organu, po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 86 zd. 1 k.p.a.;
III. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 32 ust. 8 w zw. z § 4, § 5 i § 7 powołanej w zaskarżonym wyroku uchwały Rady m.st. Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy w zw. z art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 32 ust. 8 uchwały pozwala na negatywne rozstrzygnięcie wniosku przed ustaleniem, czy wnioskodawca spełnia kryteria i warunki, o których mowa w § 4 uchwały, oraz poprzez jego błędne zastosowanie polegające na odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego w sytuacji braku ww. ustalenia i oparciu ww. odmowy na okolicznościach nieprzewidzianych w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, w razie przedstawienia spisu kosztów na rozprawie - zgodnie z tym spisem, a w razie nieprzedstawienia takiego spisu - według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 24 października 2023 r. M. E. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, to jest gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Odnosząc się do pierwszego (I), najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi w przypadkach, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że udział w składzie orzekającym Sądu pierwszej instancji asesora sądowego powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) zawarty w uchwale tego organu 538/20221 z dnia 13 maja 2021 r. stanowił o niewłaściwej obsadzie Sądu. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, że argumentacja zmierzająca do uznania, że osoba powołana na stanowisko asesora przez tzw. nową KRS, nie jest asesorem w świetle prawa, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W istocie bowiem zmierza to do rozszerzenia bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego (asesora) o przesłankę nieznaną ustawie, co jest niedopuszczalne. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zostały bowiem enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie zarzucana wadliwość procesu powołania asesora nie prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, w jaki sposób kwestia ta mogłyby znaleźć przełożenie na bezstronność orzekającego w rozpatrywanej sprawie asesora sądowego Michała Sułkowskiego. Brak wskazania wątpliwości odnoszących się do bezstronności wskazanej przez skarżącego kasacyjnie osoby w danej (konkretnej) sprawie sądowoadministracyjnej powoduje, że zarzut nieważności postępowania jest bezzasadny (zob. postanowienie NSA z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OZ 309/24 oraz szerzej na ten temat: w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1344/23). Należy też podnieść, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sędziowie sądów administracyjnych i asesorzy sądowi w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis nie różnicuje statusu sędziego i asesora w zakresie przymiotu niezawisłości. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Wobec niestwierdzenia żadnej z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do drugiego (II) zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż przepisu tego nie stosował, jako że zaskarżonym wyrokiem skarga została oddalona.
Omawiając powyższy zarzut należy podnieść, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy z 6 lipca 2022 r., nr 7800/2022 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym stosuje się k.p.a. bezpośrednio, wobec czego na płaszczyźnie normatywnej przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. Wyrazem tego są chociażby przepisy powołane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, wśród których organ nie podał żadnego przepisu k.p.a., lecz m.in. przepisy uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 i z 2022 r. poz. 3530 i 4666). Na przepisy k.p.a. spojrzeć należy jednak szerzej, także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że uregulowane w ich treści zasady wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji, zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości.
Zasady wyrażone m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (vide odmiennie wyrok NSA z 6 listopada 2007, I OSK 1512/06, CBOSA). Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44, J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889).
Bez względu jednak na to, czy obowiązywanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w przepisach k.p.a. wywodzić będziemy w drodze rozumowania per analogiam, czy też uznamy, że obowiązują one niejako "bezpośrednio" jako prawny wyraz oparcia podstaw całego systemu prawa na określonych wartościach wywodzonych z "przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka" (art. 30 Konstytucji), nie można nie dostrzec, iż przepisy Rozdziału 6. znajdującej zastosowanie w sprawie uchwały nr XXIII/669/2019 dają wystarczającą podstawę do rekonstrukcji powyższych zasad w oparciu o szczegółowe i techniczne regulacje prawne wskazujące na tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową. Choć żaden z przepisów nie konstytuuje wprost zasady prawdy obiektywnej, to w drodze rozumowania można tą zasadę wywieść z § 32 cyt. uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, iż poprawnie skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej winny wychodzić od analizy kazuistycznych regulacji prawnych uchwały nr XXIII/669/2019 dotyczących zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś powołanie przepisów k.p.a. winno następować na zasadzie ich "współstosowania" obok przepisów uchwały, jak wyraz wspólnych korzeni aksjologicznych wszystkich rozwiązań procesowych systemu prawa polskiego. Ograniczenie się do podniesienia w zarzucie skargi kasacyjnej wyłącznie do przepisów k.p.a. nie jest zatem poprawnie skonstruowanym zarzutem skargi kasacyjnej, ale też nie jest zarzutem, a tym samym błędem, który dyskwalifikuje zarzut skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny poddał go merytorycznej ocenie.
Przede wszystkim należy podnieść, że w postępowaniu dotyczącym wniosku o pomoc mieszkaniową nie znajdują wprost zastosowania wszystkie szczegółowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 86 zd. 1 czy też art. 79a § 1 k.p.a.
Jak już była mowa wyżej, w postępowaniu mają zastosowanie zasady ogólne, w tym zasada prawdy obiektywnej. Jak już wyżej wskazano, podstawą odmowy przez organ zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej był § 4, § 32 ust. 8, § 34 ust. 1 i 3 oraz § 35 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019. Zgodnie z § 32 ust. 8 uchwały niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Należy podkreślić, że skarżący we wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej nie wskazał miejsca zamieszkania ani miejsca pobytu. Organ podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia powyższych okoliczności, które zostały szczegółowo opisane przez Sąd pierwszej instancji (s. 7-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jak również dokonał wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Fakt, iż skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska zajętego przez organ w przedmiocie powyższej oceny, nie może przesądzać o zasadności omawianego zarzutu.
Nie jest również zasadne stanowisko, iż to na organie spoczywa bezwzględnie obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej. Zasada ta przenosi co prawda ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, jednakże obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (tak NSA w wyroku NSA z 17.02.2011 r., II GSK 273/10, LEX nr 992347; por. też wyrok NSA z 7.12.2010 r., II OSK 1677/10, LEX nr 746724). W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10.12.2009 r., II OSK 1933/08, LEX nr 582865). Skarżący kasacyjnie był w toku postępowania wzywany przez organ do przedłożenia dowodów dla wykazania podnoszonych twierdzeń oraz do złożenia oświadczeń, jednakże konsekwentnie unikał jednoznacznego wskazania miejsca pobytu, jak również nie przedstawił dokumentów świadczących o bezdomności, przez co uniemożliwił organowi dokonanie weryfikacji warunków zamieszkiwania kwalifikujących do ich poprawy. Wobec powyższego omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.
W odniesieniu do trzeciego (III) zarzutu skargi kasacyjnej należy podnieść, że podstawową kwestią w niniejszej sprawie była niemożność ustalenia, czy wnioskodawca spełnia kryteria wskazane w § 4, § 5 i § 7 uchwały Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019. Zgodnie z § 32 ust. 8 powyższej uchwały niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiających przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Uzasadnienie powyższego zarzutu skargi kasacyjnej zmierza do nadania powyższej regulacji nieakceptowalnego wymiaru, polegającego w istocie na braku możliwości wydania rozstrzygnięcia odmownego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie współpracuje z organem w ramach dokonywania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem brzmienie cytowanej regulacji prawnej potwierdza tezę o spoczywaniu w tym przypadku ciężaru dowodu co do okoliczności warunkujących przyznanie pomocy mieszkaniowej na wnioskodawcy. Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że również ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.