III OSK 3199/21

III OSK 3199/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2870/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-11
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 136a ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z/s w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2870/19 w sprawie ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z/s w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2870/19, oddalił skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z/s w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska - dalej: "Pomorski WIOŚ", decyzją z dnia 5 października 2018 r. wymierzył PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z/s w Warszawie - dalej: "Spółka", administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezrealizowanie w terminie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia pn. "Przebudowa i rozbudowa (modernizacja) linii kolejowej [...] w granicach województwa pomorskiego, tj. od km [...] do km [...]", nałożonego decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 14 marca 2007 r.
Spółka odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska - dalej: "GIOŚ", decyzją z dnia 27 września 2019 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że kara pieniężna w wysokości [...] zł wymierzona Stronie jest nadmierna w stosunku do wagi popełnionego przez stronę naruszenia. Jednocześnie GIOŚ nie znalazł przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu żadna z ww. przesłanek nie została spełniona. Spółka zrealizowała ciążące na niej zobowiązanie dopiero w dniu 10 września 2018 r., a więc niemal rok po terminie wskazanym przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji. W ocenie organu odwoławczego, będący podstawą do wymierzenia niniejszej kary art. 136a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś.", nie przewiduje odstępstw od jej zastosowania.
Organ odwoławczy przypomniał także, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479 zpóźn. zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Spółka wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w i instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu meriti organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że naruszenie przepisów prawa polegające na niewykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji środowiskowej rozpoczęło się w dniu 27 października 2017 r., tj. po upływie 18 miesięcy od dnia oddania do użytkowania przedsięwzięcia, dla którego wydana została decyzja środowiskowa. To w takim terminie Spółka zobowiązana została do przedłożenia wyników analizy porealizacyjnej. Niewykonanie obowiązku nastąpiło więc już w okresie obowiązywania art. 136a ustawy będącego podstawą do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie doszło zatem do naruszenia zasady lex retro non agit jak zarzuca skarżąca, ponieważ w dacie niewykonania przez Spółkę obowiązku wynikającego z decyzji środowiskowej obowiązywał przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do wymierzenia kary administracyjnej za takie zachowanie. Słusznie ocenił organ odwoławczy, że dla zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tym przypadku nie ma znaczenia, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej obowiązek opracowania i przekazania właściwemu organowi analizy porealizacyjnej, miało miejsce przed wejściem w życie art. 136a u.o.o.ś.
Zdaniem Sądu dla zasadności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 136a u.o.o.ś. znaczenie ma data, w której doszło do naruszenia prawa, a więc data niewykonania przez podmiot obowiązku, nie zaś data wydania decyzji, którą nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. W ustawie zmieniającej u.o.o.ś. nie przewidziano przepisów przejściowych, z których wynikałoby, że art. 136a nie ma zastosowania do obowiązków określonych w decyzjach środowiskowych, wydanych przed wejściem w życie ustawy. Oznacza to, że wprowadzony ustawą przepis niewątpliwie znajduje zastosowanie do określonych w nim naruszeń, które nastąpiły po jego wejściu w życie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadnie skarżąca powołuje się na art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej jako wskazanie do zastosowania przepisów dotychczasowych do jej sytuacji prawnej. Według tego przepisu do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przepis ten dotyczy spraw w toku, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, w których trwa zainicjowane postępowanie dotyczące dopiero wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Nie ma wątpliwości, że przepis ten wprowadza zasadę stosowania przepisów dotychczasowych w odniesieniu do zakresu i zawartości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który stanowi podstawowy środek dowodowy w tego rodzaju sprawach, w sytuacji gdy ustawą zmieniającą wprowadzono istotne zmiany dotyczące wymagań, które raport musi spełniać. W przypadku skarżącej Spółki ostateczna decyzja środowiskowa została wydana przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przy uwzględnieniu raportu opracowanego na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy. Sprawa dotycząca wydania decyzji środowiskowej jest więc sprawą zakończoną w dawnym porządku prawnym.
Sąd meriti podzielił także stanowisko organu dotyczące oceny o braku przesłanek do zastosowania art. 189f K.p.a. i odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W stanie faktycznym rozważeniu mogły podlegać wyłącznie przesłanki określone w pkt 1 ww. przepisu, które jednak muszą być spełnione łącznie, by organ zobowiązany był odstąpić od wymierzenia kary. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Sąd Wojewódzki nie podzielił dokonanej przez organ oceny, że nie było możliwe uznanie, że Spółka zaprzestała naruszenia prawa, ponieważ bezpowrotnie minął termin, w którym zobowiązana była przedstawić analizę porealizacyjną. Ta odmienna ocena nie mogła wpłynąć na wynik sprawy, ponieważ sąd zgadza się z tym, że nie zaistniała druga z przesłanek tj. znikomość wagi naruszenia. Zdaniem sądu Spółka zaprzestała naruszenia, gdyż opracowała i przedstawiła właściwemu organowi analizę porealizacyjną, co jednak nastąpiło ze znacznym przekroczeniem - blisko rocznym wyznaczonego terminu. Takie zachowanie polegające na niedochowaniu terminu w wykonaniu obowiązku podlega karze administracyjnej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z/s w Warszawie. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 136a ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 10a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2011/92/UE w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, na skutek błędnego uznania za dopuszczalne wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy przepis ten, implementowany na podstawie dyrektywy 2014/52/UE, ma zastosowanie do naruszeń przepisów krajowych przyjętych zgodnie z dyrektywą 2011/92/UE, zaś decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z wynikającymi obowiązkami wydana została w oparciu ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wdrażającą dyrektywę Rady 85/337/EWG;
2. art. 136a ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego uznania, że:
a) przepis ten ma zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy przepis ten może być stosowany jedynie w odniesieniu do stanów faktycznych, w których adresat decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach naruszy warunki, wymogi lub obowiązki nałożone na niego na podstawie wymienionych w art. 136a ust. 1 u.o.o.ś. przepisów, zaś w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie obowiązywała u.o.o.ś., a zatem żadne z warunków, wymogów oraz obowiązków nie mogły zostać nałożone na PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na podstawie przepisów, o których mowa w art. 136a ust. 1 u.o.o.ś., a które stanowią element opisu czynu zagrożonego karą pieniężną;
b) kary pieniężne, o których mowa w art. 136a u.o.o.ś. mogą być wymierzane za nieprzestrzeganie warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych przed dniem 1 stycznia 2017 r.
3. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez błędne stwierdzenie, że waga stwierdzonego naruszenia jest większa aniżeli znikoma.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie, w całości, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2020r., IV SA/Wa 2870/19;
- uchylenie, w całości, decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 września 2019 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 października 2018 r.;
- zobowiązanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji odmawiającej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.;
- zasądzenie od organu na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nadto, na podstawie art. 179a P.p.s.a., Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżonego wyroku jest decyzja, mocą której organ nałożył na skarżącą Spółkę administracyjną karę pieniężną za niezrealizowanie w terminie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia nałożonego ww. decyzją środowiskową Wojewody Pomorskiego z dnia 14 marca 2007 r.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwej subsumpcji przepisu art. 136a ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedsięwzięcie jest realizowane lub zrealizowane, a podmiot w związku z realizacją, eksploatacją lub likwidacją tego przedsięwzięcia narusza warunki, wymogi oraz obowiązki, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie fazy realizacji, lit. e oraz pkt 2 i 5, określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 1 000 000 zł. Przepis ten został dodany do porządku prawnego na mocy art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936) – dalej: "ustawa nowelizująca z dnia 9 października 2015 r."; wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Podkreślić należy, że ustawa nowelizująca z dnia 9 października 2015 r. implementowała do krajowego porządku prawnego dyrektywę 2014/52/UE, która m.in. dodała (art. 1 pkt 13) do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26, s. 1) przepis art. 10a, zgodnie z którym: "państwa członkowskie określają zasady dotyczące kar za naruszenie krajowych przepisów przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą". W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 października 2015 r. wskazano, że wprowadzenie w u.o.o.ś. kar administracyjnych, jako konsekwencji naruszenia przepisów wynikających z dyrektywy 2011/92/UE, wynika z konieczności implementacji art. 10a dyrektywy. Przepis art. 10a dyrektywy 2011/92/UE wprost stanowi bowiem, że Państwa członkowskie mają wprowadzić kary za naruszenie przepisów krajowych przyjętych zgodnie z dyrektywą 2011/92/UE. Zatem przewidziane w art. 136a u.o.o.ś. kary pieniężne stanowią konsekwencję nakazu wprowadzenia sankcji, wynikającego z dyrektywy 2011/92/UE.
Podkreślenia wymaga, że kary za zanieczyszczenie środowiska należą do instrumentów finansowo-prawnych, których celem jest, między innymi, mobilizowanie do przestrzegania podstawowych zasad ochrony środowiska m. in. takich jak zasada "zanieczyszczający płaci" (art. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowi: kto powoduje zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia.). W związku z tym należy uznać, że zasada ta ma bardzo szeroki zakres obowiązywania i powinna być uwzględniana na każdym etapie możliwego oddziaływania na środowisko, zarówno tym związanym z realizacją przedsięwzięć mogących stanowić źródło oddziaływania na środowisko, jak i w fazie ich eksploatacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2136/12, LEX nr 1497909). Zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Zasada "zanieczyszczający płaci" przybiera zatem nie tylko postać ogólnej dyrektywy prawa ochrony środowiska, ale także zasady konstytucyjnej. Ustalenie zakresu obowiązywania tej zasady w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska, do których ustawodawca kieruje obowiązki o charakterze finansowo - prawnym, nabiera zatem szczególnego znaczenia. Wskazana zasada, wdrażana jest bowiem, za pomocą szerokiego wachlarza instrumentów prawnych, do których należą m. in. kary pieniężne. Skoro zasada "zanieczyszczający płaci" wiąże się z oddziaływaniem na środowisko, to jej stosowanie musi być uwzględnione w procesie stosowania wszystkich rozwiązań, z których wynikają środki mogące stymulować podmioty korzystające ze środowiska do zachowania zgodnego z tą zasadą. Niewątpliwie taki właśnie charakter mają kary pieniężne wymierzane na podstawie art. 136a ust. 1 u.o.o.ś. (por. K. Gruszecki, Przesłanki wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, "Przegląd Prawa Publicznego", 2023 r., nr 2, s. 82).
W myśl art. 83 ust. 1 u.o.o.ś. w analizie porealizacyjnej dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. W przedmiotowej sprawie Spółka zobowiązana została do wykonania analizy porealizacyjnej, w tym w szczególności w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem. Zrealizowane przedsięwzięcie polegało na przebudowie i modernizacji linii kolejowej na odcinku o łącznej długości ok. 117 km, wzdłuż której zlokalizowane są tereny wymagające ochrony przed ponadnormatywnym hałasem. Analiza porealizacyjna, o której mowa w decyzji środowiskowej, obejmuje rejony skarg wnoszonych przez mieszkańców terenów sąsiadujących z przedmiotową linią kolejową, na oddziaływanie akustyczne związane z jej funkcjonowaniem.
Motywując wysokość nałożonej kary Główny Inspektor Ochrony Środowiska odwołał się do celowości wykonania analizy porealizacyjnej wskazując, że ma ona za zadanie porównanie ustaleń poczynionych w fazie przedrealizacyjnej przedsięwzięcia z rzeczywistym jego oddziaływaniem na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Organ odwoławczy wskazał, że "niemal roczne opóźnienie w realizacji przedmiotowej analizy porealizacyjnej mogło bezpośrednio przyczynić się do opóźnienia w podejmowaniu działań (w tym odpowiednich organów oraz strony) mających na celu ograniczenie ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko".
Skarżąca Spółka podnosi zarzut niewłaściwego zastosowania art. 136a ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., gdyż w jej ocenie obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 14 marca 2007 r., czyli wydanej przed wejściem w życie ww. przepisu, co w przypadku braku przepisów przejściowych stanowi naruszenie zakazu retroakcji.
Wyjaśniając, czy kary pieniężne mogą być wymierzane za naruszenie warunków wynikających z decyzji środowiskowych wydanych przed dniem 1 stycznia 2017 r., czyli przed datą wejścia w życie rozwiązań stanowiących podstawę ich wymierzenia, należy przypomnieć, że w demokratycznym państwie prawnym zasadniczo obowiązuje zakaz działania prawa wstecz. Trzeba mieć jednak na uwadze, że warunki wynikające z decyzji środowiskowej mogą być realizowane w różnych momentach funkcjonowania przedsięwzięcia. Jeżeli zatem decyzja została wydana przed dniem 1 stycznia 2017 r., ale warunek z niej wynikający miał być zrealizowany później, to należy przyjąć, że w takim przypadku będą podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Naruszenie warunków wynikających z decyzji środowiskowej będzie bowiem miało miejsce już w okresie obowiązywania przepisów sankcjonujących. Ponadto w myśl art. 72 ust. 3 i 4 u.o.o.ś. decyzja środowiskowa może stanowić podstawę ubiegania się o decyzję stanowiącą podstawę realizacji przedsięwzięcia tylko przez ściśle określony czas. Nie przyjęto jednak, aby sama decyzja miała ograniczony czas obowiązywania. W związku z tym należy uznać, że decyzja określająca uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia wywołuje skutki prawne przez cały czas użytkowania przedsięwzięcia, dla którego została wydana (por. K. Gruszecki, Przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, op. cit., s. 84-85; G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 175.).
W świetle powyższego trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skoro naruszenie przepisów prawa polegające na niewykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji środowiskowej rozpoczęło się w dniu 27 października 2017 r., tj. po upływie 18 miesięcy od dnia oddania do użytkowania przedsięwzięcia, dla którego wydana została decyzja środowiskowa, to w takim terminie Spółka zobowiązana została do przedłożenia wyników analizy porealizacyjnej. Niewykonanie obowiązku nastąpiło więc już w okresie obowiązywania postanowień art. 136a u.o.o.ś. będącego podstawą do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, ponieważ w dacie niewykonania przez Spółkę obowiązku wynikającego z decyzji środowiskowej obowiązywał przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do wymierzenia kary administracyjnej za takie zachowanie. Dla zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tym przypadku nie ma zatem znaczenia, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej obowiązek opracowania i przekazania właściwemu organowi analizy porealizacyjnej, miało miejsce przed wejściem w życie art. 136a u.o.o.ś. Znaczenie ma bowiem data, w której doszło do naruszenia prawa, a więc data niewykonania przez podmiot obowiązku, nie zaś data wydania decyzji, którą nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej.
Pozbawione jest zatem doniosłości prawnej stanowisko i argumentacja skarżącej Spółki, że przepis art. 136a u.o.o.ś. nie mógł stanowić podstawy do wymierzenia jej kary administracyjnej, ponieważ nie obowiązywał w dacie wydania decyzji środowiskowej, zaś w art. 6 ustawy nowelizującej z dnia 9 października 2015 r. nie przewidziano przepisów przejściowych, z których wynikałoby, że art. 136a nie ma zastosowania do obowiązków określonych w decyzjach środowiskowych, wydanych przed wejściem w życie ustawy.
Nie jest trafny zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że waga stwierdzonego naruszenia jest większa aniżeli znikoma.
Z akt sprawy wynika, że uciążliwości akustyczne wynikające z funkcjonowania linii kolejowej będącej przedmiotem przedsięwzięcia realizowanego przez stronę skarżącą wskazuje, że inwestycja powoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, co implikuje sprawne i terminowe dokonanie weryfikacji jej rzeczywistego oddziaływania na środowisko w postaci analizy porealizacyjnej. Sąd prawidłowo ocenił, że wszelkie działania mające na celu eliminację negatywnego oddziaływania na środowisko powinny być podejmowane bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, że w odniesieniu do przedmiotu sprawy wynikają one z obowiązku nałożonego na Spółkę w decyzji administracyjnej. Niewątpliwie niemal roczne opóźnienie w realizacji obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej jest naruszeniem istotnej wagi, a orzeczona kara pieniężna w wysokości [...] zł jest w tym wypadku jak najbardziej adekwatna.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że organ zasadnie nie znalazł przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Nie ma racji skarżąca Spółka, że waga naruszenia powinna być oceniona jako znikoma, ponieważ organ nie wykazał, że nieprzedstawienie w terminie analizy porealizacyjnej spowodowało konkretne negatywne skutki.
Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skali i skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Ponadto przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd pierwszej instancji, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2411/21, LEX nr 3571407).
W przedmiotowej sprawie organ zasadnie uznał, że nie została spełniona przesłanka znikomości. Przestrzeganie warunków i wymogów nałożonych na Spółkę w uzyskanych decyzjach administracyjnych, w tym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest prawnym obowiązkiem. Trafnie zauważył, że strona skarżąca zrealizowała ciążące na niej zobowiązanie dopiero w dniu 10 września 2018 r., a więc niemal rok po terminie wskazanym przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji. Wobec tak poważnego opóźnienia w realizacji obowiązku wynikającego z treści decyzji administracyjnej wydanej dla przedsięwzięcia realizowanego przez Spółkę nie można uznać, że doszło do znikomego naruszenia prawa. Wymierzona stronie skarżącej kara pieniężna będąca konsekwencją naruszenia warunku decyzji środowiskowej, ma na celu podkreślenie konieczności poszanowania i przestrzegania prawa oraz przyniesienie pozytywnego skutku na przyszłość. Ponadto przepis art. 136a u.o.o.ś., będący podstawą do wymierzenia kary, nie przewiduje odstępstw od jej zastosowania. W konsekwencji tego organ prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka dotycząca znikomej wagi stwierdzonego naruszenia prawa.
W kwestii drugiej przesłanki organ wyjaśnił, że naruszenia jakiego dopuściła się Spółka nie można zaprzestać, gdyż termin wyznaczony na dopełnienie obowiązku nie został dotrzymany, tym samym naruszenie to jest nieusuwalne. Fakt przekazania właściwemu organowi, w dniu 10 września 2018 r., wyników analizy porealizacyjnej, nie oznacza, że Spółka dopełniła obowiązku w wyznaczonym terminie. Trzeba też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479 z późn. zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.