III OSK 3214/23

III OSK 3214/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 351/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-09-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77 § 1, art.80, art.84 § 1, art.107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 351/23 w sprawie ze skargi G.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2022 r., nr SKO.4171/103/2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 351/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę G.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 23 listopada 2022 r., nr SKO.4171/103/2022 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się G.T. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., a co powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji;
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.pa., co powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji;
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. ani art. 6 i 8 § 1 k.p.a., co powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, a w konsekwencji wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji;
- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 § 1 k.p.a., co powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, a w konsekwencji wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. § 101 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi G.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 23 listopada 2022 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta D. (dalej: Burmistrz) z 26 września 2022 r., znak: OŚ.6331.2.2022 odmawiającej nakazania M. i C.C., właścicielom działki nr [...] i [...] położonych w obr. N., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na wyżej wskazanych działkach i uchylenie wskazanej wyżej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza Miasta D. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższych wniosków, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, że skarżący kasacyjnie zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że fakt, iż decyzja organu I instancji (którą później utrzymał w mocy organ II instancji) została wydana po przeprowadzeniu wielu czynności dowodowych nie oznacza, że decyzja ta odpowiada art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Pomimo bowiem, że w istocie organ I instancji przeprowadzał wiele czynności dowodowych (w tym kilka opinii biegłych hydrologów), to jednak ostatecznie oparł treść decyzji w rzeczywistości tylko o jeden dowód, to jest wyłącznie o treść opinii biegłego T.K. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wydanie w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie decyzji, którą - przy tak bogatym materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, opiera się wyłącznie o treść jednego tylko dowodu, stoi w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, które wprost przewidują obowiązek wydawania rozstrzygnięć na podstawie wszechstronnie zgromadzonego i ocenionego przez organ materiału dowodowego. Jednocześnie zauważono, że ani organ I instancji ani SKO - dla zachowania zasad prowadzenia właściwego postępowania dowodowego - nie musiał prowadzić szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego od podstaw. Wszystkie dowody, które należało ocenić, znajdowały się w aktach sprawy, za rażące uchybienie należy zatem uznać brak odniesienia się organu do całości zgromadzonego w sprawie, materiału dowodowego, w tym do istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie, w postaci m.in. opinii biegłego R. (która wprost wskazywała, w jaki sposób dochodzi do naruszenia stosunków wodnych na gruncie państwa C. ze szkodą dla działki skarżącego kasacyjnie), zeznań stron i świadków postępowania oraz dokumentacji fotograficznej zalegającej w aktach.
Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że uzasadnienie decyzji organu, która stanowiła przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie tylko nie w spełniało wymagań, jakie ustawodawca stawia przed organami administracji publicznej w zakresie formułowania uzasadnień decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., ale również nie określało motywów, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji i które doprowadziły go finalnie do uznania, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, polegające na wskazaniu, że organ uznał za prawidłową odmowę uznania, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie na tej podstawie, że przebudowa drogi powiatowej rozwiąże problem naruszenia stosunków wodnych na gruntach przyległych do drogi, jest zatem nieuprawnione, z uzasadnienia decyzji organu powyższe wprost bowiem nie wynika.
Skarżący kasacyjnie zauważył również, ze postępowanie prowadzone w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, którego dotyczyła decyzja organu oraz którego następnie dotyczył zaskarżony wyrok, jest prowadzone już od wielu lat. Każda decyzja organu I instancji (pierwotnie był to Burmistrz R., a następnie Burmistrz Miasta D.), która była wydawana w tej sprawie na przestrzeni tak długiego czasu, była na tyle wadliwa, że organ odwoławczy każdorazowo ją uchylał, pomimo zebrania wielu materiałów dowodowych w sprawie. W rezultacie, skarżący kasacyjnie przez wszystkie lata prowadzenia postępowania administracyjnego nie uzyskał należnej mu ochrony przed szkodliwym dla jego nieruchomości naruszeniem stosunków wodnych na gruncie, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne. Tym samym skarżący kasacyjnie był uprawniony oczekiwać, że tym razem Kolegium (jak i organ I instancji), dysponując bogatym materiałem dowodowym, dokonają wyczerpującego ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie i dokonają ustaleń, zgodnych ze stanem rzeczywistym. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w taki sposób, w jaki zrobił to organ, nie spełnia wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.
Kolejno zauważono, że z samej istoty postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie wynika, że organ, w ramach postępowania administracyjnego jest zobowiązany zbadać jedynie istnienie (bądź nieistnienie) okoliczności, wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania, a nie stan wód na gruncie, występujący w całej okolicy działek, wskazanych we wniosku, jak już bowiem skarżący kasacyjnie podkreślał na wcześniejszych etapach postępowania, przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie był w tym wypadku wpływ posadowienia na działce państwa C. pawilonu handlowego i nasypu na naruszenie stosunków wodnych na gruncie, a w konsekwencji na powstawanie szkody ma działce skarżącego kasacyjnie. Tymczasem organy obu instancji, pomijając istotę tego postępowania, badały stan rowów przydrożnych (nieobjętych przedmiotem postępowania), znajdujących się nieopodal nieruchomości skarżącego kasacyjnie, a także wpływ remontu drogi powiatowej na stosunki wodne w okolicy. W ten sposób, w ocenie skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji w sposób niedopuszczalny rozszerzyły zakres postępowania, a co istotniejsze - nie rozpoznały istoty sprawy.
W tym miejscu wskazano, że nie jest rolą rowów przydrożnych odwadnianie terenu okolicznych działek budowlanych, a wyłącznie odwadnianie drogi, na co wskazano w skardze do WSA, a do czego Sąd I instancji się nie odniósł. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. § 101 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Według skarżącego kasacyjnie, zaskarżona decyzja powinna nadto zostać uchylona z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, jakiego dopuścił się, organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, to jest przepisu § 101 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z przepisu tego bowiem wprost wynika, że rolą rowów przydrożnych jest odwadnianie drogi, nie zaś odwadnianie okolicznych nieruchomości. Nie można zatem zastępować obowiązku, który powinien być nałożony na właściciela gruntu, na którym doszło do naruszenia stosunków wodnych z powołaniem się na istnienie rowów przydrożnych w okolicy. Istnienie tych rowów nie ma bowiem na celu usuwania skutków naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej. Podkreślono, że to na właścicielu gruntu (a nie na gminie czy powiecie) ciąży obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga kasacyjna (z wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.) zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie zastosowania prawa materialnego nie podlega weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym.
Ustosunkowując się do powyższego, należy zauważyć, że art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom, zawartym w aktach administracyjnych. Organy przeprowadziły bowiem kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, spełniające wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że zakres postępowania dowodowego oraz ustaleń faktycznych organów w przedmiotowej sprawie był wyznaczony przesłankami wynikającymi z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Prawidłowo Sąd I instancji nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. Ma rację Sąd I instancji, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie organy zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do oceny, czy spełnione zostały przesłanki, od których uzależnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie w zgodzie z przepisami k.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 przeprowadziły postępowanie administracyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy ustaliły w sprawie stan faktyczny, zebrały obszerny materiał dowodowy m.in. przeprowadziły kilkukrotnie rozprawy administracyjne z udziałem biegłego, dowód z opinii biegłego z dziedziny hydrologii, dokonały oględzin terenu, a także uzyskały dokumentację fotograficzną oraz dokumentację ewidencyjną wraz z mapami. Niesłusznie zatem wskazuje autor skargi kasacyjnej, że organ nie odniósł się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, opierając się wyłącznie na jednej opinii biegłego.
Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie można im zarzucić w tym względzie uchybień. Z zaskarżonej decyzji (co Sąd również wskazał) wynika, dlaczego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jakimi kierował się przesłankami, dlatego też powyższe zarzuty nie mogą zostać uwzględnione. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest wyczerpujące, ale spełnia swoją rolę z zakresu wyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia. Organ stosując się do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić ocenę materiału dowodowego, tymczasem w wydanych w tej sprawie decyzjach tej wnikliwości zabrakło. Wobec jednak zaprezentowanej w niniejszym wyroku wykładni prawa materialnego i okoliczności sprawy w zasadniczej części niespornych, uchybienie przez organ wymogom prawidłowo sporządzonego uzasadnienia nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest bowiem podstawą uchylenia decyzji w razie stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, tylko w sytuacji stwierdzenia, że jest to naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 65/23 21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego istotnego wpływu na wynik sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała.
Jednocześnie zauważyć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych, a podstawę jej rozpoznania stanowił art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że przesłankami wydania jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., jest ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni oraz czy pomiędzy taką zmianą, a tym szkodliwym wpływem zachodzi związek przyczynowy. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych).
Aby opinia była miarodajna, musi być kompletna, precyzyjna, jasna i logiczna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie sporządzono kilka opinii biegłych. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji przedstawił poglądy i wnioski zawarte we wszystkich sporządzonych opiniach. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji odnosząc się do (formułowanych nadal na etapie skargi kasacyjnej) zarzutów skarżącego kasacyjne w zakresie sprzeczności sporządzonych opinii, zmianę stanowiska biegłego odnośnie naruszenia stosunków wodnych i ich skutków należy ocenić przez aktualnie istniejący stan na gruncie. W sprawie doszło bowiem do zmiany stanu faktycznego wobec wykonania przez zarządcę drogi powiatowej prac remontowych z przebudową przepustów oraz oczyszczeniem, pogłębieniem i utwardzeniem rowów przydrożnych, efektem czego jest stworzenie warunków dla odpływu wody opadowej tak po stronie południowej drogi jak i północnej stronie drogi, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Wcześniejsze opinie nie odnoszą się do stanu faktycznego, który zaistniał po przebudowie rowów przydrożnych w związku z remontem drogi powiatowej przebiegającej przez N. Jak słusznie zauważono, zmiana na gruncie spowodowana robotami przy rowach przydrożnych i przepustach zrealizowana w miejscach, z którymi wnioskodawcy wiązali naruszenie stosunków wodnych musiała być uwzględniona w opiniach biegłego sporządzonych w 2021 r. i 2022 r., w przeciwnym wypadku nie odpowiadałyby standardom rzetelności i obiektywności. Wprowadzenie nowych urządzeń wodnych i ocena ich zakresu działania została potwierdzona w opinii stosownymi obliczeniami. Wykonane urządzenia doprowadziły w ocenie biegłego do istotnej poprawę stosunków wodnych w kontrolowanym terenie, która nie oddziałuje szkodliwie na działki wnioskodawców. Wykonane urządzenia wodne doprowadziły do sytuacji, w której zmiana stosunków wodnych, ze względu na urządzenia wykonane przez Gminę R. utraciła cechę szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy orzekające nie mogły kierować się opiniami biegłych wydanymi w początkowej fazie postępowania ze względu na zmianę stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia również wymaga, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, biegły dokonał merytorycznej oceny zarzutów i wniosków pełnomocnika wnioskodawców, stanowiących polemikę z argumentacją zawartą w opinii.
W tym miejscu wskazać również należy, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta przez organ i Sąd I instancji doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być zatem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 3287/21). Jak już wykazano, taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego uznać należało, że dokonana przez Sąd I instancji ocena opinii biegłego w świetle przedstawionych regulacji prawnych jest prawidłowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma WSA wskazując, że w przeprowadzonym postępowaniu organy nie dopuściły się istotnych naruszeń przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie ww. regulacji nie zasługują na uwzględnienie.
Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ obowiązany był do zbadania jedynie istnienia lub nieistnienia okoliczności wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania, a nie stan wód na gruncie występujący w całej okolicy działek wskazanych we wniosku.
W świetle art. 61 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. Tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 3279/19).
Jednakże, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, należy odróżnić zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego od orzekania w granicach wniosku, są to bowiem odrębne instytucje prawne. Granice prowadzonego postępowania wyjaśniającego wyznacza art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W konsekwencji, zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie autorki skargi kasacyjnej, że organy obu instancji w sposób niedopuszczalny rozszerzyły zakres postępowania, a co istotniejsze nie rozpoznały istoty sprawy. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że rozszerzenie obszaru do ustalenia stanu wód na gruncie koniecznego do wydania opinii i uwzględnienie zmian jakie zaszły w związku z remontem drogi powiatowej nie jest przekroczeniem granic wniosku strony, gdyż zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, co wynika z wniosku z 2014 r.
Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dodać należy, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.
Reasumując, przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna i sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.