III OSK 3159/23

III OSK 3159/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 9, art. 33 § 2 i 4, art. 67 §, art. 68 § 1 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1579/22 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. C. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: ‘’WSA w Warszawie’’, ‘’Sąd pierwszej instancji’’) wyrokiem z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1579/22, oddalił skargę J. C. (dalej: ‘’skarżący’’) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2022 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. C., reprezentowany przez adwokata J. K., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 9 k.p.a. - przez niewykonanie przez organ obowiązku "należytego i wyczerpującego" informowania skarżącego o zaistniałej sytuacji faktycznej, opisanej w notatce służbowej z dnia [...].02.2022 r. (k. 140 akt), tzn., że telefonicznie osoba oświadczająca, iż jest adwokatem J. K. informowała organ, że "jest pełnomocnikiem J. C." oraz że organ poinformował tego adwokata o warunkach wyznaczenia terminu zaznajomienia się przez niego z aktami sprawy - co wskazuje, że organ potraktował tą osobę, jako pełnomocnika - a pomimo tego nie poinformował i nie zwrócił się do skarżącego o oświadczenie, czy upoważnia takiego adwokata do zastępowania go przed organem (poinformowanie skarżącego o takim kontakcie adwokata z organem bez przedstawienia pisemnego pełnomocnictwa nie tylko mogło, ale miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków w zakresie reprezentowania skarżącego oraz jego działania w sprawie, a także wpływ na rozstrzygnięcia w sprawie i samo rozstrzygnięcie sprawy (np. inicjatywa dowodowa i inne czynności proceduralne)’’;
b) art.67 § 1 k.p.a. w związku z art.33 § 2 k.p.a. i art.9 k.p.a.:
1) przez zaniechanie przez organ sporządzenia protokołu z czynności ustnego zgłaszania pełnomocnictwa, skoro adwokat J. K. oświadczał ustnie, że jest "pełnomocnikiem J. C.", a zgodnie z art. 33 § 2 k,p,a. pełnomocnictwo może być "zgłoszone do protokołu",
2) przez zaniechanie wyjaśnienia opisanych czynności adwokata J. K. przez zwrócenie się do skarżącego o informację w sprawie pełnomocnika;
c) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z "dokumentu podpisanego pełnomocnictwa oraz dowodu zapłaty 3000 zł", które skarżący posiadał i we wniosku dowodowym poinformował Sąd, że dowody "przedłoży po ich dopuszczeniu" - pomimo tego Sąd, nie znając treści tych dowodów, wniosek dowodowy oddalił.
W tej sytuacji skarżący dołączył do skargi kasacyjnej pełnomocnictwo z dnia 3 lutego 2022 r. przesłane przez adwokata J. K. i wniósł o dopuszczenie tego dowodu na okoliczność działania ww. adwokata w niniejszej sprawie, jako pełnomocnika skarżącego.
W ocenie skarżącego opisane naruszenia przepisów postępowania stanowią uchybienia, które nie tylko mogły, ale miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Istotność wpływu polega na tym, że prawidłowe wyjaśnienia przez organ ustanowienia pełnomocnika powodowałoby szereg czynności (np. w zakresie doręczeń) odmiennie, niż w sprawie bez udziału pełnomocnika, a jego działania mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
II. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "(...) długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie na przestrzeni 2016-2021 r. wynosząca łącznie 1243 powodowała dezorganizację formacji i stanowiła uzasadnienie do zastosowania szczególnego instrumentu kształtowania polityki kadrowej w ramach uznania administracyjnego" (str. 16 uzasadnienia wyroku WSA)
- podczas gdy nie ustalono na czym konkretnie polegała "dezorganizacja formacji", na którą aż przez pięć lat nie reagowano (co w przypadku służby w jednostce patrolowo-interwencyjnej było niemożliwe i wskazuje, że w rzeczywistości dezorganizacji nie było);
b) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez zawężoną wykładnię przy rozumieniu tego przepisu, pomijającą art.7 k.p.a. nakazujący uwzględniać nie tylko interes społeczny, ale także "słuszny interes obywateli" - czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, ponieważ:
- nie podejmowano negatywnej decyzji przez pięć lat i podjęto ją dopiero na pięć miesięcy przed uzyskaniem przez skarżącego uprawnień emerytalnych, którą to okoliczność zupełnie pominięto w niniejszej sprawie, wskazując jedynie na interes społeczny, tzn. "nie mając na względzie słusznego interesu skarżącego" (art.7 k.p.a.), którego pozbawiono słusznie należnej mu emerytury po wielu latach niebezpiecznej pracy w Policji, pozostawiając go w trudnej sytuacji życiowej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ‘’dla uwzględnienia skargi’’, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez NSA i uwzględnienie skargi.
Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o uchylenie "postanowień WSA I instancji wydanych co do wniosków dowodowych oraz co do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego słusznie należnej mu emerytury po wielu latach
niebezpiecznej pracy w Policji (pozostawiając go w trudnej sytuacji życiowej)’’.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie (k.114 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).W analizowanej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego winny być rozpoznane łącznie, wszystkie bowiem odnoszą się do kwestii skuteczności ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia art. 9 k.p.a. oraz art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i art. 9 k.p.a., wskazać należy, iż zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu w myśl art. 33 § 2 k.p.a.. Informacja ta, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1a), musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyroki NSA: z 15 maja 2018 r., I OSK 2659/17, LEX nr 2501018, oraz z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, LEX nr 516110). W przypadku pisemnego pełnomocnictwa, art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a. stanowi, iż pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W orzecznictwie NSA zapadłym na tle tego przepisu dominuje pogląd, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres – z zastrzeżeniem wyjątku wynikającego z art. 33 § 4 k.p.a. Organ dopiero wówczas może ocenić zarówno istnienie pełnomocnictwa, jak i jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres (wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 2832/18, LEX nr 2782228).
Stosownie do art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo może być także zgłoszone do protokołu. Zgłoszenie pełnomocnictwa do protokołu następuje poprzez złożenie oświadczenia przed upoważnionym do prowadzenia sprawy pracownikiem organu administracji publicznej, które to oświadczenie musi być odnotowane do protokołu. (por. Romańska Marta (w:) Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2023, komentarz do art. 33, teza 9). Skoro udzielenie pełnomocnictwa procesowego jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli, w którym mocodawca upoważnia oznaczoną osobę do zastępowania go przed organem prowadzącym postępowanie, to oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa procesowego przed upoważnionym do prowadzenia sprawy pracownikiem organu administracji publicznej winien złożyć mocodawca, a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej, osoba, której udzielono pełnomocnictwa. Ponadto, skoro oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa procesowego musi być odnotowane do protokołu, sam zaś protokół wymaga podpisania przez stronę, jak stanowi art. 68 § 1 k.p.a., to nie jest dopuszczalne złożenie takiego oświadczenia w formie telefonicznej, gdyż sporządzony protokół winien być podpisany przez mocodawcę. Jak podkreślono w orzeczeniu Sądu Najwyższego w sprawie II UZ 75/00, nie stanowi udzielenia pełnomocnictwa telefoniczne upoważnienie adwokata do dokonania imieniem strony określonej czynności procesowej (por. postanowienie SN z 3 lipca 2000 r., II UZ 75/00, OSNP 2002/7, poz. 172). W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, iż zdarzenie opisane w notatce organu z dnia [...] lutego 2022 r. odzwierciedlającej przebieg rozmowy telefonicznej osoby przedstawiającej się jako adwokat Jacek Krzyżak z pracownikiem organu, może zostać uznane za ustne zgłoszenie pełnomocnictwa do protokołu, o którym mowa w art. 33 § 2 k.p.a. Trafny jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, iż oświadczenie samego pełnomocnika złożone telefonicznie nie stanowi udzielenia pełnomocnictwa procesowego w rozumieniu wskazanego przepisu. Organ, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie miał, w wyniku przywołanej rozmowy telefonicznej, obowiązku sporządzenia protokołu "z czynności ustnego zgłoszenia pełnomocnictwa", ponieważ czynność taka w analizowanej sprawie nie wystąpiła.
Trafne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie jest rolą organu administracji publicznej ustalanie, czy istnieje stosunek materialnoprawny pełnomocnictwa pomiędzy skarżącym a adwokatem J. K., jeśli nie zostały zrealizowane obowiązki ciążące na pełnomocniku z mocy art. 33 § 3 k.p.a. Organ nie miał prawnego obowiązku, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zwrócenia się do skarżącego "o informację w sprawie pełnomocnictwa", jako że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że ustanowiony został pełnomocnik, skoro do akt postępowania administracyjnego na żadnym jego etapie nie zostało złożone pełnomocnictwo dla adwokata J. K., a oświadczenie adwokata J. K. złożone w trakcie rozmowy telefonicznej nie wywołało, z przyczyn powyżej przedstawionych, skutków prawnych. Na organie nie spoczywał też wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek zwrócenia się do skarżącego "o oświadczenie, czy upoważnia takiego adwokata do zastępowania go przed organem". Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 9 k.p.a. oraz naruszenia art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i art. 9 k.p.a. okazały się niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazać należy, że przedmiotem dowodu może być tylko dokument i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ, samodzielnie nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych. Innymi słowy, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 2501/15). Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniany jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam judykatury). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest sam fakt udzielenia przez skarżącego pełnomocnictwa adwokatowi J. K., lecz fakt uzewnętrznienia tego pełnomocnictwa wobec organu, pełnomocnictwo, bowiem, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione zgodnie z wymogami k.p.a. Niemniej jednak nie sposób nie zauważyć, iż dokument z dnia 3 lutego 2022 r. dołączony do skargi kasacyjnej, który skarżący kasacyjnie określa jako udzielone adwokatowi J. K. pełnomocnictwo, nie zawiera podpisu mocodawcy.
Analizując z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie na przestrzeni lat 2016 – 2021 wynosząca łącznie [...] dni powodowała dezorganizację formacji i stanowiła uzasadnienie dla zastosowania szczególnego instrumentu kształtowania polityki kadrowej w ramach uznania administracyjnego, podczas gdy nie ustalono na czym konkretnie polegała "dezorganizacja formacji", podkreślić należy, iż w świetle ugruntowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, jak w niniejszej sprawie, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Podnoszony brak ustalenia "na czym konkretnie polegała dezorganizacja formacji" wskutek długotrwałej absencji chorobowej skarżącego kasacyjnie dotyczy okoliczności faktycznej, której istnienie nie może być skutecznie podważane za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Podniesiony zarzut jest zatem niezasadny.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zawężoną wykładnię, pomijającą art. 7 k.p.a. nakazujący uwzględniać nie tylko interes społeczny ale także "słuszny interes obywateli", pomimo że czynności wobec skarżącego funkcjonariusza podjęte zostały dopiero na pięć miesięcy przed uzyskaniem przez niego uprawnień emerytalnych. Przechodząc do oceny tego zarzutu, wyjaśnić należy, iż pojęcie "ważny interes służby" zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest zdefiniowane, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności ją kreujących, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu służby, czyli merytoryczne, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, a także interes organu oraz interes strony. Przy odczytywaniu treści tego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy danej formacji, w tym wymagania stawiane funkcjonariuszom (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. , I OSK 2 1 49/13, Legalis nr 1200072). W ocenie tej przesłanki należy uwzględnić okoliczności dotyczące zachowania się funkcjonariusza w służbie i w życiu prywatnym bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. Przesłanka ta może wynikać także z okoliczności niezawinionych przez funkcjonariusza, jednakże o zwolnieniu ze służby zdecydują potrzeby danej formacji mundurowej (por. wyrok NSA z 27 października 2016 r., I OSK 111 1/15, Legalis nr 1 553678).
Interes służby jest prawnym dobrem, które wchodzi w skład dobra znacznie bardziej pojemnego, określonego w art. 7 k.p.a. jako interes społeczny. Interes ten należy traktować jako zbiór wartości, które mogą przesądzić o negatywnym załatwieniu sprawy obywatela (strony), jeżeli organ wykaże odpowiednimi dowodami, że konflikt, do jakiego dochodzi pomiędzy interesem zbiorowym (społecznym, służby) a interesem jednostki (obywatela, funkcjonariusza), nie może być zażegnany w drodze wykładni prawa. Interesowi zbiorowemu należy udzielić pierwszeństwa, jako dobru prawnemu, do ochrony którego organ administracji publicznej (przełożony właściwy w sprawach osobowych) został powołany w pierwszym rzędzie. Z orzecznictwa wynikają przykłady okoliczności, które zostały uznane za uzasadniające zwolnienie ze służby z powodu ważnego interesu służby. Tak więc nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych uzasadniają zwolnienie ze służby. Wpływa to bowiem paraliżująco na wykonywanie zadań przez Policję, gdyż rodzi konieczność wyznaczenia zastępstw, zapewnienia dni wolnych za pełnioną służbę przez pozostałych funkcjonariuszy w ponadnormatywnym wymiarze (por. wyroki NSA z 28 listopada 2012 r. , I OSK 662/12,; z 27 października 2016 r. , I OSK 1111 /15; z 14 marca 2017 r., I OSK 397/16, dostępne w CBOSA). Inaczej niż w stosunkach pracy, pragmatyki służbowe nie przewidują ochrony przed zwolnieniem ze służby osób w wieku przedemerytalnym.
W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, iż wykładnia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nieuwzględniająca "słusznego interesu obywatela" wynikającego z konieczności zapewnienia ochrony przed zwolnieniem ze służby osób w wieku przedemerytalnym jest wadliwa. Skoro bowiem interesowi zbiorowemu należy udzielić pierwszeństwa, to także funkcjonariusze w wieku przedemerytalnym mogą, o ile wystąpi ważny interes służby, podlegać zwolnieniu na tej podstawie. Długotrwała nieobecność funkcjonariusza przekłada się na konieczność przydzielenia jego zadań innym funkcjonariuszom, co zwiększa ich obciążenie, negatywnie wpływa na terminowość wykonywanych działań, ich jakość oraz motywację pracowników. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości weryfikacji kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby nie tyle o określonych predyspozycjach, ale zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Taki pogląd potwierdza również orzecznictwo m.in. wyrok z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4975/21, wyrok z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4996/21, wyrok z 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w powiązaniu z art. 7 k.p.a. powinien być rozumiany w ten sposób, iż interes indywidualny skarżącego, przejawiający się w potrzebie ochrony przedemerytalnej, przeważa nad interesem publicznym. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.