III OSK 316/26

III OSK 316/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1962/25 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-10-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/25 o odrzuceniu skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 25 czerwca 2025 r. nr XVI/179/2025 w przedmiocie przyjęcia stanowiska postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 1962/25 odrzucił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca" lub Spółka") na uchwałę Rady Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ" lub "Rada") z dnia 25 czerwca 2025 r. nr XVI/179/2025 w przedmiocie przyjęcia stanowiska Rady w sprawie wezwania Spółki do pilnych i skutecznych działań w zakresie rekultywacji dawnego składowiska odpadów komunalnych przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi na uchwałę poprzedza zatem każdorazowo ustalenie przez sąd administracyjny, czy stronie skarżącej przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Skargę może wnieść bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała, aby postanowienia zaskarżonej uchwały naruszały jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu w/w przepisów. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały "naruszone". Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Oceniając postanowienia zaskarżonej uchwały, WSA w Warszawie uznał, że stanowiła ona wyraz intencji organu Gminy, wyrażając jedynie pewne stanowisko. Jakkolwiek uchwała ta formułowała wezwania do podjęcia pewnych działań przez Spółkę, to wezwania te nie mają charakteru wiążącego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Rady, iż podjęta uchwała ma w istocie charakter deklaratoryjny i jako taka nie nakłada na skarżącą wiążących prawnie obowiązków. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi mieć charakter realny, co oznacza, że zaskarżona uchwała musiałaby wprost i bezpośrednio oddziaływać na prawo (uprawnienie) wnoszącego skargę, poprzez pozbawienie lub ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa. Zaskarżona w tej sprawie uchwała nie zawiera natomiast postanowień określających jakiekolwiek konsekwencje niewykonania określonych w niej wezwań. W konsekwencji uznać należało, że z uwagi na deklaratoryjny charakter zaskarżonej uchwały, jej postanowienia nie mogły naruszyć interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Niezależnie zatem od ewentualnej zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.g., poprzez odrzucenie skargi na skutek stwierdzenia braku interesu prawnego Spółki, podczas gdy interes prawny wynika z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego, z którego wynika m.in. zasada bezpieczeństwa prawa dla występujących na rynku podmiotów i skorelowanego z tym obowiązku działania organów administracji publicznej w granicach prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie Rada Miasta [...], podejmując uchwałę przy wskazaniu podstawy prawnej związanej z realizacją zadań własnych gminy, przekroczyła swoje uprawnienia, poprzez wezwanie Spółki do wykonania określonych działań (wraz ze wskazaniem terminów i obowiązków systematycznego raportowania o postępach prac), których egzekucja znajduje się poza kompetencjami Rady, co uznać należy za naruszenie interesu prawnego, a nie tylko faktycznego Spółki, na którą poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nałożono obowiązki niewynikające z żadnego przepisu prawa.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu normatywnego lub aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały organu gminy otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną i indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego na sytuację prawną strony skarżącej. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być zatem oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Tylko zatem takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być więc ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby istniał związek między jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą z dnia 25 czerwca 2025 r. nr XVI/179/2025 w przedmiocie przyjęcia stanowiska, polegający na tym, że uchwała ta narusza bezpośrednio i aktualnie interes prawny lub uprawnienie skarżącej. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, jakkolwiek kwestionowana uchwała formułuje wezwania do podjęcia pewnych działań przez Spółkę, to wezwania te nie mają charakteru wiążącego i nie można ich od Spółki wyegzekwować. Podjęta przez Radę uchwała ma zatem w istocie charakter deklaratoryjny i intencyjny, a w konsekwencji nie nakłada na Spółkę wiążących prawnie obowiązków. Innymi słowy, uchwała ta – sama w sobie – nie powoduje zmian w sytuacji prawnej skarżącej.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wykazany powyżej brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Spółki obligował zatem WSA w Warszawie do odrzucenia skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uznał skargę kasacyjną za niezasadną i orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).