III OSK 3198/21

III OSK 3198/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1, art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 519/19 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z dnia 25 listopada 2019 r. Nr L.dz.4629.RP.11.2019.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wr 519/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi K. N. na decyzję Dyrektora [...] w C. z 25 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 7 października 2019 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów dokumentów, z których wynika wynagrodzenie dyrektora [...] oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karty wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od 1 grudnia 2018 r. do dnia złożenia wniosku z podziałem na miesiące. Adresat wniosku poinformował skarżącego, że jego żądanie wymaga przetworzenia informacji i wezwał go do wykazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego w przetworzeniu żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi skarżący oświadczył, że wymienione we wniosku dokumenty stanowią informację publiczną prostą.
Decyzją z 25 listopada 2019 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018, poz. 1330 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), organ odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że o informacji przetworzonej można mówić, gdy przedmiotem wniosku są bezpośrednio informacje proste, będące w dyspozycji pomiotu zobowiązanego, ale ich rozmiar i zakres przesądza o zakwalifikowaniu ich jako informacji publicznej przetworzonej. Wskazano, że informacje zawnioskowane przez skarżącego mają charakter informacji przetworzonych, gdyż dokumenty płacowe zawierają szereg poufnych i chronionych indywidualnych informacji z zakresu danych osobowych i podlegających z tego powodu anonimizacji. Wynika to również z potrzeby respektowania przepisów zapewniających gwarancje ochrony prywatności osób fizycznych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) 2016/676 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L z 2016 r., nr 119, poz. 1, dalej jako: RODO). Skoro zaś strona nie wykazała, aby za udzieleniem żądanych danych przemawiał szczególnie istotny interes publiczny, odnoszący się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych, nie było podstaw do ich udostępnienia. Ponadto wskazano, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb wnioskodawców w związku z prowadzoną przez nich działalnością handlową, edukacyjną czy zawodową, a próba wykorzystania tej instytucji prawnej dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne stanowi – zdaniem podmiotu zobowiązanego – nadużycie prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. WSA wskazał, że konieczność anonimizacji szeregu danych osobowych, sama w sobie nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy jej zakres będzie na tyle znaczny, że czynności konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek można będzie uznać za przetworzenie danych, żądana informacja może być zakwalifikowana jako informacja przetworzona. Wówczas jednak podmiot zobowiązany nie może poprzestać na zakomunikowaniu konieczności usunięcia danych osobowych, ale zobligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika także z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a mianowicie decyzji administracyjnej, która musi zawierać uzasadnienie, stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Ogólnikowe powołanie się na konieczność anonimizacji nie pozwala na przyjęcie, że zawnioskowane dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Także powołanie się na RODO nie jest wystarczające. Wskazano, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa, w jakim zakresie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ale ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Podano, że zakresem wniosku były objęte dane o wynagrodzeniu dyrektora zakładu budżetowego gminy, odpowiedzialnego za realizację zadań własnych, a zatem osoby pełniącej funkcję publiczną. Nie prowadzi to do całkowitego wyłączenia prywatności takiej osoby, nawet w zakresie danych znajdujących się dokumentach urzędowych, w tym także w dokumentach płacowych, gdyż informacje dotyczące takich kwestii jak adres zamieszkania, numer PESEL, numer telefonu prywatnego, czy też ewentualne potrącenia dokonywane z wynagrodzenia za pracę, z tytułu choćby prowadzonych postępowań egzekucyjnych bądź przynależności związkowej, mogą, a niekiedy nawet powinny, stanowić przedmiot ochrony i podlegać anonimizacji.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor [...] w C., zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 173 i art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16, 17 u.d.i.p. poprzez błędne wskazanie, że uzasadnienie decyzji nie przedstawia czynności, przemawiających za odmową udostępnienia danych publicznych, czynności wskazujących, że udostępnienie żądanych danych wymaga stosownego ich przetworzenia – anonimizacji, w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji Dyrektor [...] wskazała te czynności tj. stosownego przetworzenia wielu informacji – odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji;
- art. 86 RODO w związku z art. 5 ust. 2 u.df.i.p. poprzez błędne stwierdzenie, że żądane dokumenty mają charakter urzędowy - w sytuacji gdy mają one charakter prywatny (nieurzędowy), związane są ze stosunkiem pracy Dyrektor [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w decyzji Dyrektor [...] wskazała jakie czynności musi wykonać, aby doszło do anonimizacji celem udostępnienia wnioskodawcy żądanych danych. Podano, że nie jest rolą organu, aby w uzasadnieniu dokładnie wymieniać te czynności, aby badać, ile czasu zajmie ich wykonanie. Każdy obywatel powinien z uzasadnienia decyzji wywieść informację, dlaczego dany organ podjął taką decyzję. Wskazano ponadto, że dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (zaświadczone). Informacją publiczną jest zatem wysokość wynagrodzenia osób publicznych, ale nie dokumenty płacowe, zawierające szereg informacji osobowych, prywatnych, dotyczących także innych osób np. dzieci.
Zarządzeniem z 24 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjne powołała art. 174 p.p.s.a. w całości, czyli oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3 k.p.a. w związku z art. 16, 17 u.d.i.p., upatrując naruszenia tych przepisów w błędnym wskazaniu, że uzasadnienie decyzji nie przedstawia czynności, wskazujących, że udostępnienie żądanych danych wymaga stosownego ich przetworzenia, anonimizacji, a także art. 86 RODO w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., upatrując naruszenia tych przepisów w błędnym stwierdzeniu, że żądane dokumenty mają charakter urzędowy.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, dostępne w Internecie). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, dostępne w Internecie). Już chociażby z tego powodu za bezskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 i 17 u.d.i.p., gdyż przepisy te składają się z kilku jednostek redakcyjnych – ustępów, a nawet punktów, zaś autor skargi kasacyjnej nawet w uzasadnieniu skargi nie podał, które to normy wynikające z tych przepisów naruszył Sąd I instancji.
W tych okolicznościach Sąd kasacyjny przyjął, że zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. został przywołany w kontekście art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis w odniesieniu do decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże Sąd nie podziela zarzutu co do naruszenia powołanych przepisów. Należy bowiem podnieść, że odmawiając udzielenia zawnioskowanej informacji publicznej organ zakwalifikował ją do kategorii informacji przetworzonej z uwagi na konieczność anonimizacji znacznej ilości dokumentów. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie zakwestionował stanowiska organu, że w pewnych wypadkach anonimizacja danych będzie wymagała tak wielu czynności podjętych przez podmiot zobowiązany, że będzie można zakwalifikować je jako przetworzenie danych. Natomiast Sąd I instancji wskazał, że w takiej sytuacji niezbędna jest szczegółowa identyfikacja czynności – co do ilości i zakresu – które musi podjąć podmiot zobowiązany celem, wytworzenia żądanej informacji. Takie stanowisko jest jak najbardziej uzasadnione. Należy bowiem podkreślić, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, co z mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia. Oznacza to konieczność szczegółowego przedstawienia - w pierwszej kolejności - okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, dostępne w Internecie). W związku z tym uzasadnienie to nie może ograniczać się do ogólnych i lakonicznych stwierdzeń. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, organ musi w sposób szczegółowy uzasadnić swoje stanowisko, wskazując na konkretne czynności, które musi podjąć i środki, jakie musi do tego zaangażować, gdyż nie jest rolą wnioskodawcy, a tym bardziej sądu administracyjnego, domyślanie się, jakie powody legły u podstaw zakwalifikowania żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie tylko zatem narusza art. 107 § 3 k.p.a., ale także uniemożliwia sądową kontrolę prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej, a tym samym zasadności żądania od wnioskodawcy wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. W związku z tym słusznie Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 86 RODO w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym w opisie tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie lista płac nie ma charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., lecz dokumentu prywatnego. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić, że zarówno art. 86 RODO, jak i art. 5 ust. 2 u.o.i.p. określają jedynie, na jakich zasadach może być udzielony dostęp do informacji zawierających dane osobowe. W tym zakresie Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że wprawdzie wniosek o informację publiczną dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, ale nie prowadzi to do całkowitego wyłączenia jej prywatności i konieczności ochrony danych takiej osoby, dotyczących informacji prywatnych. Temu zresztą ma służyć proces anomizacji, na co powołuje się organ. Natomiast powołane przepisy w żaden sposób nie odnoszą się do definicji pojęcia dokumentu urzędowego, a w związku z tym nie sposób wywieść na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów. Ponadto wskazać należy, że także w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ powołał się na powołane przepisy wyłącznie w kontekście konieczności ochrony prywatności osoby, której dotyczy wniosek o informację. Natomiast organ nie kwestionował, że żądane dokumenty stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.