III OSK 3211/23

III OSK 3211/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Ol 472/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-08-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
25 ust. 1. ust. 5 pkt. 5, ust. 19 pkt 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 472/23 w sprawie ze skargi K.K. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 6 marca 2023 r., nr L. Dz. Ks-dp-5/23 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz K.K kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., II SA/Ol 472/23, oddalił skargę K.K na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 6 marca 2023 r., nr L. Dz. Ks-dp-5/23, w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
K.K. (dalej: "skarżący") pismem z 13 grudnia 2022 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "organ" lub "Komendant Wojewódzki") o przyjęcie do służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...].
Komendant Wojewódzki aktem z 6 marca 2023 r., nr Ks-dp-5/23., wydanym z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przez Kierownika Sekcji Doboru i Rezerwy Kadrowej Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], poinformował skarżącego, że 28 lutego 2023 r. przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego odstąpił od prowadzenia w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego z powodu niespełnienia wymagań określonych w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji"), tj. nieposzlakowanej opinii.
Organ wyjaśnił, że w języku polskim określenie "nieposzlakowany" oznacza tego, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, jest nieskazitelny. Powyższe odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Ponadto, w interesie społecznym pozostaje, aby służbę w Policji pełniły jedynie osoby dające rękojmię godnego reprezentowania formacji oraz osoby o wysokich walorach etycznych i moralnych.
Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 5 pkt 5 ustawy o Policji, w ramach prowadzonego w stosunku do strony postępowania kwalifikacyjnego dokonano sprawdzenia w ewidencjach, rejestrach i kartotekach. Informacje zebrane w toku postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji dotyczące strony wskazują na to, że nie została spełniona ww. przesłanka nieposzlakowanej opinii. Dlatego też, na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji, odstąpił od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego wobec skarżącego.
Jednocześnie w ww. akcie organ poinformował, że zgodnie z § 57 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz.U. z 2022 r. poz. 109, dalej: "rozporządzenie w sprawie postępowania kwalifikacyjnego"), osoba, wobec której odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na wskazanej na wstępie podstawie prawnej, może ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od dnia odstąpienia od jego prowadzenia.
Na powyższy akt skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając, że nie zawiera on uzasadnienia pozwalającego na poznanie okoliczności, dla których odstąpiono w stosunku do niego od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie, przedstawiając jednocześnie argumentację, dla której odstąpiono od prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji.
Przywołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oddalił ją.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 25 ust. 1, ust. 2, ust. 5 pkt 5, ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 57 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie w sprawie postępowania kwalifikacyjnego. Zestawiając powyższe regulacje ze stanem faktycznym sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko organu w przedmiocie odstąpienia w stosunku do skarżącego od dalszego prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.
Zdaniem WSA w Olsztynie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący nie spełnia kryterium "nieposzlakowanej opinii" niezbędnej do służby w Policji. W związku z ubieganiem się przez skarżącego o przyjęcie do służby w Policji dokonano sprawdzenia w rejestrach, ewidencjach oraz kartotekach, a także przeprowadzono wywiad środowiskowy, który ujawnił, że skarżący od 2017 r. popełnił pięć wykroczeń drogowych i posiada dwa kontakty przestępcze.
Ponadto ustalono, że wobec skarżącego dwukrotnie zastosowano środek wychowawczy w postaci kary upomnienia na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 14 lutego 2014 r., III [...], za czyn karalny określony w art. 284 § 3 k.k. oraz na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 18 maja 2015 r., III [...], za czyn karalny określony w art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń. Z kolei wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z 31 października 2017 r., [...], warunkowo umorzono postępowanie wobec skarżącego na okres próby lat 2 za czyn z art. 160 § 1 k.k. w zw. z art. 157 § 2 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Sąd zaznaczył przy tym, że przesłanką warunkowego umorzenia postępowania karnego jest stwierdzenie winy oraz faktu popełnienia przestępstwa, ale bez konsekwencji w postaci skazania i wymierzenia kary.
Sąd zgodził się z organem, że powyższe ustalenia jednoznacznie przesądzają o braku po stronie skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii, na którą składa się całokształt dotychczasowego zachowania kandydata, również w sferze etyczno-moralnej. W takiej sytuacji, ocenie podlega zarówno karalność kandydata, jak również inne jego zachowania mogące stwarzać wątpliwości w kontekście sprawowania szczególnej roli społecznej przypisanej funkcjonariuszom Policji.
Zatem utraty przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby, lecz taki skutek może wywoływać również znalezienie się w kręgu podejrzeń. Nieposzlakowana opinia stanowi bowiem ogólną ocenę danej osoby i jej zachowań w każdej sferze życia.
Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zatarcie skazania nie oznacza, że przestępstwo nie zostało popełnione, a jedynie to, że od chwili zatarcia skazania (a więc na przyszłość) skazany ma status osoby niekaranej. Posiadanie zaświadczenia o niekaralności nie jest też równoznaczne ze stwierdzeniem nieposzlakowanej opinii.
Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ słusznie uznał, że zaistniały okoliczności, które pozwalają na stwierdzenie, że przesłanka nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art, 25 ust. 1 ustawy o Policji, nie została spełniona. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie uchybił również przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie:
I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że organ w sposób wystarczający uzasadnił faktyczne podstawy do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego;
2. art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia wymagań do dalszego prowadzenia w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego na kandydata do służby w Policji z powodu braku tzw. nieposzlakowanej opinii;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia przez organ w sposób prawidłowy okoliczności: dotychczasowego sposobu postępowania i życia skarżącego, opinii o skarżącym w środowisku i w konsekwencji braku ustalenia, czy spełnia on kryteria do dalszego prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do przyjęcia do służby w Policji;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przyjęcia, że organ nie wywiązał się z obowiązku należytego uzasadnienia faktycznego do wydanego aktu i wskazania powodów faktycznego odstąpienia organu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego;
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak przyjęcia, że organ nie miał obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego kasacyjnie na kandydata do służby w Policji do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie usunięcia danych osobowych skarżącego z KSIP, toczącej się obecnie przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych (DS.523.1736.2022.WP.AB.), co doprowadziło do przedwczesnego wydania aktu w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego aktu. Jednocześnie wnioskował o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Komendant Wojewódzki zasadnie odstąpił od prowadzonego w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, nie zauważając przy tym, że zaskarżony akt powinien zawierać uzasadnienie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.), czym WSA w Olsztynie usankcjonował naruszenie przez organ zasady określonych w art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi w tym zakresie są zasadne.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w sprawie poza sporem pozostaje kwalifikacja pisma organu z 6 marca 2023 r. skierowanego do skarżącego i informującego go, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] odstąpił od prowadzenia w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego uznając, iż "dane zawarte w ewidencjach, rejestrach i kartotekach" nie pozwalają na uznanie, że skarżący posiada "nieposzlakowaną opinię". Pismo to zostało zakwalifikowane jako akt z zakresu administracji publicznej.
Akt ten mieści się w kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego. Ma on bowiem charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do określonego kandydata do służby oznacza natomiast jego zakończenie.
Procedura kwalifikacyjna dotycząca przyjęcia do służby w Policji posiada przymiot postępowania o charakterze administracyjnym.
W piśmiennictwie już na tle wcześniej obowiązujących regulacji prawnych ocena zasadności rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z zakresu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA oceniana była jednoznacznie. Według Tadeusza Wosia ratio legis rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA tkwi w "umożliwieniu sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe (i które) dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne przez które państwo realizuje swoje zadania" – T. Woś. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r.., str. 59.
Problematyka odnosząca się do potrzeby uzasadnienia aktu wydanego w przedmiocie przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji była też rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2014 r., I OSK 3044/12, z 20 stycznia 2023 r., III OSK 6651/21, z 12 listopada 2024 r., III OSK 1971/22). Orzeczenia te zostały wydane w okresie obowiązywania różnych aktów wykonawczych regulujących postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, lecz ocena w nich zawarta co do obowiązku pisemnego wyjaśnienia przyczyny przerwania postępowania kwalifikacyjnego, pozostaje aktualna również w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Rozstrzygając w powyższym przedmiocie wskazać należy, że Polska ratyfikowała 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 19 grudnia 1966 r.). Przepis art. 25 lit. c wskazanego paktu stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na zasadach równości. Zasada ta wprost koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji RP. Art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Z jednej strony przepis wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, zaś z drugiej strony, nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. Dobrem chronionym jest w konsekwencji przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem określonej funkcji. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł i skutkować naruszeniem konstytucyjnego wymogu traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163, z 8 kwietnia 2002 r., SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16). Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2007 r., SK 43/06 wyraził pogląd, że "art. 60 Konstytucji stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej".
W zakresie dostępu do służby w Policji prawo to zostało skonkretyzowane w powołanych przepisach ustawy o Policji oraz wskazanych przepisach cytowanego rozporządzenia. Kandydat do służby w Policji jest zatem uprawniony do poddania kontroli sądu administracyjnego aktu przerwania w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego. Rozstrzygnięcie to bezpośrednio dotyka sfery jego konstytucyjnych praw i wolności, a ściśle – prawa dostępu do służby publicznej.
Przyczyna przerwania postępowania kwalifikacyjnego musi być zgodna z Konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej, stosownie do której jeżeli z jakichś powodów kandydat nie spełnia określonych kryteriów to musi być o tym poinformowany. Musi wiedzieć dlaczego nie został przyjęty.
Ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przerwania postępowania kwalifikacyjnego, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że pismo informujące kandydata do służby o odstąpieniu od zamiaru jego przyjęcia do służby jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w ustawie, wymagało uzasadnienia.
Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej, kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki brane pod uwagę w toku postępowania kwalifikacyjnego. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji kandydata ubiegającego się o przyjęcie do Policji, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.
Obowiązek uzasadnienia można też wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (por. L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego, na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego, było prezentowane stanowisko, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do Kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy:
- ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne,
- ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego,
- powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (por. J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966).
Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, który dotyczy uprawnień indywidualnego podmiotu.
Bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).
Powyższe rozważania sprowadzają się zatem do uznania, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji (aktu) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Jako podstawę prawną zaskarżonego aktu organ przywołał art. art. 25 ust. 1 ust. 5 pkt 5 ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Z kolei art. 25 ust. 5 pkt 5 ustawy o Policji stanowi, że w uzasadnionych przypadkach postępowanie kwalifikacyjne dotyczące kandydata ubiegającego się o przyjęcie na stanowisko służbowe, na którym wymagane są specjalistyczne kwalifikacje, wykształcenie, uprawnienia lub umiejętności pożądane ze względu na potrzeby kadrowe Policji, składa się z następujących etapów: (...), sprawdzenia w ewidencjach, rejestrach i kartotekach, w tym w policyjnych zbiorach danych, prawdziwości danych zawartych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji (...).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w swym rozstrzygnięciu skupił się na merytorycznej ocenie sprawy w oparciu o zgromadzoną w aktach dokumentację, nie dostrzegając przy tym, że zaskarżonym aktem organ poinformował skarżącego o odstąpieniu od prowadzenia wobec niego postępowania kwalifikacyjnego, podając jedynie podstawę prawną, bez jej wyjaśnienia i podania uzasadnienia faktycznego. Tym samym pozbawił skarżącego jako kandydata do służby w Policji prawa do uzyskania szczegółowych wyjaśnień przyczyn, dla których w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Tymczasem uzyskanie takich informacji wydaje się być szczególnie istotne, gdy zważy się, że skarżącego poinformowano o odstąpieniu od prowadzenia wobec niego postępowania kwalifikacyjnego wskazując jedynie enigmatycznie na "niespełnienie wymagań określonych art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. nieposzlakowanej opinii", przytaczając przy tym jej definicję słowną, a następnie wskazując iż "po sprawdzeniu w ewidencjach, rejestrach i kartotekach" uzyskane z nich informacje nie wskazują, iż wobec skarżącego została spełniona przesłanka, o której w art. 25 ust. 5 pkt 5 ustawy o Policji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zaskarżonego aktu w sposób oczywisty sygnalizuje nie spełnienie wymogów należytego uzasadnienia, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie aktu nie zawiera bowiem wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, ponadto ze względu na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Tym samym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
O zasadności przedstawionego stanowiska przesądza nie tylko konstrukcja wskazanego przepisu art. 25 ust. 1 i ust. 5 pkt 5 ustawy pragmatycznej i zawarte tam wieloaspektowe przesłanki, jakie powinien spełnić kandydat do służby w Policji, ale również i samo pojęcie "nieposzlakowanej opinii", które jako zwrot niedookreślony wymaga odpowiedniej wykładni i to na tle konkretnych okoliczności faktycznych, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Ponadto organ ograniczył się jedynie do zacytowania fragmentu art. 25 ust. 5 pkt 5 ustawy o Policji bez podania, z których "ewidencji, rejestrów i kartotek" korzystał w trakcie prowadzonego postępowania oraz na jakich konkretnie pozyskanych z nich danych oparł swoje rozstrzygnięcie. Brak umieszczenie tych informacji w zaskarżonym akcie oznacza, że skarżący nadal nie ma możliwości poznania motywów wydanego aktu, zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i jego oceny prawnej. Należy pamiętać, że uzasadnienie powinno być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni móc poznać drogę dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia.
Dodatkowo należy podkreślić, że nie może być traktowana jako sanowanie niedostatków w uzasadnieniu aktu poddanego kontroli Sądu, notatka sporządzona przez nadkom. [...] z Sekcji Doboru i Rezerwy Kadrowej Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w [...], dotycząca kandydatury skarżącego do służby w Policji skierowana do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] opisująca szczegółowo dane pozyskane przez organ, na której umieszczono odręczną adnotację Komendanta Wojewódzkiego z 28 lutego 2023 r. "proszę odstąpić od procedury doboru". Także pogłębiona argumentacja jaką w sprawie organ przedstawił w odpowiedzi na skargę nie zmienia faktu, że poddany kontroli Sądu akt nie zawiera niezbędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Ponadto należy mieć na uwadze, że w postępowaniu sądowym, nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację faktyczną oraz prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnego aktu, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę.
Podkreślenia wymaga, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Ponadto działanie organu administracji w niniejszej sprawie jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury administracyjnej (art. 7 k.p.a.), zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązkiem organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Tym samym za zasadne należało uznać zarzuty kasatora dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wskazane w pkt I ppkt 1-2 skargi kasacyjnej, gdyż wskazane w nich uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie uznając, że jeżeli w przedmiotowej sprawie do wydania rozstrzygnięć w doszło w warunkach naruszenia przepisów postępowania, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I skargi kasacyjnej. Kwestie w nim podniesione wiążą się bowiem z oceną poprawności merytorycznej wydanego w sprawie aktu. W konsekwencji braku konkretnych ustaleń faktycznych, jak i argumentacji organu w zaskarżonym akcie, nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli podjętego w sprawie aktu, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.
Jednocześnie NSA za nieuprawniony uznało zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podniesiony w pkt II ppkt 3 skargi kasacyjnej dotyczący braku zawieszenia przez organ postępowania kwalifikacyjnego, do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie usunięcia danych osobowych skarżącego z KSIP toczącej się obecnie przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych. W ocenie NSA wynik wskazanego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępne, które obligowałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do służby w Policji.
Komendant Wojewódzki rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyjęcie do służby w Policji, zastosuje się do wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w niniejszym wyroku. W sytuacji gdy uzna, że zachodzi konieczność wydania aktu w oparciu o 25 ust. 1 i ust. 5 pkt 5 ustawy pragmatycznej, prawidłowo go uzasadni i wykaże, co zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, uzasadnia odstąpienie – w przypadku skarżącego – od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego dotyczącego przyjęcia do służby w Policji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżony akt.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.