III OSK 3209/21

III OSK 3209/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2487/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-04-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2487/19 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2019 r., nr 1550/kadr/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2020 r., II SA/Wa 2487/19 oddalił skargę K. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 października 2019 r., nr 1550/kadr/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") postanowieniem z 30 października 2019 r., nr 1550/Kadr/19, po rozpatrzeniu zażalenia K. K. (zwany dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji (zwany dalej: "KGP") z 17 września 2019 r., nr 736 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia - w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (zwany dalej: "KPW") z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002 w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Minister w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że skarżącego zwolniono ze służby w Policji 31 lipca 1993 r. na mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. (zwany dalej: "KWPS") z 29 lipca 1993 r., nr 134/93., w trybie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179, zwanej dalej "ustawa o Policji"). Powyższe nastąpiło w związku z orzeczeniem KWPS z 29 lipca 1993 r. o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.
KWPS decyzją z 17 maja 1995 r., nr Ks-155/95 odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego ww. orzeczeniem KWPS z 29 lipca 1993 r. KGP decyzją z 7 lipca 1995 r., nr Kk-1466/95 utrzymał w mocy ww. decyzję.
KWPS decyzją z 16 października 1995 r., nr Ks-410/95, na mocy art. 154 k.p.a., uchylił ww. rozkaz personalny z 29 lipca 1993 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia, wyznaczając datę zwolnienia na 16 października 1993 r.
Niezależnie od tego skarżący 29 lipca 2000 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWPS z 29 lipca 1993r. i wypłatę należnego mu odszkodowania za: "(...) bezprawne zwolnienie z pracy i pozostawanie bez pracy (...)".
KGP decyzją z 20 grudnia 2000 r., nr 93 odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego KWPS z 29 lipca 1993 r., nr 134/93 i decyzji KWPS z 16 października 1995 r., nr Ks-410/95.
Minister decyzją z 7 marca 2001 r., nr 199-452-2001 utrzymał w mocy ww. decyzję KGP z 20 grudnia 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 sierpnia 2001 r., II SA 1385/01 uchylił ww. decyzję Ministra z 7 marca 2001 r. i ww. decyzję KGP z 20 grudnia 2000 r., nr 93, stwierdzając, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie była możliwa, gdyż decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji jest decyzją będącą źródłem praw i obowiązków.
KGP, realizując wytyczne NSA wyrażone w ww. wyroku z 23 sierpnia 2001 r., decyzjami z 24 października 2001 r.:
- nr 87 stwierdził nieważność decyzji KWPS z 16 października 1995 r., nr Ks-410/95,
- nr 88 stwierdził nieważność rozkazu personalnego KWPS z 29 lipca 1993 r., nr 134/93.
KWP rozkazem personalnym z 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001 przywrócił skarżącego do służby w Policji, mianował funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisku asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w B., przyznał świadczenie pieniężne na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji za okres trzech miesięcy i zaliczył wysługę lat do celów uposażeniowych w wysokości 7 lat, 11 miesięcy i 28 dni.
KGP decyzją z 4 stycznia 2002 r., nr 2 uchylił ww. rozkaz KWP z 16 listopada 2001 r. w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem i orzekł o przyznaniu świadczenia pieniężnego za okres 6 miesięcy. W pozostałym zaś zakresie ww. rozkaz utrzymał w mocy.
NSA wyrokiem z 5 czerwca 2002 r., II SA 321/02 oddalił skargę w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy, w pozostałym zakresie stwierdził nieważność decyzji KGP z 4 stycznia 2002 r. i decyzji KWP z 16 listopada 2001 r. w części dotyczącej wysługi lat dla celów uposażeniowych.
KWP rozkazem personalnym z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002 - mając na uwadze, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocne orzeczenie o ukaraniu karą wydalenia ze służby - zwolnił skarżącego, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji ze służby w Policji z 28 lutego 2002 r. Skarżący nie kwestionował ww. rozkazu w postępowaniu odwoławczym. Wystąpił jednak do KGP 20 maja 2002 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r.
KGP decyzją z 9 sierpnia 2002 r., nr 66 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji KWP z 18 stycznia 2002 r.
Minister decyzją z 14 listopada 2002 r., nr 250-639-2002 utrzymał w mocy ww. decyzję KGP.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/02 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Ministra z 14 listopada 2002 r.
KWP postanowieniem z 5 listopada 2002 r., nr 359/2002 wznowił postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, a następnie decyzją z 21 lutego 2003 r., nr 77 odmówił - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - uchylenia ww. rozkazu personalnego z 18 stycznia 2002 r.
KGP decyzją z 16 maja 2003 r., nr 38 uchylił ww. decyzję KWP z 21 lutego 2003r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
KWP rozkazem personalnym z 31 października 2006 r., nr 1541/2006 ustalił skarżącemu wzrost uposażenia zasadniczego w związku z ustaleniem wysługi lat na dzień przywrócenia do służby - 16 grudnia 2001 r. i określił na ten dzień termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10%.
KGP decyzją z 21 kwietnia 2016 r., nr 45, na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, uznając, że decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Minister decyzją z 7 czerwca 2016 r., nr 246/kadr/16 uchylił ww. decyzję KGP i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, uznając je za bezprzedmiotowe.
Skarżący wnioskiem z 29 listopada 2018 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r. nr 19/2002: "(...) w części dotyczącej okresu obliczenia służby w policji oraz wysługi lat dla celów odprawy". W piśmie z 2 grudnia 2018 r. uzupełnił wniosek m.in. o żądanie uwzględnienia w rozkazie personalnym rozkazu personalnego Komendanta KWP w B. nr 19/2002 z 18 stycznia 2002 r. dodatku za stopień.
KGP postanowieniem z 14 stycznia 2019 r., nr 20 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002 w części dotyczącej wysługi lat w Policji do celów odprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r., II SA/Wa 335/19 oddalił skargę na ww. postanowienie KGP.
Skarżący wnioskiem z 10 kwietnia 2019 r. zwrócił się do KWP o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KWP z 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001 w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania w służbie stałej oraz rozkazu personalnego KWP z 31 października 2006 r., nr 1541/2006 o ustaleniu na 16 grudnia 2001 r. wysługi lat dla celów uposażeniowych w następstwie przywrócenia ww. do służby w Policji. Tożsamy wniosek skarżący złożył 23 maja 2019 r. do KGP.
KGP postanowieniem z 26 czerwca 2019 r., nr 505 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego KWP z 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001 w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej.
Minister postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r., nr 1238/kadr/19 utrzymał w mocy ww. postanowienie KGP z 26 czerwca 2019r.
Skarżący ponownie 16 lipca 2019 r. zwrócił się do KGP o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji w całości.
KGP postanowieniem z 17 września 2019 r., nr 736 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nieważności rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002 w całości.
Skarżący w zażaleniu wniósł o uchylenie ww. postanowienia KGP z 17 września 2019 r. w całości oraz stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r., zarzucając brak rozpoznania sprawy w jej całokształcie, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niezrozumienie prawnego znaczenia wyroku NSA z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/02 w odniesieniu do ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r. i brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącego.
Minister uzasadniając ww. postanowienie z 30 października 2019 r. wskazał, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte, gdyż rozkaz personalny KWP z 16 listopada 2001 r., nr 1390/2001 był już przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji KGP decyzją z 9 sierpnia 2002 r,. nr 66 odmówił stwierdzenia jego nieważności. Minister decyzją z 14 listopada 2002 r., nr 250-639-2002 utrzymał w mocy ww. decyzję KGP.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/02 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra z 14 listopada 2002 r. Uznał, że Sąd - wbrew twierdzeniom skarżącego - zbadał sprawę także pod względem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wobec dokonania przez NSA w ww. wyroku z 8 lipca 2003 r. oceny prawidłowości decyzji KWP z 18 stycznia 2002r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji i orzeczeniu, że odpowiada ona prawu, organ administracji publicznej nie mógł ponownie poddawać tej decyzji kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Minister podkreślił, że ocena prawna wyrażona przez NSA w ww. orzeczeniu wiąże organy Policji.
Zdaniem Ministra dokonanie przez skarżącego innej oceny (z uwzględnieniem istotnych jego zdaniem okoliczności), zbadanych przez Sąd kwestii, nie może pozbawić prawomocnego wyroku mocy wiążącej. Ponowny wniosek skarżącego oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych nie może być rozpoznany w sposób odrębny, bowiem sprawa ta zawisła już przed organem i została rozstrzygnięta. Wydano rozstrzygnięcie mające charakter ostateczny. Funkcjonuje ono w obrocie prawnym i przysługuje mu domniemanie legalności (prawidłowości). Zasadnie zatem KGP uznał w ww. postanowieniu, że jest związany orzeczeniem NSA z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/02, co skutkowało uwzględnieniem prawomocnego wyroku podczas rozpatrywania wniosku skarżącego z 16 lipca 2019r. i stanowiło podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r.
Skarżący, nie zgadzając się z postanowieniem Ministra z 30 października 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego KWP z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002, który podlegał już - jako całość - kontroli legalności Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzeczeniu z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/02, w trybie odmowy stwierdzenia jego nieważności, a skarżący samodzielnie zrezygnował z zaskarżenia ww. rozkazu personalnego w zwykłym trybie - odwoławczym. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, zachodziła tożsamość sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, wydanym przed 2004 r., a sprawą wszczętą kolejnym wnioskiem skarżącego z 16 lipca 2019 r., która zakończyła się wydaniem przez Ministra zaskarżonego postanowienia z 30 października 2019 r., na mocy którego utrzymano w mocy ww. postanowienie KGP z 17 września 2019 r., w którym trafnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KPW z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002 w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny wydał już rozstrzygnięcie uznając, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego, aprobując oceny Ministra wyrażone na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji z 14 listopada 2002 r., nr 250-639-2002, utrzymującej w mocy decyzję KGP z 9 sierpnia 2002 r., nr 66 o odmowie stwierdzenia jego nieważności ww. rozkazu personalnego KPW z 18 stycznia 2002 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że ww. organy administracji publicznej nie mogły ponownie poddawać ostatecznego rozkazu personalnego KPW z 18 stycznia 2002 r. kontroli pod względem jej zgodności z prawem w trybie nadzwyczajnym. Były bowiem związane oceną prawną wyrażoną przez NSA w ww. orzeczeniu, które wydano przed 1 stycznia 2004 r.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na zasadzie art 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 254, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że podstawą prawną wydania rozkazu personalnego nr 19/2002 KWP w B., względem przywróconego do służby policjanta, stanowi sama podstawa prawna zwolnienia ze służby policjanta, tj. art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, nie natomiast art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, co wyraźnie wynika z uzasadnienia skarżonego aktu administracyjnego;
2. na zasadzie art. 174 § 2 p.p.s.a. - naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
a) naruszenie zasad postępowania z art. 17 p.p.s.a. w związku z § 23 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 14 sierpnia 2015 r.) w zakresie niezgodnego z prawem składu sądu orzekającego, okoliczności powodującej nieważność procesu oraz naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do rzetelnego procesu i rozpoznania sprawy przez właściwy sąd, w tym skład sędziowski wyznaczony zgodnie z prawem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tym samym i podstawowych praw człowieka do sprawiedliwego osądu sprawy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a co powoduje nieważność postępowania stosownie do art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,
b) naruszenie art. 12a § 4 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie udostępnił stronie akt sprawy i pozbawił stronę zapoznania się z tymi aktami, pomimo złożonego wniosku przez skarżącego 14 grudnia 2019 r., co pozbawiło z kolei stronę właściwego uczestnictwa i reprezentowania w procesie, a co powoduje nieważność postępowania stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,
c) naruszenie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/2002, został oparty o tryb działania sądu przy rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 29 ówcześnie obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zatem Sąd był zobowiązany do skontrolowania wszystkich orzeczeń w obrębie danej sprawy wynikającej ze skargi i zgodnie z art. 51 zd. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie był związany granicami skargi, pomimo że w powołanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zawisłej przed nim sprawy, dotyczącej zastosowania jedynie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji,
d) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA 4177/2002 był rozkaz personalny Nr 19/2002 KWP w B. w całości i był on poddany w pełnym zakresie kontroli sądowej, w tym co do zgodności z prawem podstawy prawnej jego wydania, tj. art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, podczas gdy w rzeczywistości kontroli poddana była jedynie i tylko sama podstawa prawna zwolnienia ze służby w policji przytoczona w tym rozkazie, tj. art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, będąca ówcześnie jedynym przedmiotem skargi i sprawy, co w konsekwencji wraz z innymi naruszeniami prawa doprowadziło sąd do przekonania o słuszności poglądu, że ten akt administracyjny został poddany w toku kontroli sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA 4177/2002, w pełnym zakresie, a przez to, że zasadne są przesłanki podnoszone przez organ określone w art. 61a § 1 k.p.a. dla odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności,
e) rażące naruszenie przepisu art 135 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie przez sąd orzekający wszystkich środków dla usunięcia naruszenia prawa, i w tym kontekście naruszenie: - art 106 § 3 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie rozpoznania wniosku skarżącego z 13 listopada 2019 r. o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu, który to wniosek miał na celu ustalić kluczowe okoliczności w sprawie istotne dla jej rozstrzygnięcia, w zakresie ustalenia przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/02, - art 111 § 1 p.p.s.a., poprzez brak połączenia spraw które mogły się odbyć wspólnie z wniosku skarżącego z 12 listopada 2019 r., podczas gdy wniosek ten zmierzał do właściwego ustalenia stanu sprawy i okoliczności o znaczeniu kluczowym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,
f) naruszenie przepisów art 134 § 1 p.p.s.a. i art 135 p.p.s.a., które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/2002, został oparty o tryb działania sądu przy rozpoznaniu sprawy, stosownie do art 29 ówcześnie obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zatem Sąd był zobowiązany do skontrolowania wszystkich orzeczeń w obrębie danej sprawy wynikającej ze skargi i zgodnie z art 51 zd. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie był związany granicami skargi, pomimo że w powołanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zawisłej przed nim sprawy, dotyczącej zastosowania jedynie art 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez jego uchylenie, rozpoznanie skargi i w wyniku tego: uwzględnienie skargi na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 1550/kadr/19 MSWiA z 30 października 2019 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w osobie radcy prawnego, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego a dotyczącego nieważności postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 182 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest chybiony. W sprawie nie orzekał Sąd, którego skład był sprzeczny z przepisami prawa.
Stosownie do § 23 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych przewodniczący wydziału orzeczniczego, z zastrzeżeniem § 28, przydziela sprawy sędziom tego wydziału, wyznaczając sędziego sprawozdawcę w sprawie zgodnie ze szczegółowymi zasadami przydziału spraw sędziom określonymi przez kolegium sądu (pkt 1); sędziego sprawozdawcę w kolejnych sprawach wniesionych do sądu wyznacza się przez wskazanie sędziego według kolejności na podstawie alfabetycznej listy sędziów wydziału orzeczniczego (pkt 2).
Skarżący kasacyjnie naruszenia powyższego przepisu upatruje w tym, iż na przewodniczącą składu Sądu, wyznaczonego do rozpoznania sprawy niniejszej, jak i na sędziego sprawozdawcę w tej sprawie, została wyznaczona Sędzia z innego wydziału orzeczniczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa była rozpoznawana w Wydziale II tego Sądu, natomiast sędzia Ewa Radziszewska-Krupa była sędzią Wydziału III WSA w Warszawie.
Twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie są zasadne. Sędzia sprawozdawca został wyznaczony zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 7 listopada 2019 r., natomiast skład sądu zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 16 marca 2020 r. W związku z zarządzeniem nr 9 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2020 r. w sprawie ograniczenia pracy sądów administracyjnych w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii przedmiotowa sprawa zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 26 marca 2020 r. została zdjęta z posiedzenia niejawnego wyznaczonego na 27 marca 2020 r. Kolejny termin, wraz ze składem Sądu został wyznaczony zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 17 kwietnia 2020 r. We wszystkich wskazanych datach, jak i w dacie wyrokowania w przedmiotowej sprawie sędzia Ewa Radziszewska-Krupa była sędzią przydzielonym do orzekania w Wydziale II WSA w Warszawie. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny uchwała Nr 1/1/2019 Kolegium Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2019 r. , która w § 2 określa, że sędzia Ewa Radziszewska-Krupa z 1 kwietnia 2019 r. zostaje przeniesiona z Wydziału III do Wydziału II.
W sprawie nie zaistniała również przesłanka powodująca nieważność postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Okoliczności przewidziane przywołanym przepisem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, nie wskazuje ich też skarżący kasacyjnie.
W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 12a § 4 p.p.s.a. przywołanego dla wykazania przesłanki nieważności postępowania określonej w powyższym przepisie, zwrócić należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej z powyższej powinności nie wywiązał się. Podał wprawdzie, że skarżącemu nie udostępniono akt sprawy pomimo jego wniosku z 14 grudnia 2019 r., co pozbawiło skarżącego właściwego uczestnictwa i reprezentowania w procesie, nie uprawdopodobnił jednak istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Nie mógł podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 171 p.p.s.a i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
W myśl art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Powyższe przepisy nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr 19/2002 z 18 stycznia 2002 r. Rozkaz ten był już badany pod kątem wystąpienia przesłanek nieważnościowych objętych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 listopada 2002 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, NSA w wyroku z 8 lipca 2003 r., II SA 4177/02 w sposób jednoznaczny wskazał, że dla stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego niezbędne byłoby wykazanie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. NSA uznał, że decyzja nie narusza prawa, poddając analizie istnienie podstawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i przyjmując, że właściwym w sprawie zwolnieniowej było zastosowania art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Takie stanowisko Sądu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że zakresem badania NSA w wyroku z 8 lipca 2003 r. były objęte wszystkie okoliczności ważne z punktu widzenia podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Istotne jest także, że zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelny Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz. 368 ze zm.) NSA nie był związany granicami skargi. Oceniając prawidłowość zastosowania podstawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji wynikającej z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, i uznając, że była ona prawidłowa, Sąd musiał uwzględnić także okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku z 16 lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KWP w B. Pomijając bowiem okoliczności wynikające z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o Policji nie mógłby dokonać osądu, co do zastosowania przez organ właściwej podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby. Tylko bowiem rozważenie wszystkich okoliczności związanych z wyborem właściwej podstawy zwolnienia ze służby w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych, mogło dać asumpt do przyjęcia, że organ przyjął prawidłową podstawę zwolnienia skarżącego ze służby. A to z kolei prowadzi do wniosku, że inna podstawa zwolnieniowa nie znajdowała w sprawie zastosowania. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, w oparciu o przepis art. 170 p.p.s.a i art. 99 ustawy o NSA, i uwzględniając, że przedmiot rozstrzygnięcia wyroku NSA z 8 lipca 2003 r. obejmował też okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku z 16 lipca 2019 r., że zachodziły przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z 18 stycznia 2002 r., nr 19/2002. Rozkaz ten był już poddany kontroli Sądu.
Negatywnie należy zweryfikować zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego nie zaistniały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 października 2019 r. Tym samym nie zaistniała konieczność rozważania zastosowania art. 135 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Na okoliczności obligujące Sąd pierwszej instancji do zastosowania art.134 § 1 p.p.s.a. nie wskazuje też skarżący kasacyjnie. W ramach omawianego zarzutu kwestionuje natomiast prawidłowość oceny przez WSA w Warszawie zakresu orzekania przez NSA w sprawie o sygn. akt II SA 4177/02, co jednak, ze wskazanych powyżej powodów, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06). Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. W niniejszej sprawie ustalony przez organy stan faktyczny sprawy był kompletny i pozwalał na podjęcie zaskarżonego postanowienia. Zwrócić także należy uwagę, że w piśmie procesowym z 13 listopada 2019 r., do którego skarżący kasacyjnie się odwołuje, w istocie w sposób jasny nie zostały wskazane dowody, przeprowadzenia których domagał się skarżący. Powołane w tym wniosku orzeczenia są częścią akt administracyjnych, a tym samym stanowią materiał dowodowy uwzględniony w sprawie.
Brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 111 § 1 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu sąd jest zobligowany do połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Przepis odnosi się zatem do spraw, w których zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania. Ustawodawca nakazał sądowi administracyjnemu połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą, m.in. dlatego, by w identycznym stanie faktycznym i prawnym nie zapadały różne rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sprawa o sygn. akt II SA/WA 1967/19, objęta wnioskiem skarżącego z 12 listopada 2019 r. o połączenie jej ze sprawą niniejszą, odnosi się do postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 sierpnia 2019 r. Inny jest zatem akt objęty skargą do WSA w Warszawie i z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art.111 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić należy, że rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięciem procesowym, wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr 19/2002 Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z 18 stycznia 2002 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego z Policji. Sąd nie dokonywał zatem wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 41 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, jak również nie badał, czy przepisy te znalazły właściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sprawie, w której Sąd badał legalność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na wystąpienie przyczyny przedmiotowej odmowy wszczęcia tego postępowania w postaci wcześniejszego poddania kontroli sądowej aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.