III OSK 3212/23

III OSK 3212/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Ol 662/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-09-05
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art.24f ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 662/23 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z 22 czerwca 2023 r. nr XLI/469/2023 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 662/23 oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr XLI/469/2023 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Uchwałą nr XLI/469/2023 Rada Miejska w S., działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1277 z późn. zm., zwana dalej: "Kodeks wyborczy") w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g."), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego M. M. (dalej: "skarżący"), z powodu naruszenia przez niego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą Spółdzielni Mieszkaniowej w B. (dalej: "Spółdzielnia") z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S.
W uzasadnieniu uchwały podano, że radny jest jednocześnie Prezesem Spółdzielni Mieszkaniowej w B., która dysponuje na zasadzie użyczenia od Gminy S. kotłownią, co jest równoznaczne z korzystaniem z mienia komunalnego gminy. Powołano się na art. 24f u.s.g.
Na powyższą uchwałę M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M. M. uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Taki zakaz ustanowiony został w art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Sąd I instancji stwierdził, że w przywołanym przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest nawet uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści. Zakaz ten dotyczy także sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (vide: wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., II OSK 765/17 oraz z dnia 9 czerwca 2016 r., II OSK 1269/16, dostępne w CBOSA). Podkreślić należy, że interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 u.s.g. według którego, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że dostrzec należy również, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym posługują się wprost, w zakresie majątku gminy, określeniami zaczerpniętymi z norm prawa cywilnego. Przepis art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 poz. 1360 j.t., zwana dalej: "k.c.") stanowi, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Chodzi o wszystkie bez wyjątku prawa podmiotowe majątkowe, a ujmując rzecz ekonomicznie, ogół aktywów danego podmiotu (patrz: A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Stefaniak "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 249). Podobnie w przypadku mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43-50a us.g. termin "mienie" używany jest więc w rozumieniu art. 44 k.c. (patrz: Elżbieta Niezbecka (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna", pod red. T. Kidyby, WKP 2012, pkt 7 do art. 44). Mienie obejmuje zatem wszystkie rodzaje podmiotowych praw majątkowych. "Inne prawa majątkowe" stanowią "inne prawa rzeczowe", tj. użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone oraz prawa majątkowe wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Mieniem są tylko prawa, nie są zaś obowiązki (długi), które własność i inne prawa majątkowe obciążają (patrz: Kazimierz Piasecki "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna". Zakamycze 2003, pkt 10 do art. 44; Wojciech Jan Katner (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna", pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, LEX 2014, pkt 3 do art. 44; Elżbieta Niezbecka, op. cit. pkt 1 do art. 44; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II CSK 215/09).
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu I instancji bezsprzecznie skarżący zawarł - jako Prezes Spółdzielni - 24 listopada 2020 r. z Gminą S. umowę użyczenia dotyczącą nieodpłatnego korzystania przez Spółdzielnię z kotłowni. Bez znaczenia pozostaje w sprawie, że umowa jest umową użyczenia i nie przynosi skarżącemu żadnych korzyści majątkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że wszelkie wątpliwości interpretacyjne art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis tej regulacji. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na podstawę, częstotliwość i to, czy pozostaje działaniem odpłatnym, czy nieodpłatnym. Podkreślić należy, wbrew stanowisku skarżącego, że zakaz nie uzależnia wygaśnięcia mandatu od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Nie jest to element sankcji, ale instytucji, która ma zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego. Chodzi o potencjalny wpływ na kierunek działalności organu gminy.
Zdaniem WSA w Olsztynie, w sprawie naruszono zaś postanowienia 24f ust. 1 dotyczące "zarządzania działalnością gospodarczą" z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Art. 24f ust. 1 nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu jej prowadzenia, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą. Wprawdzie nie prowadzi działalności zarobkowej, jednak nieosiąganie zysku wynika z charakteru realizowanych przez nią zadań i ustawowo określonego celu działalności. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zatem podstawowym przedmiotem działania spółdzielni mieszkaniowej, celem i racją jej bytu prawnego (por. uchwała SN z 9 marca 2017 r., sygn. akt III CZP 69/16).
Zdaniem Sądu, nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że organ nie miał uprawnień do podjęcia uchwały ze względu na postanowienia art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem - wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jest to termin instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady uprawnień do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego. Nie byłoby bowiem uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiłby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy (vied: wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3139/19, uchwała siedmiu sędziów NSA z 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, dostępne w CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu skargi, że nie istnieje podmiot pod nazwą "Spółdzielnia Mieszkaniowa w B.", w ocenie Sądu zauważyć należy, że umowę użyczenia zawarto ze Spółdzielnią Mieszkaniową w B., regon i NIP oraz adres zgadzają się. Chodzi więc w istocie o ten sam podmiot.
W niniejszej sprawie, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1643 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę należało oddalić.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że radny Rady Miejskiej w S. M. M., pełniący jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, zarządza działalnością gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S. - kotłowni oddanej przez Gminę S. na rzecz Spółdzielni na zasadach użyczenia umową z dnia 24.11.2020 r., gdy okoliczność nieodpłatnego korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "Wspólnota", której radny M. M. jest Prezesem Zarządu, nie powinna zostać uznana, jako zakazane radnemu w ramach wyżej wskazanego przepisu zarządzanie działalnością gospodarczą, na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie lub rozpoznanie skargi jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, również w przypadku nieobecności strony skarżącej.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Gmina zwróciła się z prośbą o potraktowanie sprawy jako pilnej i rozpatrzenie jej w możliwie najszybszym terminie, gdyż stan faktyczny sprawy będący przedmiotem oceny Sądów utrzymuje się w dalszym ciągu. Mianowicie radny pozostając zatrudniony jako prezes spółdzielni mieszkaniowej, która korzysta z mienia gminy, w dalszym ciągu wykonuje aktywnie swój mandat, co z uwagi na stan sprawy i jej jednoznaczną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny budzi duże zastrzeżenia lokalnej społeczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartego w skardze zarzutu sformułowanego w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie został sformułowany jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, zatem należy uznać stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania, za ustalony prawidłowo.
Należy podkreślić, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie już choćby z tej przyczyny, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi.
Merytorycznemu rozpoznaniu podlega zatem zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oceniał legalność uchwały Rady Miejskiej w S. nr XLI/469/2023 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą Spółdzielni Mieszkaniowej w B. z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S., to jest naruszenia ustawowego zakazu sformułowanego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis i do akceptacji działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.
Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia - "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą.
O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (por. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza. Przepis art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.
Okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku skarżącego kasacyjnie zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami skarżący kasacyjnie jako Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej w B. zawarł w dniu 24 listopada 2020 r. z Gminą S. umowę użyczenia w zakresie nieodpłatnego korzystania przez Spółdzielnię z kotłowni. Nie została zakwestionowana okoliczność, że kotłownia stanowi mienie komunalne Gminy S.
W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z dnia 19 września 2016 r. sygn. II OSK 1820/16 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967). Nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez radnego przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że możliwe jest stwierdzenie znacznego ich naruszenia - skutkującego wygaśnięciem mandatu - bądź nieznacznego nie prowadzącego do zastosowania takiej sankcji.
Należy też podnieść, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 648) spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Prowadzenie działalności gospodarczej jest zatem podstawowym przedmiotem działania spółdzielni mieszkaniowej, celem i racją jej bytu prawnego. Powyższe stanowisko wyraził także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 marca 2017 r., III CZP 69/16, OSNC 2017/11/121.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Burmistrza, reprezentującego Radę Miejską w S. o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12) przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasadzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz przez Burmistrza, a zatem brak było podstaw do zwrotu kosztów w tym zakresie.