III OSK 4249/21

III OSK 4249/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Celne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2262/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-12
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2262/19 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 17 lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Wa 2262/19 oddalił skargę K.P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 17 lipca 2019 r., [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z 10 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej: "DIAS"), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej "p.w. KAS"), złożył K.P. (dalej: "skarżąca") propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej
w Izbie Administracji Skarbowej [...].
W oświadczeniu z 12 czerwca 2017 r. skarżąca odmówiła przyjęcia przedłożonej propozycji z uwagi na brak możliwości kontynuowania służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Następnie pismem z 14 czerwca 2017 r. DIAS poinformował skarżącą, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca pracy do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej [...] wyznacza jej do 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Referacie Obsługi Prawnej [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS, wobec nieprzyjęcia przez skarżącą propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jej stosunek pracy wygasa z 31 sierpnia 2017 r.
Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., III SAB/Gd 54/17, zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., I OSK 1036/18, oddalił skargę kasacyjną DIAS. NSA stanął na stanowisku, że skoro skarżąca odmówiła przyjęcia propozycji określającej warunki jej zatrudnienia w Służbie Celno-Skarbowej, to jej dotychczasowy stosunek służbowy nie przekształcił się - z mocy prawa w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), więc zachodziła konieczność wydania decyzji stwierdzającej jej zwolnienie ze służby.
Wykonując zobowiązanie nałożone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, DIAS, decyzją z 24 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy p.w. KAS, art. 107 k.p.a., art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813, dalej" "ustawa o KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej 31 sierpnia 2017 r.
Jak wskazał DIAS, korzystając z przysługujących mu kompetencji podjął decyzję o przedstawieniu skarżącej w ustawowym terminie, tj. do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji pracy w podległej jednostce. Wyjaśnił, że od 9 czerwca 2008 r. skarżąca pełniła służbę w Wydziale Prawno-Organizacyjnym - Zespole Radców Prawnych, później Wieloosobowym Stanowisku Pracy Radców Prawnych, Referacie Prawnym, Wieloosobowym Stanowisku Pracy do spraw Obsługi Prawnej Izby Celnej [...]. Natomiast od 30 marca 2015 r. pełniła służbę na stanowisku radcy prawnego. Podkreślił, że dotychczas wykonywane przez skarżącą zadania wynikające z zajmowanego stanowiska (pełnionej funkcji) nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Ponadto stwierdził, że żadna z osób zatrudnionych albo pełniących funkcję radcy prawnego, nie otrzymała propozycji pełnienia służby w komórce obsługi prawnej jako funkcjonariusz - radca prawny. Wszystkie osoby wykonujące zadania obsługi prawnej w Izbie Administracji Skarbowej [...] posiadają status pracownika, a nie funkcjonariusza. Skarżąca 12 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o odmowie przyjęcia ww. propozycji zatrudnienia.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS" lub "organ odwoławczy") decyzją z 17 lipca 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy powyższą decyzję DIAS.
W jej uzasadnieniu, Szef KAS opisał przebieg reorganizacji aparatu administracji skarbowej wskazując, że doszło do sukcesji generalnej, w wyniku której izba administracji skarbowej wstępując w prawa i obowiązki łączonych jednostek stała się ich następcą prawnym.
Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawił skarżącej pisemną propozycję pracy w podległej jednostce na stanowisku radcy prawnego w Referacie Obsługi Prawnej [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...]. Skarżąca 12 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, z uwagi na brak możliwości kontynuowania służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Szef KAS podniósł, że w związku z ograniczeniem liczby komórek organizacyjnych oraz z uwagi na faktyczne potrzeby kadrowe, ograniczona została liczba osób wykonujących zadania z zakresu obsługi prawnej. Dotychczas wykonywane przez skarżącą zadania wynikające z zajmowanego stanowiska radcy prawnego nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Szef KAS dodał, że w procesie konsolidacji jednostek organizacyjnych, które weszły w skład Izby Administracji Skarbowej [...], żadna z osób zatrudnionych albo pełniących funkcję radcy prawnego, nie otrzymała propozycji pełnienia funkcji w komórce obsługi prawnej jako funkcjonariusz - radca prawny. Wszystkie osoby wykonujące zadania obsługi prawnej w Izbie oraz innych jednostkach organizacyjnych KAS województwa [...], posiadają status pracownika, a nie funkcjonariusza.
Szef KAS wyjaśnił również, że obecny stan prawny regulujący kwestię stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1941) nie przewiduje w katalogu stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowiska radcy prawnego, w przeciwieństwie do wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 334 ze zm.), które w załączniku nr 1 do rozporządzenia zawierało w wykazie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w kategorii stanowisk eksperckich stanowisko radcy prawnego.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie w sprawie skarżącej zapadło w związku z koniecznością wykonania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r., I OSK 1036/18 oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2017 r., III SAB/Gd 54/17.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca do 31 maja 2017 r. otrzymała pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na stanowisku radcy prawnego w Referacie Obsługi Prawnej [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...]. W konsekwencji, wobec odmowy przyjęcia ww. propozycji zatrudnienia, w myśl art. 170 ust. 1 pkt 2 i art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jej stosunek służbowy wygasł 31 sierpnia 2017 r. Dyrektor IAS decyzją z 24 kwietnia 2019 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej 31 sierpnia 2017 r.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i art. 180 p.w. KAS. Ustawa wprowadzająca Krajową Administrację Skarbową zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego, m.in. w wyniku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno-Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy art. 180 p.w. KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. Należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 p.w. KAS.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w kontrolowanej sprawie organ w wyczerpujący sposób przedstawił przyczyny, w świetle przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z powodu których skarżąca nie otrzymała propozycji służby lecz propozycję zatrudnienia w KAS. Wyjaśnił bowiem, że w wyniku przeprowadzonej reformy liczba komórek organizacyjnych zajmujących się obsługą prawną uległa zmniejszeniu. Z kolei w związku z ograniczeniem liczby komórek organizacyjnych oraz z uwagi na faktyczne potrzeby kadrowe, ograniczona została także liczba osób wykonujących zadania z zakresu obsługi prawnej. Ponadto podniósł, że dotychczas wykonywane przez skarżącą zadania wynikające z zajmowanego stanowiska radcy prawnego nie znajdowały się w katalogu zadań przewidzianych w ustawie, które mogą wykonywać funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Organ podkreślił również, że na skutek konsolidacji jednostek organizacyjnych, które weszły w skład Izby Administracji Skarbowej [...] żadna z osób zatrudnionych albo pełniących funkcję radcy prawnego, nie otrzymała propozycji pełnienia funkcji w komórce obsługi prawnej jako funkcjonariusz - radca prawny. Wszystkie osoby wykonujące zadania obsługi prawnej w Izbie oraz innych jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej województwa [...], posiadają status pracownika a nie funkcjonariusza. Ponadto zauważył, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, nie przewiduje w katalogu stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowiska radcy prawnego, w przeciwieństwie do wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, które wśród stanowisk służbowych wymieniło również stanowisko radcy prawnego.
Tym samym, zdaniem Sądu, wskazane zostały zindywidualizowane powody, które przemawiały za takim, a nie innym stanowiskiem wobec konkretnej osoby – skarżącej.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a"). w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez oddalenie skargi skarżącej i tym samym uznanie, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć w sytuacji, gdy właściwie zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, obligowały DlAS do wręczenia skarżącej propozycji służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a jako taki rzutuje na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez uznanie, iż funkcjonariusze KAS mogą być zwolnieni ze służby bez stosowania przesłanek, określonych w ww. przepisach;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez brak kontroli zasadności braku wręczenia skarżącej propozycji służby, poprzez pryzmat przesłanek określonych we wskazanym przepisie, co doprowadziło do utrzymania wadliwej decyzji.
Ponadto skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów:
- art. 1, 2, i 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą, niedokładną kontrolę administracji publicznej i przez to zaakceptowanie wadliwych ustaleń faktycznych organów co do braku możliwości pełnienia służby przez skarżącą, z uwagi na niewykonywanie przez nią zadań z katalogu zadań wykonywanych przez funkcjonariuszy służby celno-skarbowej
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I OSK 1036/18 z 17 stycznia 2019 r., mogła wywołać wyłącznie jeden skutek, w postaci wydania przez organ DlAS, decyzji zwalniającej skarżącą ze służby.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd pierwszej instancji, na mocy przepisu art. 179 a p.p.s.a., zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, jednocześnie wnosząc o uwzględnienie skargi. W przypadku braku zastosowania art. 179 a p.p.s.a. przez WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skarżąca, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w z. z art. 185 § 1 p.p.s.a wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie;
- na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Szef KAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W odpowiedzi na wezwanie, organ w piśmie procesowym z 18 stycznia 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wobec braku odpowiedzi od skarżącej, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), bowiem przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie, ze względu na jej przedmiot, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odstępstwa od tej zasady bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego w Służbie Celno-Skarbowej – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zasadnym wydaje się przypomnienie istoty zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy.
1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach Krajowej Administracji Skarbowej wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w. KAS. określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej art. 165 ust. 3 i 4 p.w. KAS. określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170 p.w. KAS., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w. KAS., funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w. KAS.). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS.).
W uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przewidziały trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS.). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.
Podkreślenia wymaga, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej pełne prawo wyboru osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Organ nie miał obowiązku przedstawienia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kadrowych kierowanych jednostek i realizowanych przez nie zadań.
DIAS był uprawniony zatem do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.
W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że skarżąca otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej, której to propozycji nie przyjęła. W konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji pracy, w myśl ww. art. 170 ust. 1 p.w. KAS., jej stosunek służbowy wygasł z 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS, decyzją z 24 kwietnia 2019 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 1036/18, w którym badana była sytuacja prawna skarżącej w ramach Służby Celno-Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że w przedmiotowej sprawie, w związku z nieprzyjęciem przez skarżącą przedłożonej jej propozycji zatrudnienia, obowiązkiem organu było wydanie decyzji wygaszającej stosunek służbowy skarżącej, traktowanej jako zwolnienie ze służby. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., w ramach którego skarżąca podważa możliwość wydania w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych jedynie decyzji zwalniającej ją ze służby.
W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono, dlaczego skarżącej nie przedstawiono propozycji służby, zaproponowano jej natomiast zatrudnienie w Izbie Administracji Skarbowej [...]. Argumentacja organu jest w tym zakresie przekonująca. Zważywszy, że stanowiska radców prawnych w strukturach nowej służby zostały ucywilnione, co nie jest w sprawie okolicznością sporną, skarżącej mogła zostać przedstawiona jedynie propozycja zatrudnienia. Propozycja ta uwzględniała posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg jej służby, jak również jej miejsce zamieszkania, które to okoliczności zostały szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji. Decyzja skarżącej o jej nieprzyjęciu obligowała organ do wygaszenia stosunku służbowego skarżącej. Decyzja wydana w tym przedmiocie nie ma cech dowolności, a argumentacja organu w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki jakimi kierował się organ rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącej. To zaś prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia art. 170 ust. 1 pkt 1 (okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w sprawie zachodzi przypadek przewidziany w pkt 2) w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Ze wskazanych powodów niezasadny jest również zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował przyczyny, z powodu których skarżącej została przedstawiona propozycja pracy a nie propozycja służby, konfrontując je z treścią powyższego przepisu. I doszedł do zasadnego wniosku, że organ te powody dostatecznie zindywidualizował, działając w ramach przyznanych mu kompetencji.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Z tym dniem utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799). Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie znajdują zastosowania powyższe przepisy określające obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby. Przepisy te odnoszą się bowiem do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zaś skarżąca, wobec braku przedstawienia jej propozycji służby, funkcjonariuszem tej służby została tylko w okresie przejściowym, tj. do 31 sierpnia 2017 r. Znajdują do niej zatem zastosowanie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które to przepisy były wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzecznictwa tego wynika, że reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej uprawniało ustawodawcę do zamieszczenia w ustawie klauzuli umożliwiającej dobór kadry w nowo utworzonej jednostce. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby, byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W orzecznictwie przyjęto, że w okresie tworzenia nowej służby należy odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby, z którego to obowiązku w rozpoznawanej sprawie organ się wywiązał.
Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15).
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, 13 maja 2013 r., II FSK 358/12).
Istota sprawy została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, natomiast upatrywanie podstaw do zgłoszenia takiego zarzutu w tym, że rozpoznanie to doprowadziło do innych rezultatów, niż skarżąca oczekiwała, jest oczywiście chybione. Trudno także dociec, na czym może polegać naruszenie przepisu stanowiącego, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 p.p.s.a.), skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny (a więc sąd administracyjny w rozumieniu tego przepisu) rozpoznał skargę skarżącej na decyzję Szefa KAS (a więc sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu tego przepisu). Dodatkowo przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08).
Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.