III OSK 3171/21

III OSK 3171/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2553/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2553/19 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 21 lipca 2016 r., nr SKO/I/V/578/2016 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2553/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z 21 lipca 2016 r., nr SKO/I/V/578/2016 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 13 listopada 2015 r. N. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka, inwestor) złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]". Do wniosku załączona została karta informacyjna, kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, z zaznaczeniem obszaru na który będzie oddziaływać inwestycja, wypisy z rejestrów gruntów obejmujące przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz tereny na które będzie oddziaływać.
W dniu 27 listopada 2015 r. Wójt Gminy S. (dalej: Wójt, organ I instancji) wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie Wydziału Spraw Terenowych w Ciechanowie o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego zakresu raportu dla planowanego przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ) w dniu 14 grudnia 2015 r. wezwał Wójta do złożenia wyjaśnień dotyczących inwestycji: w sprawie rozbieżności zapisów w karcie informacyjnej, że przedmiotowa inwestycja polegać będzie na rozbudowie zakładu produkcji paliwa alternatywnego z zapisem, iż zakład paliwa alternatywnego dopiero jest planowany do realizacji, wskazał o jednoznaczne i szczegółowe podanie zakresu przedmiotowej inwestycji. Ponadto RDOŚ wskazał, że w związku z faktem, iż woda na cele przemysłowe i przeciwpożarowe będzie pochodzić ze studni wierconej, należy określić, czy realizacja ww. ujęcia kwalifikuje się do ww. rozporządzenia.
W dniu 22 grudnia 2015 r. wezwanie do uzupełnienia raportu przekazano inwestorowi, do wiadomości przekazano stronom postępowania, a także Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie odniósł się w żaden sposób do pisma zarówno z 27 listopada 2015 r., jak i pisma z 22 grudnia 2015 r., nie przedstawił żadnej opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego zakresu raportu dla planowanego przedsięwzięcia.
Po wezwaniu przez RDOŚ do uzupełnienia Karty informacyjnej i wyjaśnienia wynikłych rozbieżności w jej zapisach, inwestor pismem z 30 grudnia 2015 r., wniósł o zmianę nazwy przedsięwzięcia na "r[...]" oraz terenu realizacji inwestycji, teren ten ograniczył do "[...]". Jednocześnie przedłożył nową kartę informacyjną dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego, w miejscowości M1., gmina S., lokalizacja dz. ew. nr [...] i [...] (obręb [...], M1.), woj. [...].
RDOŚ w Warszawie w dniu 25 stycznia 2015 r. wydał opinię znak: WOOŚ- 11.4240.1669.2015.AK.4 w której wskazał, że dla przedsięwzięcia pn. "[...]" istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko powinien być zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353) ze szczególnym uwzględnieniem: przedstawienia szczegółowego zakresu planowanej inwestycji; oddziaływania skumulowanego planowanej inwestycji z oddziaływaniami całego zakładu oraz planowanego bioreaktora, planowanego składowiska azbestu oraz planowanego do rozbudowy składowiska odpadów komunalnych; gospodarki odpadami - scharakteryzowania planowanych do przetwarzania w przedmiotowej instalacji odpadów o kodzie 12 12 12 oraz podaniem źródła ich powstawania, przeanalizowania czy przedmiotowa instalacja nie powinna uzyskać statusu Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIPOK) i spełniać wymagania dotyczące przetwarzania odpadów komunalnych jak dla RIPOK, w zakresie oddziaływania na środowisko gruntowo-wodne oraz gospodarki wodno-ściekowej, oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne.
W dniu 3 marca 2016 r. do Wójta wpłynęła informacja złożona przez inwestora, będąca odpowiedzią na opinię RDOŚ dotyczącą konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor wskazał, że plany inwestycyjne spółki związane z zakładem zlokalizowanym w miejscowości M1. zostały zrewidowane i ograniczone, inwestor zrezygnował z przewidywanych wcześniej planów budowy na terenie zakładu bioreaktora, składowiska azbestu. Wnioski w tej sprawie zostały wycofane, co skutkowało umorzeniem przedmiotowych postępowań, spółka nie występowała z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia obejmującego rozbudowę składowiska odpadów komunalnych, zatem zdaniem inwestora nie istnieje możliwość, aby spełnić zawarte w opinii RDOŚ wymagania dotyczące "oddziaływania skumulowanego planowanej inwestycji z oddziaływaniami całego zakładu oraz planowanego bioreaktora, planowanego składowiska azbestu oraz planowanego do rozbudowy składowiska odpadów komunalnych". Inwestor wyjaśnił również, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia kryteriów regionalnej instalacji określonych w art 35 ust. 6 ustawy o odpadach, dlatego nie jest zobowiązany do spełnienia wymogów dotyczących przetwarzania odpadów, jakie zostały nałożone na instalacje regionalne.
W dniu 12 kwietnia 2016 r. Wójt wydał postanowienie znak: IPR.6220.6.2015 stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego, w miejscowości M1. , gmina S.
W dniu 28 kwietnia 2016 r. Wójt wydał decyzję znak: IPR.6220.6.2015 stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego, w miejscowości M1., gmina S.
W dniu 9 maja 2016 r. postanowieniem znak SKO/I/IV/306/2016r. sprostowanym postanowieniem nr SKO/I/V/2016 z 25 maja 2016 r. w wyniku złożonego zażalenia na postanowienie Wójta Gminy S. z 31 marca 2016 r. dopuściło Stowarzyszenie zwykłe P. z siedzibą w M1. (dalej: Stowarzyszenie) do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.
Od decyzji organu I instancji z 28 kwietnia 2016 r. odwołanie złożyło Stowarzyszenie.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Kolegium w uchyliło zaskarżoną decyzję z 28 kwietnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji pomimo wskazania, że przeprowadził analizę materiałów dostarczonych przez Inwestora, a także przeanalizował opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary opinii organu ochrony środowiska, pomimo że organ w bardzo szczegółowy sposób wypunktował i umotywował swoje stanowisko. Organ stwierdził jedynie, że analizując posiadane dokumenty wyraził odmienne stanowisko niż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i postanowieniem z 12 kwietnia 2016 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dokonał samodzielnie żadnych ustaleń, a uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się jedynie do powtórzenia ustaleń przyjętych w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, bez jakiejkolwiek ich oceny i powtórzeniem uzasadnienia wydanego w sprawie postanowienia oraz uzasadnienie i wyjaśnienia przedłożonego organowi pismem z 16 marca 2016 r. inwestora.
Zdaniem organu II instancji, Wójt nie dokonał własnej oceny przedłożonego materiału przez inwestora i nie dokonał jego właściwej analizy, nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji z jakiego powodu odmówił przymiotu wiarygodności postanowienia RDOŚ i odmiennie od treści tego postanowienia orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Kolegium wskazało, że zarówno inwestor w przedłożonej karcie informacyjnej z grudnia 2015 r., jak i organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do kwestii pochodzenia wody ze studni wierconej na cele przemysłowe i przeciwpożarowe, o które wnosił jako uzupełnienie do karty informacyjnej RDOŚ w wezwaniu z 14 grudnia 2015 r. wskazując na konieczność określenia, czy realizacja ww. ujęcia kwalifikuje się do rozporządzenia. Według ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu bez specjalnego zezwolenia (zwanego pozwoleniem wodnoprawnym) ma prawo korzystać z wód wgłębnych (podziemnych), znajdujących się w obrębie jego posesji, jeśli pobór wody nie przekracza m3/dobę, a głębokość odwiertu nie może przekroczyć 30 m. Tymczasem inwestor w karcie informacyjnej nie określił jakie będzie zużycie i pobór wody na cele przemysłowe i przeciwpożarowe dla planowanej inwestycji i czy realizacja przedmiotowej studni wierconej będzie wymagać specjalnego zezwolenia.
Organ odwoławczy ponadto wskazał na konieczność określenia przez inwestora i poddania ocenie organu dokładnego wskazania na czym będzie polegała rozbudowa i modernizacja zakładu produkcji paliwa alternatywnego. Inwestor w przedłożonej karcie informacyjnej winien przedstawić w jakim zakresie inwestycja jest zrealizowana, czy na terenie inwestycyjnym w chwili obecnej funkcjonuje zakład produkcji paliwa alternatywnego, czy prowadzone jest przetwarzanie odpadów oraz dokładnie wskazać na czym będzie polegała rozbudowa i modernizacja zakładu produkcji paliwa alternatywnego. Według karty informacyjnej będzie to doposażenie i montaż elementów instalacji do produkcji paliwa alternatywnego i określono z jakich urządzeń składać się będzie linia produkcyjna paliwa alternatywnego po rozbudowie. Inwestor winien uzupełnić kartę informacyjną o informację, dotyczącą obecnie zakładu produkcji paliwa alternatywnego i jaka jest ilość przetwarzanych odpadów w chwili obecnej w zakładzie.
Skargę na tę decyzję złożyła spółka i domagając się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
• art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie przez SKO decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;
• art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania Stowarzyszenia od ostatecznej decyzji administracyjnej Wójta, skutkiem czego wydana decyzja SKO obarczona jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);
• art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania przedstawiciela Stowarzyszenia do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez wykazanie legitymacji do jego podpisania;
• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w tym niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji wydanej przez SKO ograniczające się do zakwestionowania zasadności wydania przez Wójta decyzji środowiskowej, bez jej merytorycznego zbadania oraz z pominięciem jej analizy poprzez stwierdzenie, że organ I Instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary opinii organu ochrony środowiska, bez jakiegokolwiek wskazania przez SKO na jakich to podstawach oparła ona swoje rozstrzygnięcie;
• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, iż organ I Instancji w sposób szczegółowy wskazał motywy, którymi kierował się wydając decyzję środowiskową bez potrzeby oceny przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;
• art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, w tym dokonanie jego wybiórczej oceny pomijając dodatkowe wyjaśnienia inwestora w związku z opinią RDOŚ oraz nieuwzględnienie stanowiska PPIS, które należy odczytywać jako brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
• art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji wszechstronnego wyjaśnienia przez Wójta podstaw i przesłanek uzasadniających wydanie decyzji środowiskowej.
Wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2514/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
Sąd wskazał, że w jego ocenie, wbrew stanowisku organu odwoławczego, dopiero wynik postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu przesądzi o możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego wystąpienie jest obligatoryjną przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2739/17 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylił zaskarżony wyrok.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do przedmiotowego postępowania została rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem SKO w Ciechanowie z 9 maja 2016 r., znak: SKO/I/IV/306/2016, czyli przed datą wydania decyzji przez ten organ, tj. przed dniem 21 lipca 2016 r., znak: SKO/I/V/578/2016. W konsekwencji odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez Stowarzyszenie jako podmiot mający przymiot strony i SKO w Ciechanowie miało podstawę do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji. W konsekwencji powyższa kwestia nie stanowiła zagadnienia wstępnego i nie uniemożliwiała wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że rozpoznając odwołanie SKO zbadało kwestię zachowania przez odwołującego się terminu do jego wniesienia, odnosząc się do niej na str. 4 uzasadnienia decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że miał na uwadze ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przesądzono że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez Stowarzyszenie jako podmiot mający przymiot strony, SKO miało podstawę do rozpoznania odwołania Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji. Tym samym rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem i w żadnym razie nie naruszało art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że decyzja Wójta stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji zakładu produkcji paliwa alternatywnego, w miejscowości M1., gmina S., zawierała uchybienia uzasadniające jej uchylenie. Sąd podzielił również ocenę SKO, że organ I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez RDOŚ zagadnień do wyjaśnienia tj.:
- kwestii pochodzenia wody ze studni wierconej na cele przemysłowe i przeciwpożarowe, o które wnosił RDOŚ jako uzupełnienie karty informacyjnej w wezwaniu z dnia 14 grudnia 2015 r. Zdaniem WSA zasadnie wskazał organ, że inwestor w w/w karcie informacyjnej nie określił jakie będzie zużycie i pobór wody dla planowanej inwestycji na wskazane przez RDOŚ cele i czy realizacja studni będzie wymagać specjalnego zezwolenia, udzielanego na gruncie ustawy Prawo wodne;
- zakresu realizacji inwestycji. W ocenie Sądu I instancji trafnie ocenił organ, że w karcie informacyjnej nie określono, czy na terenie inwestycyjnym obecnie funkcjonuje zakład produkcji paliwa alternatywnego, czy prowadzone jest przetwarzanie odpadów, a jak tak to w jakiej ilości. Nie wskazano również na czym będzie polegała rozbudowa i modernizacja zakładu produkcji paliwa alternatywnego.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji pomimo tego, że wskazuje że przeprowadził analizę materiałów dostarczonych przez inwestora, a także przeanalizował opinię RDOŚ, to w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary opinii organu ochrony środowiska, pomimo że organ w bardzo szczegółowy sposób wypunktował i umotywował swoje stanowisko.
Podkreślono, że decyzja o potrzebie, bądź braku potrzeby, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko musi zostać należycie uzasadniona, a jej wydanie musi być poprzedzone wnikliwą analizą wniosków wyrażonych m.in. przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Sąd I instancji wskazał, że Kolegium trafnie również zauważyło, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wystąpienia zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że działka oznaczona nr ewid. [...], w części na której ma być realizowana inwestycja oznaczona jest symbolem 110 - teren gospodarki odpadami, działka o nr ewid. [...] i położona jest na terenie oznaczonym symbolem 11 RE - teren przeznaczony do rekultywacji. Działki położone są na obszarze najwyższej ochrony ONO głównych zbiorników wód podziemnych, a także na obszarze oznaczonym symbolem R-l. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się i nie przeanalizował czy taka inwestycja nie stwarza realnego zagrożenia dla zbiornika wód podziemnych.
Ponadto WSA zgodził się z opinią SKO, że to na organie ciąży obowiązek zbadania wystąpienia powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Z akt sprawy wynika, że na terenie inwestycyjnym znajduje się funkcjonujące składowisko odpadów komunalnych. Organ I instancji – mimo że powinien – nie odniósł się do powyższego zagadnienia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Należało zatem, w ocenie WSA, przyznać rację Kolegium, że organ I instancji nie dokonał samodzielnie żadnych ustaleń, a uzasadnienie jego decyzji sprowadza się jedynie do powtórzenia - bez jakiejkolwiek ich oceny - ustaleń przyjętych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, argumentów użytych w uzasadnieniu wydanego w sprawie postanowienia oraz wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 16 marca 2016 r.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i brak orzeczenia o nieważności decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy SKO dopuściło się niedopuszczalnego w świetle obowiązujących przepisów rozpoznania odwołania od ostatecznej decyzji organu I instancji, podczas gdy WSA powinien stwierdzić na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważność decyzji organu II instancji jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została ona wydana na skutek rozpatrzenia odwołania od ostatecznej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i ogólnikowe sformułowanie uzasadnienia wyroku WSA w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez Sąd I instancji, które doprowadziły ten sąd do wniosków obligujących do wydania rozstrzygnięcia oddalającego skargę spółki, w szczególności ograniczenie się przez WSA do powtórzenia twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze spółki oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niedające się usprawiedliwić zakresem związania Sądu I instancji niejasne i ogólnikowe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zamieścić pełne i przejrzyste wyniki kontroli sądowoadministracyjnej, jak również wyjaśnić, w jakim zakresie sąd ten uwzględnił wykładnię prawą dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej: Ustawa o ocenach, u.u.i.ś.) oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. i art. 78 ust. 4 u.u.i.ś. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi spółki na decyzję organu II instancji, uznając że SKO właściwie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy brak było podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż Wójt w decyzji organu I instancji prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie, w sposób szczegółowy opisał przyczyny, dla których nie nałożył na spółkę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności opisał w uzasadnieniu decyzji ustalone w postępowaniu okoliczności faktyczne, które zaważyły na treści rozstrzygnięcia, w tym przyczyny uzasadniające brak uwzględnienia przez ten organ (niewiążącej) opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 25 stycznia 2016 r. i przyjęcie odmiennej oceny skutków środowiskowych przedsięwzięcia;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i niestwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, w której zostało rozpatrzone odwołanie od ostatecznej decyzji organu I instancji, podczas gdy norma art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna być zastosowana w niniejszej sprawie z uwagi na kwalifikowaną wadliwość decyzji organu II instancji, polegającą na niedopuszczalnym, w świetle obowiązujących przepisów prawa, rozpatrzeniu we wspomnianej decyzji odwołania Stowarzyszenia od ostatecznej decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od SKO kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że decyzja organu II instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zaistnienie tej okoliczności obligowało WSA do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dalszymi przepisami podniesionymi w zarzucie kasacyjnym. W ocenie spółki kwalifikowana wada prawna decyzji organu II instancji, skutkująca nieważnością tej decyzji polega na rozpoznaniu przez SKO odwołania Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja ta posiadała cechę ostateczności. Decyzja organu I instancji została doręczona spółce 29 kwietnia 2016 r., a spółka, jak również inne strony uczestniczące w postępowaniu przed organem I instancji nie wniosły w ustawowym terminie odwołania od ww. decyzji. Podkreślono, że z adnotacji organu zamieszczonej w dniu 17 maja 2016 r. na decyzji organu I instancji (znajdującej się w aktach sprawy) wynika, iż decyzja wobec niezaskarżenia jej w terminie przez strony, jest ostateczna i podlega wykonaniu. Zatem przyjmując, iż decyzja organu I instancji stała się ostateczna najpóźniej w dniu 17 maja 2016 r., to wszelkie odwołania skierowane po tym terminie były bezskuteczne. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 10 czerwca 2016 r., tj. 24 dni po terminie, w którym w sposób urzędowy została potwierdzona ostateczność decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie SKO winno zatem, po dokonaniu odpowiednich ustaleń faktycznych, wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o uchybieniu przez Stowarzyszenie terminu do wniesienia odwołania. Pominięcie przez organ II instancji obowiązku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania prowadziło do niedopuszczalnego w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji.
Wskazano również, że przepisy dotyczące terminu wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.), jak i sposobu procedowania w razie wniesienia odwołania po terminie ustawowym (art. 134 k.p.a.) stanowią normy jednoznaczne, precyzyjne i niemogące budzić jakichkolwiek wątpliwości, ich naruszenie prowadzi zatem do oczywistej sprzeczności decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Co więcej, naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów dotyczących terminu na wniesienie odwołania prowadzi do niedopuszczalnego z punktu widzenia wymagań praworządności naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Takie działanie organu administracji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy uznać za sprzeczne tak z art. 16 § 1 k.p.a., jak i z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i zasadą działania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że rozpoznanie odwołania pomimo upływu terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. skutkuje wadliwością decyzji odwoławczej w postaci rażącego naruszenia prawa.
Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że przedstawionej oceny nie zmienia w żaden sposób fakt, iż Stowarzyszenie zostało dopuszczone do postępowania w sprawie wydania na rzecz spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie postanowienia SKO z 9 maja 2016 r., tj. po zakończeniu postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało stanowisko, że strona pominięta w postępowaniu przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji może wnieść środek zaskarżenia w terminie biegnącym dla stron danego postępowania, które taką decyzję otrzymały, ewentualnie podmiot taki może ubiegać się o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala zatem uznać, iż niezależnie od terminu, w jakim organizacja społeczna zostaje dopuszczona do postępowania na prawach strony, termin do wniesienia odwołania należy liczyć z poszanowaniem regulacji zawartych w art. 129 § 2 k.p.a., tj. jak dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie terminu do wniesienia odwołania liczonego zgodnie z powyższą regułą, brak jest możliwości wniesienia odwołania, a podmiot pominięty (w tym organizacja społeczna) może jedynie skorzystać z nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego (przy spełnieniu wymagań określonych w art. 145 i n. k.p.a.).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że w sprawie doszło do naruszenia wymogów, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w stopniu uniemożliwiającym ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku WSA. W ocenie spółki uzasadnienie wyroku WSA zostało sformułowane w taki sposób, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy WSA dokonał szczegółowej analizy akt sprawy (przed organem I oraz II instancji) i podjął się wyjaśnienia kluczowych zagadnień prawnych, które pojawiły się na etapie postępowania administracyjnego i mają wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w szczególności w braku odniesienia się przez WSA do zarzutów spółki zawartych w skardze, przy jednoczesnym ograniczeniu się do powtórzenia poglądów wyrażonych w decyzji organu II instancji.
W ocenie spółki uzasadnienie wyroku WSA jest niekompletne, opiera się na powieleniu twierdzeń organu, przy jednoczesnym braku odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze spółki oraz wyjaśnienia, z jakich powodów argumentacja strony skarżącej nie mogła wpłynąć na uchylenie decyzji organu II instancji. Dodatkowo, uzasadnienie wyroku WSA jest niejasne w zakresie, w jakim Sąd I instancji powołuje się na okoliczność związania wykładnią zawartą w wyroku NSA z 2 października 2019 r., tj. treść uzasadnienia budzi wątpliwości, czy Sąd I instancji w sposób prawidłowy odtworzył zakres związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku WSA nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a, w takim stopniu, iż wyrok ten wymyka się spod kontroli kasacyjnej, gdyż nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez WSA w Warszawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p,a., art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. spółka podkreśliła, że stawia go jedynie z daleko idącej ostrożności procesowej w przypadku niepodzielenia przez NSA zarzutów przedstawionych wyżej. Wskazano, że niekompletność i niejasność uzasadnienia wyroku WSA uniemożliwiająca jednoznaczne odtworzenie przyczyn, z jakich Sąd I instancji oddalił skargę spółki skutkuje koniecznością domyślania się przez skarżącą kasacyjnie przyczyn rozstrzygnięcia przyjętego przez WSA, co wymusza formułowanie alternatywnego zarzutu kasacyjnego.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie możliwą przyczyną oddalenia skargi było uprzednie uznanie przez WSA, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w stopniu odpowiadającemu wymogom zawartym w procedurze administracyjnej. Spółka, nie zgadzając się z tymi ustaleniami zauważyła, że w treści decyzji organu I instancji został szczegółowo opisany przebieg postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, w tym w szczególności wpłynięcie do organu I instancji opinii RDOŚ oraz dokonane następnie przez organ ustalenia, m.in. w związku z przedłożonym przez spółkę stanowiskiem wyjaśniającym zagadnienia poruszone w opinii RDOŚ i wykazujące nieadekwatność ustaleń RDOŚ do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji zostały również zamieszczone rozważania dotyczące przyczyn uznania przez organ, iż brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i braku podzielenia opinii RDOŚ. W ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnienie decyzji organu I instancji czyni zadość zarówno wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., jak i wymogom zawartym w normie szczególnej, tj. w art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.
Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również z twierdzeniem SKO, jakoby organ I instancji nie zbadał w stopniu wystarczającym kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego spółki z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że odpowiednia analiza, co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została zamieszczona na s. 6. decyzji organu I instancji. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zauważyła, że na dzień wydania decyzji organu I instancji na skutek wydania wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1393/15), relewantne dla sprawy postanowienia uchwały z dnia [...] 2014 r. Nr [...] Rady Gminy w S. nie wywoływały skutków prawnych, tym samym organ I instancji prawidłowo odniósł się do zapisów uchwały Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., analizując zgodność przedsięwzięcia z zapisami tego planu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej kasacyjnie należy uznać, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, gromadząc i oceniając wszechstronnie materiał dowodowy, czyniąc zadość wymogom zawartym w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu I instancji odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., a także szczególnym wymogom określonym w art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. W szczególności organ I instancji wyjaśnił, z jakich przyczyn brak jest w jego ocenie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym, z jakich przyczyn nie uwzględnił opinii RDOŚ. Zdaniem spółki, powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą o tym, że Sąd I instancji naruszył przepisy powołane w treści niniejszego zarzutu. Naruszenie przepisów przytoczonych w zarzucie miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi spółki, podczas gdy decyzja organu II instancji była dotknięta wadami, które uzasadniały jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego ponownie wskazano, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna najpóźniej w dniu 17 maja 2016 r., co oznacza, że odwołanie Stowarzyszenia złożone 10 czerwca 2016 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, na zachowanie terminu przez Stowarzyszenie nie wpływa fakt, iż w tamtym czasie toczyło się także postępowanie o dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania w sprawie wydania na rzecz spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślono, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie znajduje żadnego uzasadnienia uznanie, że decyzja administracyjna traci przymiot ostateczności w wyniku dopuszczenia do postępowania podmiotu na prawach strony. Zdaniem spółki ostateczne decyzje mogą być wzruszane tylko w sposób i w trybie przewidzianym w k.p.a.
W piśmie z 7 marca 2024 r. spółka podtrzymała dotychczasową argumentację skargi kasacyjnej oraz wnioski w niej zawarte, a także przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia najważniejszych kwestii faktycznych i prawnych. W odniesieniu do zagadnienia dotyczącego wniesienia odwołania od decyzji I instancji z uchybieniem terminu wskazano, że WSA w Warszawie w sposób wadliwy nie przeprowadził analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie wniesienia odwołania przez stowarzyszenie od decyzji I instancji z ewentualnym uchybieniem terminu, choć zobligowany był do oceny zasadności podniesionego w skardze spółki zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez brak stwierdzenia przez organ II instancji niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, decyzji organu I instancji nie była wadliwa, bowiem organ I Instancji w prawidłowy sposób zgromadził i dokonał analizy materiału dowodowego w sprawie oraz prawidłowo odzwierciedlił ten proces w uzasadnieniu decyzji I instancji. Zdaniem spółki, twierdzenie WSA w Warszawie, iż organ I Instancji nie odniósł się do zagadnień wskazanych przez RDOŚ pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią decyzji I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, na jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do istotnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., co zdaniem skarżącej skutkowało rozpoznaniem odwołania od decyzji ostatecznej. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie zwykłe P. z siedzibą w M1. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Organ I instancji postanowieniem z 31 marca 2016 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. W dniu 28 kwietnia 2016 r. organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeb przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie postanowieniem z 9 maja 2016 r. uchyliło w całości postanowienie organu I instancji z 31 marca 2016 r. i orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia na prawach stron do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. W piśmie z 3 czerwca 2016 r., skierowanym do organu I instancji, Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o niezwłoczne doręczenie Stowarzyszeniu, jako uczestnikowi postępowania na prawach strony, odpisu decyzji organu I instancji z 28 kwietnia 2016 r. Decyzja ta została wysłana do Stowarzyszenia w dniu 8 czerwca 2016 r., a w dniu 13 czerwca 2016 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie złożone przez Stowarzyszenie. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.
W tych okolicznościach kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy było rozpoznanie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do powyższego zarzutu oraz argumentacji skarżącej, że w chwili wniesienia odwołania decyzja z 28 kwietnia 2016 r. była już ostateczna.
Zwrócić należy uwagę, że sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2019 r., przy czym kwestia terminowości wniesienia odwołania nie została tym wyrokiem przesądzona. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował jedynie twierdzenie Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii wniesienia odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń i nie dokonał niezbędnych rozważań.
Ocena czy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu ma istotne znaczenie, albowiem merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1443/18).
Zauważyć ponadto należy, że rację ma skarżąca kasacyjnie, iż rozpoznanie skargi nie może ograniczać się jedynie do podzielenia stanowiska organu bez odniesienia się w tym zakresie do argumentacji zawartej w skardze.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., ze szczególnym uwzględnieniem odniesienia się do zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego wniesienia środka zaskarżenia z uchybieniem terminu.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.s.a.