III OSK 320/23

III OSK 320/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 595/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-10
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 536
art. 22 ust. 4 i 7a, art. 80 ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j.
Dz.U. 2011 nr 270 poz 1599
art. 116 ust. 4 i 5
Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 178
art. 31 § 1 i § 2 pkt 3, art. 32, art. 36 § 1, art. 40 § 1 i § 2, art. 41 § 1 i § 2
z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 595/22 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. nr 3041-8.117.32.2022 w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Warszawie na rzecz skarżącego M.M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy Warszawa-Ursynów w Warszawie na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) dalej "k.p.a.", art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1131, ze zm.) dalej "u.s.w.z.z.", art. 24 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.) dalej "Prawo o prokuraturze", w zw. z art. 104 ust. 1, art. 7 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 2 u.s.w.z.z., § 2 ust. 1 - 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017r., poz. 1126), w związku ze zmianą kwoty wynagrodzenia prokuratora z tytułu zmiany wysokości kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku oraz zmianą kwoty uposażenia z tytułu nabycia prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową po 18 latach służby wojskowej, przyznał M.M. od dnia 1 stycznia 2022 r. dodatek wyrównawczy w kwocie 6146,77 zł brutto miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że funkcjonariusz przed dniem 8 grudnia 2015 r. zajmował stanowisko prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Warszawie. W dniu 15 lutego 2018 r. objął stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ursynów w Warszawie. Na podstawie regulacji dotyczącej prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym ustalono, że miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu wynosi: 7917,80 zł, na co składa się stawka uposażenia zasadniczego oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową. Natomiast na podstawie regulacji dotyczącej wynagrodzenia prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury ustalono wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu w kwocie 14064,57 zł, na co składa się wynagrodzenie zasadnicze w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego prokuratora stopnia prokuratury okręgowej z zastosowaniem mnożnika 2,36 do podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatek za długoletnią pracę. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.s.w.z.z. żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury należy się dodatek wyrównawczy, w przypadku gdy jego wynagrodzenie jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na takim samym stanowisku. Porównując ww. kwoty organ ustalił należny skarżącemu dodatek wyrównawczy w kwocie 6146,77 zł.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Prokurator Okręgowy w Warszawie decyzją z 17 lutego 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że funkcjonariusz błędnie postrzega waloryzację wynagrodzenia, określoną w art. 41 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 178) dalej "Przepisy wprowadzające", jako konieczność dostosowania przysługującego mu wynagrodzenia do wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej, który po 5 latach pracy na danym stanowisku nabył prawo do kolejnej - piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego. Przez pojęcie waloryzacji należy natomiast rozumieć mechanizm mający za zadanie zachowanie realnej wartości wypłacanych świadczeń w stosunku do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, przewidziany w art. 123 Prawa o prokuraturze, a świadczenia skarżącego podlegały cyklicznej waloryzacji odpowiednio w 2019, 2020 i 2021 roku. Ponadto po krótkim przytoczeniu przebiegu służby skarżącego organ wskazał, że okres służby skarżącego w wojskowej prokuraturze okręgowej, od dnia 8 grudnia 2015 roku do dnia 3 kwietnia 2016 roku, będzie mógł być zaliczony skarżącemu, do stażu niezbędnego do uzyskania piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego, lecz dopiero z chwilą powołania na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej. Wynika to z regulacji art. 36 § 1 i art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających, bowiem wobec prokuratorów byłych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury przeniesionych do struktur powszechnych do 5-letniego okresu zalicza się pracę lub służbę w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury, ale wykonywaną w równorzędnych stanowiskach do wyżej wymienionych, bo tylko wtedy będzie to praca lub służba na danym stanowisku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 595/22 po rozpoznaniu skargi skarżącego na ww. decyzję Prokuratora Okręgowego w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że po zniesieniu wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury zgodnie z art. 32 Przepisów wprowadzających obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z u.s.w.z.z. przejął Prokurator Generalny. Podkreślono również, że zgodnie z art. 22 ust. 7a u.s.w.z.z. do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy Prawa o prokuraturze, a jako że w ustawie tej brak jest jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury w związku z tym, na mocy art. 125 tej ustawy konieczne jest stosowanie przepisów dotyczących żołnierzy zawodowych zawartych w u.s.w.z.z. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że zapatrywanie organu na przepis art. 32 Przepisów wprowadzających nie jest prawidłowe, ponieważ przepis ten nie ma charakteru przejściowego, a ustala ogólną kompetencje Prokuratora Generalnego do wydawania decyzji w przedmiocie przyznania prokuratorowi wojskowemu, przeniesionemu na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej, dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na tę okoliczność przytoczono również liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z powyższym wydane w niniejszej sprawie decyzję Prokuratora Okręgowego oraz Prokuratora Rejonowego zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i z tego powodu należało stwierdzić ich nieważność.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:
I. Na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy — art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., to jest:
1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17, art. 19, art. 20, art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 31, art. 32 i art. 70 Przepisów wprowadzających;
2) § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017, poz.1126);
3) art. 3 § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3, art. 24 § 3 i § 4, art. 28, art. 31 § 1 pkt 7) oraz art. 125 Prawa o prokuraturze;
4) art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt. 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 23 ,art. 80 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 104 ust. 1 u.s.w.z.z.
- poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był wyłącznie Prokurator Generalny, który przejął uprawnienia i obowiązki m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych po zniesieniu wojskowych jednostek prokuratury na podstawie art. 32 Przepisów wprowadzających, podczas, gdy kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora garnizonowego ustała - na mocy art. 31 §3 Przepisów wprowadzających - z chwilą przeniesienia decyzją Prokuratora Generalnego — na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ursynów w Warszawie, wobec ustania statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 Przepisów wprowadzających i powierzenia nowych obowiązków i uprawnień, a także wobec nieistnienia poprzedniego organu. Powyższe przeniesienie spowodowało, że organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, na mocy art. 24 § 3 i 4 oraz art. 31 § 1 pkt. 7) Prawa o prokuraturze był Prokurator Rejonowy Warszawa-Ursynów w Warszawie, jako przełożony skarżącego, kierujący tamtejszą Prokuraturą Rejonową, co wynika również z art. 7 ust.2, art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt.2, ust.4, ust. 7, art.8o ust.2 oraz ust. 4 i art. 104 ust. 1 u.s.w.z.z. i § 2 ust. 4 pkt 4) rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 2 czerwca 2017r.- organ mający kompetencje m.in. do przyznania dodatku wyrównawczego.
- poprzez niewłaściwą wykładnię art. 32 Przepisów wprowadzających i przyjęcie, że jest on przepisem szczególnym, który nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w tym zakresie, podczas gdy przepis miał charakter przepisu przejściowego i dostosowującego, mającego na celu przejęcie przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień organów wojskowych prokuratury w okresie przejściowym. Na skutek przeniesienia skarżącego na stanowisko służbowe w prokuraturze powszechnej odpadła podstawa prawna do uznania, iż organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny, który przejął uprawnienia przysługujące wcześniej m.in. Wojskowemu Prokuratorowi Okręgowemu w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w tym dot. przyznania dodatku wyrównawczego,;
- wadliwe ustalenie normy prawnej w zakresie przejęcia obowiązków i uprawnień dotyczących wydania decyzji o dodatku wyrównawczym poprzez wskazanie art. 32 Przepisów wprowadzających i niezastosowanie art. 7, art. 22 ust. 1 pkt.2 ust.4 , ust. 7 ,ust.7a, art. 80 ust.4 i art. 104 ust. 1 u.s.w.z.z., z których wynika, iż żołnierz zawodowy może pełnić służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w takim przypadku stosuje się również przepisy ustawy Prawo o prokuraturze. Dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104 ustawy tj. dowódca jednostki wojskowej, którym w rozumieniu art. 24 § 3 i § 4 oraz art. 31 § 1 pkt.7) jest Prokurator Rejonowy kierujący jednostką i przełożonym prokuratorów wykonujących czynności w tej jednostce;
- poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prokuratora Okręgowego w Warszawie i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego Warszawa - Ursynów w Warszawie w przedmiocie przyznanego dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, ponieważ przedmiotowe decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja podlegała właściwości rzeczowej Prokuratora Rejonowego, jako przełożonego skarżącego.
W oparciu o art. 174 pkt. 2) p.p.s.a. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 2021 r.,poz.137 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1) i art. 19 i art. 20 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt.2) p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej i poczynionych przez Sąd ustaleń, co spowodowało nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów o właściwości ,choć nie było podstaw prawnych do dokonania takiej oceny. Nastąpiło wadliwe zbadanie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod kątem wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, podczas gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 1) k.p.a. Sąd nie powinien zastosować art. 145 § 1 pkt. 2) p.p.s.a. i uwzględnić skargi na decyzję, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. Decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego ponieważ zostały wydane przez właściwy organ.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zauważył, że zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności z wcześniejszym orzecznictwem NSA, z którego wynikało, że norma art. 32 Przepisów wprowadzających ma charakter przejściowy. W ocenie organu nie ma racji bytu stanowisko, zgodnie z którym kompetencja Prokuratora Generalnego wynikające z ww. przepisu ma skutek aż do przejścia w stan spoczynku byłych prokuratorów wojskowych, będących żołnierzami zawodowym, przeniesionych do jednostek prokuratury powszechnej. Organ zwrócił uwagę, że przed wprowadzeniem zmian ustrojowych w prokuraturze szefowie wojskowych jednostek organizacyjnych posiadali uprawnienia dowódcze w stosunku do prokuratorów pełniących służbę w tych jednostkach, w tym dotyczące decyzji o dodatkach wyrównawczych. Po zniesieniu wojskowych jednostek prokuratury uprawnienia te przeszły zgodnie z art. 32 Przepisów wprowadzających na Prokuratora Generalnego, natomiast organ wyjaśnia, że przepis ten w zasadzie dotyczył tylko tych prokuratorów wojskowych, którzy po zniesieniu nie zostali jeszcze powołani do struktur powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i byliby przez ten czas pozbawieni "dowódcy". Od momentu przeniesienia prokuratorów wojskowych do struktur prokuratury powszechnej uprawnienia dowódcze wobec nich przysługują zgodnie z art. 7 ust. 2 u.s.w.z.z. kierownikom instytucji cywilnych, czyli kierownikom powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w których utworzone zostały komórki organizacyjne, właściwe do spraw wojskowych. Co więcej zgodnie z treścią art. 125 Prawa o prokuraturze do prokuratorów wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Powyższa norma stanowi zatem o pierwszeństwie przepisów Prawa o prokuraturze stosowanych względem prokuratorów do spraw wojskowych nad przepisami u.s.w.z.z. Tym samym, jeśli przepisy Prawa o prokuraturze w sposób pełny i wyraźny określają przełożonych prokuratorów do spraw wojskowych, to tym samym regulują krąg podmiotów uprawnionych do wydania decyzji administracyjnych w przedmiocie dodatku wyrównawczego, wskazując właściwy organ, o którym mowa w art. 104 u.s.w.z.z. W konsekwencji organem właściwym do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego jest odpowiedni organ prokuratury, posiadający kompetencje przełożonego w stosunku do danego prokuratora do spraw wojskowych, czyli w przypadku skarżącego – prokurator rejonowy, zgodnie z art. 31 §1 pkt 7 Prawa o prokuraturze. Na podstawie powyższych rozważań organ stwierdził, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał zaskarżone decyzje za wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie organ oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże ze względu na sposób ich sformułowania jako konsekwencji błędnych ustaleń w zakresie prawa materialnego rozważania należy zacząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżący z dniem 8 grudnia 2015 roku został powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, z dniem 4 kwietnia 2016 r. przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Mokotów w Warszawie z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, a następnie w związku ze zniesieniem Działu do spraw Wojskowych w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Mokotów w Warszawie przeniesiony do Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ursynów w Warszawie.
Sedno sprawy, jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie organ, sprowadza się do ustalenia właściwości rzeczowej organu, który winien wydać decyzję ustalającą wysokość dodatku wyrównawczego prokuratorowi będącemu żołnierzem zawodowym, przeniesionemu i obejmującemu stanowisko w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, po zniesieniu Wojskowej Prokuratury Okręgowej na mocy art. 31 § 1 Przepisów wprowadzających. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwie kontrastujące linie orzecznicze i odpowiednio na pierwszej z nich oparł swoje stanowisko skarżący kasacyjnie organ (wyroki NSA z 10 maja 2018 r. I OSK 2165/17 i z 26 kwietnia 2018 r. I OSK 2167/17), natomiast druga prezentowana jest przez skarżącego i Sąd pierwszej instancji (wyroki NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1570/17, z 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1866/17, z 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2176/17, sygn. akt I OSK 37/18, sygn. akt I OSK 883/18, sygn. akt I OSK 2009/18, sygn. akt I OSK 4193/18, sygn. akt I OSK 4379/18, z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2234/17 i z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt III OSK 310/21). W ocenie składu rozpoznającego przedmiotową sprawę stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji jest zasadne i dominujące.
W celu wyjaśnienia właściwości organu do wydania decyzji dotyczącej dodatku wyrównawczego w niniejszej sprawie konieczne jest przytoczenie zmian organizacyjnych w prokuraturze, jakie miały miejsce na mocy Przepisów wprowadzających. Jak słusznie powołał Sąd pierwszej instancji przed zmianami z 2016 r. podmiotami uprawnionymi do ustalania dodatku wyrównawczego dla prokuratorów wojskowych byli Naczelny Prokurator Wojskowy, wojskowi prokuratorzy okręgowi i oraz wojskowi prokuratorzy garnizonowi jako dowódcy tych jednostek wojskowych. Podstawą prawną takich ustaleń jest art. 116 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) dalej "ustawa o prokuraturze", zgodnie z którym uposażenie prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, będących oficerami, określały przepisy o uposażeniu żołnierzy. Uposażenie, o którym mowa w ust. 4, oraz wynagrodzenie prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, niebędących oficerami, jest równe wynagrodzeniu prokuratorów oraz asesorów w równorzędnych powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Przepisy ustawy o prokuraturze w zakresie wynagrodzeń prokuratorów wojskowych odsyłały więc do u.s.w.z.z., która w rozdziale 5 - Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych, art. 104 określała, że w kwestii uposażenia organami właściwymi są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dotyczyło to również hipotezy normy art. 80 ust. 2 i 4 u.s.w.z.z. i organu właściwego do wypłaty dodatku wyrównawczego.
Po zmianach z 2016 r. na mocy art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 Przepisów wprowadzających zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury, a w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można było utworzyć komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych - działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych. Co istotne również na podstawie art. 32 Przepisów wprowadzających obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z u.s.w.z.z. przejął Prokurator Generalny.
Zgodnie natomiast z regulacją art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 Przepisów wprowadzających prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Przepis art. 53 ustalał termin instrukcyjny dla Prokuratora Generalnego do podjęcia przedmiotowego działania w postaci 60 dni od dnia wejścia wżycie Przepisów wprowadzających. Z art. 70 ww. ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu Prawa o prokuraturze. Z kolei art. 22 ust. 7a u.s.w.z.z. stanowi, że do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy Prawa o prokuraturze. Warto zwrócić też uwagę na treści art. 23 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którą tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz Prawa o prokuraturze.
Jak przytoczono wcześniej skarżący decyzją Prokuratora Generalnego z 4 kwietnia 2016 r. został przeniesiony ze stanowiska prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Warszawie na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Mokotów w Warszawie z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku. Następnie, również decyzją Prokuratora Generalnego, skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ursynów w Warszawie w Dziale do Spraw Wojskowych tej powszechnej jednostki prokuratury. Warto w tym miejscu wskazać na treść przepisu art. 22 ust. 4 u.s.w.z.z., który stanowi, że "żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wyznacza na wskazane stanowisko służbowe kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska" i zaznaczyć, że regulacja ta dotyczy wyznaczania przez kierownika instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, na wskazane stanowisko służbowe. W przypadku powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w których zostały utworzone komórki do spraw wojskowych, kierownikami instytucji cywilnych są: Prokurator Krajowy, prokuratorzy niektórych prokuratur okręgowych i prokuratorzy niektórych prokuratur rejonowych, którzy tymi jednostkami kierują. W niniejszej sprawie zostało to dokonane przez Prokuratora Generalnego. W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy wyjaśniono, że dodanie słów "inny uprawniony organ" jest konieczne z uwagi na tryb powołania zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych (powołanie przez Prezesa Rady Ministrów).
Jako że miesięczne uposażenie skarżącego - żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - jest niższe od wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, stosownie do art. 80 ust. 2 u.s.w.z.z., przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Ponownie w tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 80 ust. 4 ww. ustawy przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104, czyli dowódca jednostki wojskowej zajmujący stanowisko służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Prawo o prokuraturze w rozdziale 4 zawiera regulację dotyczącą finansowania działalności prokuratury, z której wynika, że działalność powszechnych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw podlegających orzecznictwu sądów wojskowych, w tym uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych oraz wynagrodzenia urzędników i innych pracowników w tych jednostkach, jest finansowana ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, o której mowa w art. 53, z wyjątkiem należności i świadczeń określonych w art. 74 ust. 2 u.s.w.z.z., które są finansowane ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. Kwotę wydatków na działalność, o której mowa w § 1, Minister Obrony Narodowej ustala w porozumieniu z Prokuratorem Generalnym i, na etapie opracowania projektu budżetu państwa, przekazuje do części budżetowej, o której mowa w art. 53. Świadczenia i należności związane z delegowaniem prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi są pokrywane ze środków, o których mowa w § 1. Brak jest jednak przepisów określających zasady ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, a więc poprzez odesłanie z art. 125 Prawa o prokuraturze konieczne jest zastosowanie przepisów dotyczących żołnierzy zawodowych, czyli regulacje u.s.w.z.z.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, analiza art. 32 Przepisów wprowadzające nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy, dostosowujący i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z datą powołania skarżącego na stanowisko w powszechnej jednostce prokuratury, a więc 4 kwietnia 2016 r. i po tym czasie organem uprawnionym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla wyżej wymienionego prokuratora stał się kierownik powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w tym przypadku Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ursynów w Warszawie jako odpowiednik dowódcy jednostki wojskowej.
Słusznie przytoczył Sąd pierwszej instancji powołując się na orzeczenie NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2234/17, w którym sąd bazując na wykładni literalnej i systemowej zauważył, że dopiero od art. 25 Przepisów wprowadzających regulacje dotyczą bezpośrednio prokuratorów i funkcjonowania prokuratury. Co istotne, już z literalnej treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że nie mają one charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie ustawodawca chciał wprowadzić regulacje przejściowe, czynił to w sposób wyraźny, używając zwrotów typu "do dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałym zakresie przepisy te mają charakter ustrojowy – określają strukturę organizacyjną, tworzą nowe podmioty oraz precyzują zakres ich działania. Trudno więc zgodzić się, że regulacje te odnoszą się jedynie do "okresu przejściowego", w szczególności w odniesieniu do art. 32 Przepisów wprowadzających. Tym samym Prokurator Generalny został określony jako organ o kompetencjach dowódczych nie tylko na okres przejściowy, a więc do czasu powołania bądź przeniesienia prokuratorów byłych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, ale kompetencja tego organu w sprawie wynikającej z u.s.w.z.z., a więc m.in. wydania decyzji dotyczącej dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego żołnierzem zawodowym w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, nie ustała.
Błędna jest również przedstawiona przez organ wykładnia przepisów art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 23, art. 80 ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 1 u.s.w.z.z., na podstawie której próbowano udowodnić właściwość rzeczową Prokuratora Rejonowego do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego. Z art. 7 ust. 2 u.s.w.z.z. wynika, że przepis ust. 1, określający podmioty mające uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych, stosuje się odpowiednio do kierowników instytucji cywilnych, o których mowa w art. 22 ust. 1. Wobec jednak jednoznacznego w swej treści art. 32 Przepisów wprowadzających, określającego "podmiot mający uprawnienia dowódcze" jako Prokuratora Generalnego, pogląd ten nie jest prawidłowy. Wyjaśnić należy, że jedną z zasad prawa administracyjnego, wywodzoną z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i powtórzoną w art. 6 k.p.a., jest zakaz domniemania kompetencji organów administracji do wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przepisy regulujące kompetencje organów powinny być wykładane ściśle przy zastosowaniu przede wszystkim metody językowej. Sięganie do innych rodzajów wykładni (systemowej czy celowościowej) - aczkolwiek co do zasady dopuszczalne także w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych - nie powinno jednak odbywać się w drodze skomplikowanych zabiegów prawnych prowadzących w efekcie do zaprzeczenia literalnej treści przepisu i wyłączenia jego stosowania. Wynik wszystkich metod wykładni powinien bowiem prowadzić do jednoznacznego rezultatu, a w przypadku, gdy tak nie jest, pierwszeństwo powinno przyznać się wykładni językowej. Ponadto norma prawna art. 32 Przepisów wprowadzających stanowi regulację szczególną ustanowioną w przepisach ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, a więc późniejszą od normy prawnej art. 7 ust. 2, będącej regulacją ogólną zawartą w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zastosowanie w tym przypadku wcześniejszej normy ogólnej w miejsce późniejszej normy szczególnej jest zatem nieuprawnione.
Nie jest też zasadne stanowisko jakoby z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (§ 2 ust. 1, 2, 3 i ust. 4 pkt 4) wynikała kompetencja do wydawania decyzji w sprawie dodatku przez Prokuratora Rejonowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie to w zakresie regulującym właściwość organów do wydawania decyzji w przedmiocie dodatków wyrównawczych zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 4342/21). Podstawa prawna rozporządzenia wynika z art. 80 ust. 7 u.s.w.z.z., zgodnie z którym "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2 z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku". Zacytowane upoważnienie szczegółowe jest sformułowane w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości. Brak jest w nim kompetencji do samodzielnego ustalenia jakie organy są właściwe do wydawania decyzji przyznających dodatek wyrównawczy. Podkreślić trzeba, że rozporządzenie jest aktem podustawowym i niesamodzielnym. Dla swej ważności wymaga odpowiedniej podstawy prawnej. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i powinny znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Stąd należy uznać, że przepisy § 2 ust. 4 tego rozporządzenia, jako niemogące stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem nie mogły być podstawą wydania decyzji przez Prokuratora Okręgowego i poprzedzającej ją decyzji przez Prokuratora Rejonowego.
W kontekście zarzutów naruszenia art. 17 art. 19 i art. 20 p.p.s.a. (zarzut I ust. 1) należy stwierdzić, że nie zostały one w żaden sposób uzasadnione przez autora skargi kasacyjnej. Co więcej w związku z faktem, że przepisy te regulują materię wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie dotyczą konkluzji zawartej w opisie zarzutów nie sposób się do nich odnieść.
Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w określonej wysokości, w oparciu o przepisy ustawy Przepisy wprowadzające i u.s.w.z.z. Zatem zaskarżona decyzja Prokuratora Okręgowego i utrzymana nią w mocy decyzja Prokuratora Rejonowego zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności przez Sąd I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W konsekwencji za chybione należało uznać postawione przez organ zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz przepisów Prawa o prokuraturze, Przepisów wprowadzających, przepisów u.s.w.z.z. i przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 2 czerwca 2017 r. - zmierzających do wykazania, iż organami właściwymi do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego byli Prokurator Rejonowy i Prokurator Okręgowy.
Jak zauważono na wstępie zarzuty naruszenia przepisów postępowania były ściśle powiązane z zasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powołane przepisy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. mają charakter przepisów blankietowych, czyli ustalający jakie działanie powinien podjąć odpowiednio sąd administracyjny lub organ w przypadku zajścia określonych okoliczności. Jako że materialnoprawnie sprawa została oceniona przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo, toteż nie sposób uznać, że naruszono art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się pełnomocnik w piśmie procesowym z 1 września 2025 r. (data prezentaty). Zgodnie z art. 179 p.p.s.a. zdanie pierwsze strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pismo stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało wniesione po ustawowym terminie. Złożenie zaś odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym, a zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Natomiast w związku z udziałem pełnomocnika skarżącego w rozprawie w dniu 3 września 2025 r. na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany z udziałem w rozprawie oraz zwrot opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego przy czym należy wyjaśnić, że wysokość tych kosztów, Sąd, z uwagi na tożsamość spraw skarżącego, miarkował stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.