III OSK 3165/21

III OSK 3165/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2743/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-19
Skarżony organ
Minister Środowiska~Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 183
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Klimatu oraz PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2743/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie przez Ministra Klimatu oraz PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą
w Bełchatowie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r., którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez Fundację F. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z 23 września 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylono zaskarżone postanowienie oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej Fundacji zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego, dalej "Marszałek", decyzją
z [...] lipca 2019 r. zmienił decyzję własną z [...] lutego 2016 r. udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji energetycznego spalania paliw obejmującej bloki A i B oraz kocioł wodny KW - 2 w Elektrowni Pomorzany, zlokalizowanej w Szczecinie przy ul. Szczawiowej 25/26. Pismem z 8 lipca 2019 r. Fundacja F. złożyła odwołanie od decyzji Marszałka z dnia [...] lipca 2019 r. Zaskarżonej decyzji Fundacja zarzuciła naruszenie art. 185 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 2019 r. ze zm.) w związku z art. 33 ust. 1 w związku z art. 37 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2081, dalej zwanej "u.o.o.ś."), poprzez błędne niezapewnienie udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych oraz art. 33 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r.
w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola, Dz.U, L 334/17 z 17 grudnia 2010 r. - dalej "dyrektywa IED"), poprzez błędne dopuszczenie instalacji objętej derogacją z art. 33 ust. 1 dyrektywy IED do dalszego funkcjonowania po wyczerpaniu limitu 17 500 godzin oraz po 2023 r.
Postanowieniem z [...] września 2019 r. Minister Środowiska, dalej "Minister" stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie strony postępowania jakim były: Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie, PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółka Akcyjna Oddział Zespół Elektrowni Dolna Odra, pismami złożonymi [...] lipca 2019 r. w trybie art. 127a § 1 k.p.a. zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Powyższe spowodowało, że skarżona decyzja stała się ostateczna
i prawomocna z dniem [...] lipca 2019 r. Odwołanie Fundacji wpłynęło do urzędu [...] lipca 2019 r., co zdaniem organu oznacza, że odwołanie zostało przyjęte już po terminie przysługującym stronom postępowania dotychczas w nim uczestniczącym.
Minister wskazał także, że postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Marszałek odmówił Fundacji F. dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego dla elektrowni Pomorzany. Od postanowienia tego Fundacja nie złożyła zażalenia, w związku z czym stało się ono prawomocne i ostateczne. Fundacja F. nie miała zatem prawa do złożenia odwołania. Dalej organ wskazał, że udział organizacji ekologicznych w postępowaniu o wydanie lub zmianę pozwolenia zintegrowanego uregulowane jest w art. 185 ust. 2a p.o.ś, który w określonych przypadkach odsyła do art. 44 u.o.o.ś., na mocy którego organizacjom ekologicznym, które zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, przysługują w takim postępowaniu prawa strony. Przepis art. 185 ust. 2a p.o.ś. znajdzie jednak zastosowanie w przypadku gdy postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczy zmiany polegającej na udzieleniu odstępstwa, o którym mowa w art. 204 ust. 2 oraz jeżeli zmiany dokonuje się ze względu na istotną zmianę instalacji. Wyjaśniono, że potrzeba dokonania w pozwoleniu zintegrowanym zmian związanych z konkluzjami BAT, nawet w przypadku gdy zmiany te dotyczą zmiany sposobu funkcjonowania instalacji w celu dostosowania jej do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie uzasadnia udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu. Zmiana sposobu funkcjonowania instalacji w takim przypadku, w tym zastąpienie dotychczas stosowanych technik bardziej skutecznymi technikami, nie powoduje znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz przeciwnie jest działaniem na rzecz ochrony środowiska. Tym samym w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego, wobec tego Fundacji nie przysługuje uczestnictwo w takim postępowaniu na prawach strony. A zatem nie była ona uprawniona do skorzystania z formy zaskarżenia jaką jest odwołanie od decyzji z 1 lipca 2019 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z [...] września 2019 r. wywiodła Fundacja F. z siedzibą w K., dalej "strona skarżąca", zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe niewyjaśnienie całego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, niewyjaśnienie w pełni zmian wprowadzanych
w instalacji, jak również ich wpływu na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 2a w zw. z art. 3 pkt 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 u.o.o.ś., poprzez błędne uznanie, iż niniejsze postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany w instalacji, a w związku z tym odwołanie Skarżącej jest niedopuszczalne.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, którego skutkiem będzie zmiana ilości wytwarzanego odpadu o kodzie 10 01 82. Zdaniem skarżącego, zastąpienie odpadu o kodzie 10 01 15 (wytwarzanego w procesie odsiarczania spalin metodą mokrą wapienną, która nie będzie stosowana w Elektrowni Pomorzany) przez bardziej uciążliwy i trudny do utylizacji (ze względu na to, że jest on mieszaniną popiołów lotnych i odpadów stałych z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych) odpad o kodzie 10 01 82, wraz z jednoczesnym zwiększeniem jego masy z 23 000 Mg/rok do 46 000 MG/rok (wzrost o 23 000 Mg/rok, tj. wzrost o 100%), w oczywisty sposób spowoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania Elektrowni Pomorzany na środowisko. Wytwarzanie odpadów jest bowiem formą takiego znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca wskazała także, że nawet jeśli określona instalacja (np. instalacja odsiarczania) pozytywnie przyczyni się do oddziaływania na określone komponenty środowiska, nie oznacza to, że nie będzie negatywnie oddziaływać na inne jego komponenty. Fakt pracy półsuchej instalacji odsiarczania z całą pewnością pozytywnie wpłynie na stan powietrza. Jednak znaczne ilości wytwarzanych odpadów związanych z jej pracą będą oddziaływały negatywnie na inne komponenty środowiska (odpady te trzeba będzie odzyskać lub magazynować, przetransportować do odpowiedniego miejsca). Wyprodukowanie 23 000 ton rocznie dodatkowych odpadów, czyli zwiększenie produkcji tego rodzaju odpadów o 100%, stanowi z całą pewnością znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływanie instalacji. Powyższe, w ocenie skarżącego uzasadnia uznanie, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji.
Strona skarżąca wyjaśniła, że podstawą wniesienia odwołania był art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., który jest samodzielną podstawą do wniesienia odwołania, niezależnie od wcześniejszego uczestnictwa w postępowaniu. Postępowanie dotyczyło istotnej zmiany instalacji, w związku z tym na podstawie art. 185 ust. 2a: p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt. 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., strona skarżąca uprawniona była do wniesienia odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez organ II instancji stanowi naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. art. 185 ust. 2a: p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt. 7 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. Podniesiono, iż fakt zrzeczenia
się prawa do wniesienia odwołania przez strony na podstawie art. 127a k.p.a. nie stanowi przeszkody do wniesienia odwołania przez stronę skarżącą na podstawie
art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. Jest to bowiem przepis szczególny, dla ogólnych przepisów znajdujących się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 44 u.o.o.ś. nie zawiera żadnego odniesienia do art. 127a k.p.a. Zdaniem skarżącego, gdyby intencją ustawodawcy było uregulowanie przepisów w taki sposób, że art. 44 znajduje zastosowanie o ile strona nie zrzeknie się prawa do odwołania, to wzmianka taka znalazłaby zastosowanie w treści u.u.o.ś. Brak takiej wzmianki i podstawowe zasady wykładni prawa, a w szczególności zasada lex specialis derogat legi generali pozwalają uznać, że art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. znajduje zastosowanie niezależnie od skorzystania przez stronę z uprawnienia z art. 127a k.p.a. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż odmienna interpretacja doprowadziłaby do niezgodności prawa polskiego z prawem międzynarodowym prawem unijnym, naruszając art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, a także Konwencji sporządzonej w Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca
2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. W rozpoznanej sprawie organ powołując się na art. 134 k.p.a. uznał, że odwołanie złożone przez Fundację F. z siedzibą w K. nie jest dopuszczalne, albowiem organizacja ekologiczna, która na wcześniejszym etapie nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu, nie mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 44 u.o.o.ś., z uwagi na fakt, że w tej sprawie nie było podstaw do jego zastosowania. Organ wywodzi bowiem, że przedmiot postępowania nie spełniał przesłanek z art. 185 ust. 2a p.o.ś., z uwagi na fakt, że nie dotyczył on znaczącej zmiany instalacji. Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie w warunkach rozpoznanej sprawy było co najmniej przedwczesne. Dla oceny, że Fundacja F. nie jest uprawniona do złożenia odwołania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego, konieczne było ustalenie, że postępowanie to nie nosi cech postępowania wskazanego w art. 185 ust. 2a p.o.ś. Zgodnie z powołanym przepisem w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 u.o.o.ś. Natomiast przepis art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Stosownie zaś do treści art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Przy tym, zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie, wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu, zaś w postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Z przytoczonych przepisów w zakresie istotnym dla rozpoznanej sprawy wynika zatem, że organizacji ekologicznej (spełniającej warunki określone w art. 44 ust. 2 u.o.o.ś.) służy prawo wniesienia odwołania i uczestniczenia na prawach strony w postępowaniach wymagającym udziału społeczeństwa. Przy tym art. 185 ust. 2a ogranicza to prawo, określając przedmiot postępowań, w których przepis art. 44 u.o.o.ś. znajduje zastosowanie, do postępowań w zakresie zmiany pozwolenia zintegrowanego, polegającej na udzieleniu odstępstwa przewidzianego w art. 204 ust. 2 p.o.ś. oraz w postępowaniu o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. Okolicznością niesporną jest, że w rozpoznanej sprawie nie chodzi o decyzję (ani o zmianę decyzji) dotyczącą odstępstwa przewidzianego w art. 204 ust. 2 p.o.ś. W rozpoznanej sprawie, organ uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotem postępowania jest zmiana pozwolenia zintegrowanego, zaś w takim postępowaniu, udział organizacji ekologicznej, jest dopuszczony tylko w razie, gdy owa zmiana stanowi istotną zmianę instalacji. W ocenie organu natomiast w niniejszej sprawie do takiej istotnej zmiany instalacji nie dochodzi. Zdaniem Sądu ta kwestia nie została w niniejszej sprawie wyjaśniona, co czyni zaskarżone postanowienie przedwczesnym. Organ oceniając czy organizacja może brać udział w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prawach strony, winien ustalić oraz rozważyć czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś., czyli będzie taką zmianą sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudową, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu. W orzecznictwie wskazuje się, iż ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko powinno sprowadzać się do sprawdzenia czy doszło do negatywnego oddziaływania w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości. Ocena taka winna uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Aby zatem uznać, że zmiana instalacji nie miała charakteru istotnej, a w konsekwencji, że nie znajduje zastosowania art. 44 u.o.o.ś., konieczne było wykazanie przez organ, iż na skutek zmiany pozwolenia zintegrowanego nie dojdzie do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, w rozumieniu wskazanym powyżej. Takich jednak rozważań organ nie zawarł. W konsekwencji wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia, z powodów wskazanych powyżej, w szczególności zaś wobec braku wykazania, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, wiąże się z tego rodzaju naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które skutkują koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zobowiązując do ponownego rozpoznania sprawy Sąd nakazał organowi ustalenie na wstępie przedmiotu zmian wnioskowanych przez stronę. Dalej, już po ustaleniu zakresu zmian pozwolenia zintegrowanego, ustalenie czy na skutek zmian pozwolenia zintegrowanego dojdzie do negatywnego oddziaływania na środowisko w dużym stopniu, tj. przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości, przy uwzględnieniu specyficznych cech danej instalacji oraz warunków jej eksploatacji.
W dalszej części uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, która wskazała, że fakt zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony na podstawie art. 127a k.p.a. nie stanowi przeszkody do wniesienia odwołania przez stronę skarżącą na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. Nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia złożonego przez jedną ze stron wpływały na prawa procesowe innych stron, które takiego oświadczenia nie złożyły, jak również strony pominiętej przez organ. Nadto organizacja ekologiczna, zgodnie z powołanym art. 44 ust. 2 u.o.o.ś. dopiero nabywa prawa strony po złożeniu odwołania. Słusznie zatem wskazuje strona skarżąca, że zastosowanie wobec niej skutków przewidzianych w art. 127 § 2 k.p.a. powodowałoby, że regulacja zawarta w art. 44 ust. 2 u.o.o.ś nabrałaby charakteru pozornego. Sprzeciwiałoby się to także celom tego uregulowania, jak i celom wyrażonym w konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 , poz. 706), która w art. 9 ust. 2, stanowi, że członkowie zainteresowanej społeczności: mający wystarczający interes lub, alternatywnie, powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd w punkcie 2 wyroku orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 100 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Klimatu wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ocena uprawnienia Fundacji F. do złożenia odwołania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia czy postępowanie dotyczące pozwolenia zintegrowanego nosiło cechę postępowania wskazanego w art. 185 ust. 2a ustawy z dn. 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), w sytuacji gdy Minister Środowiska nie miał obowiązku badania tej kwestii, ponieważ uprawnienie Fundacji F. do uczestniczenia we wskazanym postępowaniu administracyjnym było przedmiotem oddzielnego rozpoznania w następstwie wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2019 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu; ponowne badanie uprawnienia Fundacji F. do uczestniczenia w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prawach strony było zatem zbędne - kwestia ta została już ostatecznie rozstrzygnięta postanowieniem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2019 r. odebranym przez stronę skarżącą w dniu [...] lipca 2019 r. i niezaskarżonym.
b) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283) poprzez przyjęcie, że odwołanie należało potraktować jako zawierające zgłoszenie przez Fundację F. chęci uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy odwołanie należało potraktować co najwyżej jako zawierające ponowne zgłoszenie przez Fundację F. chęci uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, które to zgłoszenie winno dzielić los zgłoszenia pierwotnego i nie stanowić przedmiotu odrębnego postępowania wyjaśniającego;
c) art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., w którym Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania doszło do wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. wskutek jakoby nieustalenia czy postępowanie dotyczące pozwolenia zintegrowanego nosiło cechę postępowania wskazanego w art. 185 ust. 2a p.o.ś. (tj. czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji), podczas gdy kwestia ta została przez organ ustalona i wyjaśniona - zmiany w pozwoleniu zintegrowanym związane były z konkluzjami BAT i jako takie nie stanowiły "istotnych zmian instalacji"; tego rodzaju zmiany (wynikające ze zmian konkluzji BAT) polegają na zastąpieniu dotychczas stosowanych technik technikami bardziej skutecznymi, czyli takimi, które zwiększają skuteczność ochrony środowiska, co wyłącza możliwość uznania ich za "istotne" w myśl art. 185 ust. 2a p.o.ś.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wstępie organ podniósł, że Minister Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że kwestia przymiotu strony została w stosunku do Fundacji F. przesądzona prawomocnym i ostatecznym postanowieniem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2019 r. odebranym przez stronę skarżącą w dniu [...] lipca 2019 r. i niezaskarżonym. Postanowieniem tym Marszałek Województwa odmówił Fundacji F. dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego dla elektrowni Pomorzany. Od postanowienia tego Fundacja nie złożyła zażalenia, w związku z czym stało się ono prawomocne i ostateczne. Sprawę braku przymiotu strony, jako już wcześniej rozpatrzoną prawomocnym postanowieniem organu pierwszej instancji uznać należało zatem za rozstrzygniętą i pewną. W analizowanym przypadku Fundacja F. nie miała więc prawa do złożenia odwołania. Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro wszystkie strony postępowania tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Szczecinie oraz PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna Spółka Akcyjna Oddział Zespół Elektrowni Dolna Odra, pismami złożonymi w dniu [...] lipca 2019 r. w trybie art. 127a § 1 k.p.a. zrzekły się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2019 r., a odwołanie Fundacji złożone od tej decyzji wpłynęło do urzędu [...] lipca 2019 r., to uznać należy, że odwołanie zostało przyjęte już po terminie przysługującym stronom postępowania dotychczas w nim uczestniczącym. Minister Środowiska podniósł również, że postępowanie administracyjne o zmianę pozwolenia zintegrowanego polegającego na dostosowaniu funkcjonowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT, nie dotyczy istotnej zmiany, a więc nie wymaga udziału społeczeństwa, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, że kwestia przymiotu strony po stronie Fundacji winna zostać poddana ponownemu badaniu, to orzeczenie Ministra Środowiska – postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było prawidłowe, ponieważ na gruncie niniejszej sprawy nie zachodziły żadne wątpliwości, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego nie nosi cech zmiany istotnej, tj. cech postępowania wskazanego w art. 185 ust. 2a p.o.ś. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś. przez istotną zmianę instalacji należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Dokonując wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" należy uwzględnić definicję ustawową pojęcia "środowisko" (art. 3 pkt 39 p.o.ś.), przez które rozumie się "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Organ już wielokrotnie wyjaśniał dlaczego na gruncie przedmiotowej sprawy nie dochodzi do istotnej zmiany instalacji. Spełnienie wymogów wynikających ze standardu najlepszych dostępnych technik jest jednym z prawnych obowiązków prowadzącego instalację, której funkcjonowanie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Stosowanie najlepszych dostępnych technik w pozwoleniu zintegrowanym jest jednym z podstawowych założeń koncepcji zintegrowanej ochrony środowiska i konsekwencją zwiększającej się roli norm technicznych (standardów) w ochronie prawnej środowiska. Wobec tego, a także mając na uwadze, że coś co z zasady ma czynić dobro (tj. dostosowywanie instalacji do konkluzji wynikających z najlepszych dostępnych technik) nie może być złe, argument o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotna zmianą instalacji należy uznać za nietrafny.
Drugą skargę kasacyjną złożyła PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. wnosząc tak jak Minister Klimatu na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw.
z art. 127a § 1 i § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez strony postępowania administracyjnego nie stanowi przeszkody do wniesienia odwołania przez Fundację F., w sytuacji w której:
a) Fundacja F. nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie postanowienia Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, które wobec braku jego zaskarżenia stało się ostateczne i prawomocne,
b) strony postępowania skutecznie złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego,
a tym samym decyzja stała się ostateczna i prawomocna, zaś uprawnienie organizacji ekologicznej do wniesienia odwołania w postępowaniu, w którym nie brała ona udziału na prawach strony możliwe jest jedynie w terminie do złożenia odwołania przewidzianym dla stron tego postępowania,
2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 127a § 1 i § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 185 § 2a i art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Minister Środowiska powinien rozważyć, czy zmiany w instalacji spalania paliw miały charakter istotnej zmiany w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy POŚ, podczas gdy:
a) Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił Fundacji F. udziału w postępowaniu na prawach strony, a uczestnik nie zaskarżył tego postanowienia, a wobec tego Minister Środowiska nie musiał prowadzić szczegółowych rozważań co do uprawnienia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, ponieważ to zagadnienie zostało ostatecznie rozstrzygnięte w postępowaniu wpadkowym wywołanym wnioskiem Fundacji F.,
b) Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu dokonał analizy zmian w instalacji spalania paliw uznając, że zmiany wprowadzone w instalacji nie mają cech zmiany istotnej w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo Ochrony Środowiska i tym samym brak jest podstaw do przyznania praw do udziału w postępowaniu na prawach strony Fundacji F., w tym do wniesienia odwołania od wydanej decyzji.
3. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. i z art. 12 p.p.s.a. poprzez pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym PGE GiEK S.A. jako uczestnika postępowania na prawach strony, pomimo że przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczy jej interesu prawnego, gdyż odnosi się ono do ustalenia, czy zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej zmiany pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji należącej do PGE GiEK S.A., a ponadto PGE GiEK S.A. była stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Fundacja F. z/s w K. wniosła o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu okoliczności za tym przemawiające.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ wnoszący skargę kasacyjną uczestnik postępowania (PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A.) został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi, gdy strona, na skutek naruszenia przepisów przez Sąd I instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień i pism, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem wyroku. W regulacji tej chodzi zatem o realne pozbawienie strony możności obrony swoich praw, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia pozostaje natomiast to, czy pozbawienie strony możności obrony jej praw miało wpływ na wynik sprawy. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, które uzyskują status uczestnika na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2017 r., II OSK 915/17, z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2554/21).
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się z udziałem uczestników postępowania, w tym z udziałem PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. Po wniesieniu skargi przez Fundację i przekazaniu jej przez organ - Ministra Środowiska wraz z odpowiedzią na skargę Sąd I instancji po uzupełnieniu braków formalnych skargi przez skarżącego oraz uiszczeniu wpisu, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2020 r., powołując się na art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym. Następnie sprawa została skierowana na termin posiedzenia niejawnego. W dniu 19 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którego odpis wraz ze sporządzonym uzasadnieniem został doręczony wnoszącej skargę Fundacji, organowi – Ministrowi Środowiska oraz uczestnikowi postępowania PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A wraz z pouczeniem o sposobie
i trybie wniesienia skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi w tym trybie było dopuszczalne, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Żaden jednak z przepisów ustawy p.p.s.a. nie przewiduje, że w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd I instancji może całkowicie pominąć doręczenia pism uczestnikom postępowania, w szczególności odpisu skargi wniesionej przez stronę skarżąca i odpowiedzi na skargę złożonej przez organ przed wydaniem wyroku, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Zarówno odpis skargi, jak i odpis odpowiedzi na skargę nie zostały doręczone uczestnikowi postępowania. Pierwsze pisma, jakie otrzymały strony stanowiły odpisy wyroku wraz z uzasadnieniem. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie noszące datę 19 marca 2020 r. zgodnie z którym uczestnikowi postępowania miano doręczyć odpis wyroku z uzasadnieniem oraz odpis skargi wraz z odpisem odpowiedzi na skargę. Powyższe zarządzenie nie konwaliduje naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenie uczestnikowi postępowania zgodnie z tym zarządzeniem odpisu skargi jak i odpowiedzi na skargę. Do akt postępowania dołączono jedynie dowód doręczenia mu odpisu wyroku z odpisem uzasadnienia wraz z pouczeniem. Zasada równego prawa do obrony jest realizowana w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jednym z jej przejawów jest jawność tego postępowania wobec stron. Jawność postępowania to jawność akt sądowych, w tym jawność pism procesowych kierowanych przez strony do sądu. Dla wykonania obowiązku zagwarantowania jawności, strony mają obowiązek składania pism wraz z odpisami w celu doręczenia ich stronie przeciwnej. Brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną może prowadzić do nieważności postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2006 r., I OSK 562/06, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1986/19, z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2554/21), tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Spółka nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku, ponieważ o treści skargi dowiedziała się wraz z doręczeniem odpisu uzasadnienia wyroku. Oznacza to, że spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Oznacza to także, że na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony odnosić się do pozostałych zarzutów kasacyjnych zawartych w obu skargach kasacyjnych. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego m.in. w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej (System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, tom 10, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s.459)
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.