III OSK 3135/23

III OSK 3135/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1119/23 w sprawie ze skargi A.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lipca 2021 r. nr 2463 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1119/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. (dalej jako "skarżący" oraz "skarżący kasacyjnie") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej jako "Komendant") z dnia 2 lipca 2021 r. nr 2463 w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił wniesioną skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem personalnym z dnia 26 marca 2021 r. Naczelnik Wydziału [...] wystąpił do Komendanta [...] Policji (dalej jako "KSP") o zwolnienie skarżącego - wówczas detektywa Sekcji [...] Wydziału [...]ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360), dalej jako "ustawa o Policji".
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w toku nadzorowanego przez Prokuraturę Okręgową w [...] postępowania o sygn. akt [...] skarżącemu postawiono zarzut o to, że:
- w dniu 21 marca 2017 r. w [...], przed organem powołanym do ścigania przestępstw i przewinień dyscyplinarnych fałszywie oskarżył C. D., W. B., K. J., K. G., G. C., w ten sposób, że skierował trzy anonimowe doniesienia dotyczące powyższych osób do KSP, Wydziału [...], Wydziału [...], w których oskarżał ich o popełnienie przestępstw, tj.: niedopełnienie obowiązków służbowych w związku z pełnieniem funkcji w Wydziale [...] (art. 231 § 1 k.k.), ujawnienie osobom nieuprawnionym informacji niejawnych o różnych klauzulach: zastrzeżone, poufne, tajne, ściśle tajne (art. 265 § 1 k.k., art. 266 § 2 k.k.), fałszywe oskarżenia osób pełniących funkcje kierownicze w Wydziale [...] poprzez kierowanie anonimowych doniesień (art. 234 k.k.) oraz wykroczeń dyscyplinarnych w postaci naruszeń dyscypliny służbowej i nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, w szczególności w postaci niedopełnienia obowiązków policjanta wynikających ze złożonego ślubowania, zaniechanie czynności służbowej oraz ujawnienie informacji pozostającej w związku z wykonywaniem czynności służbowych (art. 132 ust. 1 i art. 132 ust. 3 pkt 1, 3, 14 ustawy o Policji), tj. o przestępstwo z art. 234 k.k.;
- w dniu 19 grudnia 2018 r. w [...] w siedzibie Prokuratury Okręgowej w [...], po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w tym o treści art. 233 § 1 k.k. i art. 233 § 1a k.k., a nadto po pouczeniu o treści art. 183 § 1 k.k., tj. o prawie do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie, jeśli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić go na odpowiedzialność za przestępstwo, podczas składania zeznań mających służyć za dowód w toku postępowania [...] Prokuratury Okręgowej w [...] zeznał nieprawdę i jednocześnie zataił prawdę odnośnie swojej wiedzy na temat autorów anonimowych doniesień dotyczących funkcjonariuszy Wydziału [...], przy czym czynu tego dopuścił się z obawy na grożącą mu odpowiedzialność karną, tj. o czyn z art. 233 § 1a k.k.;
- w dniu 9 grudnia 2019 r. w [...] w siedzibie Biura [...] przy ul. W. [...], po uprzednim pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w tym o treści art. 233 § 1 k.k. i art. 233 § 1a k.k., a nadto po pouczeniu o treści art. 183 § 1 k.k., tj. o prawie do uchylenia się od odpowiedzi na pytanie, jeśli udzielenie odpowiedzi mogłoby narazić go na odpowiedzialność za przestępstwo, podczas składania zeznań mających służyć za dowód w toku postępowania [...] Prokuratury Okręgowej w [...] zeznał nieprawdę i jednocześnie zataił prawdę odnośnie swojej wiedzy na temat autorów anonimowych doniesień dotyczących funkcjonariuszy Wydziału [...], przy czym czynu tego dopuścił się z obawy na grożącą mu odpowiedzialność karną, tj. o czyn z art. 233 § 1a k.k.
Pismem z dnia 26 marca 2021 r. KSP zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżącego pouczono o przysługujących uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., w tym w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz o prawie do zgłoszenia żądań. Jednocześnie, na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, wezwano skarżącego do wskazania reprezentującej go zakładowej organizacji związkowej, jak również pouczono o skutkach braku takiego wskazania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wskazał organizacji związkowej, która miałaby go reprezentować w tym postępowaniu. W dniu 8 kwietnia 2021 r. zapoznał się z aktami sprawy, a także wykonał ich fotokopie. Oświadczył, że nie będzie składał wniosków dowodowych.
Pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. zatytułowanym "Wniosek o zawieszenie postępowania wraz z wnioskiem dowodowym" do postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji wstąpił ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik, wnosząc o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, a także o wystąpienie do Prokuratury Okręgowej w [...] w celu zapoznania się z aktami sprawy karnej prowadzonej przeciwko skarżącemu.
KSP postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr 15 odmówił przeprowadzenia dowodu w zakresie zapoznania się z aktami postępowania przygotowawczego, a także zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Skarżący pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. ponownie wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania.
KSP rozkazem personalnym z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 1630, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 20 maja 2021 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Pismem z dnia 21 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego KSP zarzucając naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 103, art. 108 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze posiłkowanie się przez organ dowodami zgromadzonymi w postępowaniu karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu, a także niezasadne zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. Z uwagi na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rygoru natychmiastowej wykonalności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik zakwestionował stanowisko KSP odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie przesłanki zwolnienia ze służby wymienionej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podniósł, iż stanowisko to nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślił, że jego mocodawca jest funkcjonariuszem poprzednio niekaranym, praworządnym, przestrzegającym standardów etycznych, a przez okres swojej służby dbał o honor, godność i dobre imię Policji.
Komendant rozkazem personalnym z dnia 2 lipca 2021 r. nr 2463 utrzymał w mocy rozkaz personalny KSP. W uzasadnieniu wydanego rozkazu organ odwoławczy powołał art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wskazując, że użyte w tym przepisie pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. Jednakże przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Może zatem chodzić o realnie istniejącą przyczynę albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji. Komendant zaznaczył, że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz których zaistnienie utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku.
Komendant stanął na stanowisku, że rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie ww. przepisu jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawanie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes. Odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, Komendant wskazał, że już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Policjant, któremu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego, a tym bardziej przeciwko któremu sporządzono akt oskarżenia o popełnienie takich przestępstw, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Traci on również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się wskazanymi przymiotami, narusza ważny interes służby. Zdaniem Komendanta zachowanie funkcjonariusza Policji, które prowadzi do przedstawienia mu zarzutów o trzy przestępstwa z art. 233 § 1a k.k., a także z art. 234 k.k., stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz związanego z nim etosu. Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, skarżący nie tylko powinien mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki takie działanie wywołuje w sferze publicznej. Wiedza w społeczeństwie o tym, iż podejrzanym o popełnienie przestępstw przeciwko wymiarowi sprawiedliwości jest policjant, stanowi w tym przypadku również okoliczność obciążającą jego osobę. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. Powyższe nie tylko dyskredytuje policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), ale również naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W ocenie Komendanta okoliczności omawianego przypadku sprawiają, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia - wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji - niezbędnego warunku do pełnienia służby w Policji. Prowadzone przeciwko funkcjonariuszowi Policji postępowanie o przestępstwo publicznoskargowe ex definitione pozbawia tego funkcjonariusza przymiotu, o którym mowa w art. 25 ww. ustawy. Utrata nieposzlakowanej opinii nastąpiła zatem już na etapie prowadzonego postępowania przygotowawczego w związku z przedstawieniem policjantowi zarzutów o czyny z art. 233 § 1a k.k. oraz z art. 234 k.k. Komendant podkreślił przy tym, że prowadząc postępowanie administracyjne nie badał zasadności zarzutów zawartych w treści postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 24 marca 2021 r. o przedstawieniu zarzutów. Nie oceniał również okoliczności towarzyszących przedstawieniu zarzutów karnych oraz wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności karnej, a tym bardziej nie odnosił się w jakikolwiek sposób do winy, czy niewinności podejrzanego. Uznał, że byłoby to nie tylko niecelowe, ale i bezzasadne z tego mianowicie powodu, że prawno-karnej oceny dowodów, stanowiących podstawę do przedstawienia zarzutów, dokonuje podmiot posiadający fachową wiedzę w tym zakresie, tj. prokurator. To właśnie ten podmiot, na danym etapie prowadzonego postępowania karnego, dokonał analizy zgromadzonego materiału i na tej podstawie uznał, że okoliczności sprawy, jak również wartość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego są wystarczające do wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów konkretnej osobie. Minimalizuje to prawdopodobieństwo popełnienia błędu, w kontekście prawidłowej oceny faktów i dowodów, zastosowanej kwalifikacji prawnej czynu, a także osobistej zarzucalności tego czynu konkretnej osobie. Konsekwencją natomiast zmiany stadium postępowania w odniesieniu do osoby pełniącej służbę w Policji jest utrata przez nią nieposzlakowanej opinii. Kwestionowanie decyzji procesowych albo polemika z dokonaną oceną faktów i dowodów zgromadzonych w sprawie karnej byłoby, zdaniem Komendanta, nieuprawnionym wkroczeniem w sferę kompetencji organów procesowych.
Organ odwoławczy podkreślił, że poszczególne instytucje i zasady postępowania karnego, w tym wynikające z treści art. 5 § 2 k.p.k., nie mogą być przenoszone do postępowania administracyjnego, gdyż rządzi się ono własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów ustawy o Policji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile bowiem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego albo oskarżonego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, ze względu na jej ważny interes. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o ww. przesłankę pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie ze służby może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie w sprawie karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia.
W ocenie Komendanta nie wymaga również badania postawa funkcjonariusza jaką przejawiał on w przeszłości w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli tej formacji lub społeczeństwa. Organ administracyjny nie kwestionuje bowiem, że skarżący pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią. Był to warunek sine qua non, umożliwiający mu nieprzerwane kontynuowanie stosunku służbowego. Stąd też weryfikacja tych okoliczności byłaby bezprzedmiotowa dla postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Relewantna z punktu widzenia decyzji merytorycznej była wyłącznie zmiana stadium postępowania karnego z in rem w ad personom. Okoliczność ta determinowała do przyjęcia, że skarżący, na skutek przedstawienia mu zarzutów karnych, utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Komendant stwierdził, że zgromadzona w sprawie dokumentacja w postaci postanowienia o przedstawieniu zarzutów jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla przedmiotowego postępowania administracyjnego, pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Wszelkie inne ustalenia nie zmieniłyby przyjętej oceny o utracie przymiotu nieposzlakowanej opinii skarżącego, a dalsze gromadzenie innej dokumentacji albo wykonanie innych czynności (w tym na wniosek strony lub jej pełnomocnika), powodowałoby przedłużenie tego postępowania.
Komendant podkreślił także, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Zadania realizowane przez tę formację mają służyć społeczeństwu. Wykonywanie ich przez jednostki tworzące szeregi tej formacji powoduje konieczność zastosowania szczególnej więzi prawnej (jaka ma zaistnieć pomiędzy nią a organizacją Policji), która legitymować będzie funkcjonariusza do działania w imieniu Państwa. Stosunek służbowy ma zatem szczególny charakter - ma stwarzać warunki umożliwiające w sposób jak najbardziej pełny realizację zadań wytyczonych dla tej organizacji. W przypadku kolizji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony, organ administracyjny musi ważyć, którym wartościom w konkretnym przypadku dać prymat. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na podniesione wyżej argumenty, interes społeczny musi mieć pierwszeństwo przed partykularnym interesem jednostki. W przeciwnym wypadku trudno byłoby założyć, że możliwe jest sprawne i prawidłowe funkcjonowanie tej formacji. Stąd też nie budziło wątpliwości, że działanie organu I instancji w granicach uznania administracyjnego nie naruszyło treści normy zawartej w art. 7 k.p.a. Mając na względzie dobro policjanta nie można jednak ww. wartości, w tym konkretnym przypadku, zrównoważyć z dobrem organizacji, a tym samym z interesem społecznym. Zaznaczył także, że wobec braku wskazania przez skarżącego organizacji związkowej, która miałaby go reprezentować, wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wymagało zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej. Wskazał również, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Nie było również podstaw do fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie zostało bowiem wszczęte na wniosek strony, lecz z urzędu, stąd też organ nie może uwzględnić wniosku o jego zawieszenie. Zdaniem Komendanta zaskarżony rozkaz personalny spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a. KSP powołał bowiem okoliczności wskazujące na wystąpienie przesłanek uzasadniających przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes skarżącego. Ponadto w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki decyzji dotyczących stosunku służbowego policjantów.
Pismem z dnia 14 lipca 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta z dnia 2 lipca 2021 r. nr 2463 zarzucając naruszenie:
- art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego nieuwzględnienie i uznanie winy skarżącego bez prawomocnego wyroku sądu;
- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez m.in. bezzasadne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do fakultatywnego zwolnienia skarżącego ze służby, podczas gdy w sprawie nie przeprowadzono wszystkich koniecznych dowodów celem ustalenia, czy istotnie skarżący fałszywie oskarżył inne osoby o przestępstwo, czy anonimowe doniesienia nie mają charakteru stricte prywatnego oraz czy składał fałszywe zeznania, czy może realizował swoje prawo do obrony, a także poprzez niewstrzymanie się z decyzją o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji do czasu zakończenia, jeszcze niewniesionego do Sądu, postępowania karnego, co doprowadziło do pominięcia zasady domniemania niewinności i przekroczenia granic uznania organu administracyjnego;
- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, z pokrzywdzeniem skarżącego i zrównanie czynności organu prokuratorskiego - przedstawienie zarzutów skarżącemu - z przesądzeniem jego winy co do zarzucanych mu czynów z art. 233 k.k. i art. 234 k.k.;
- art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy brak jest w ocenie skarżącego przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz rozkazu KSP z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 1630, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 11 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.
W piśmie z dnia 9 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z postanowienia Prokuratury Okręgowej [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia śledztwa przeciwko skarżącemu (sygn. akt [...]) wobec treści art. 17 § 1 pkt 1 i 2 k.p.k. Wskazał również, że w sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia dowodu z wyjaśnień skarżącego na okoliczności związane z jego zwolnieniem ze służby.
Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 2982/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 1630 wskazując w uzasadnieniu wydanego wyroku jako jego podstawę art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a."
Następnie, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Komendanta, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 1423/22) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W uzasadnieniu wydanego wyroku NSA wskazał, że zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które wytykają wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta staje się istotna, kiedy nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia powyższych wymogów. NSA wskazał, że jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji decydując o uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu personalnego go poprzedzającego nie podał jednak, jaka w jego ocenie podstawa wznowienia wystąpiła w sprawie. Taka sytuacja, w której strony, ale także sąd odwoławczy nie uzyskują w istocie wiedzy o powodach uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, jest nie do zaakceptowania, gdyż całkowicie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Zdaniem NSA, jedyne co można było wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku dla wyjaśnienia konieczności uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, to zmiana, już po jego wydaniu, okoliczności faktycznych sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe pominął jednak treść art. 133 § 1 P.p.s.a., w świetle którego sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Innymi słowy, ma obowiązek ocenić, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu. Naruszeniem zasady wyrażonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Kwalifikowane jest to jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszak z tego względu owe fakty lub dowody nie mogły być znane organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji prezentując stanowisko przeciwne, nie odniósł go do żadnego z przepisów ustawy P.p.s.a., co również w tym przypadku uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Następnie NSA zaznaczył, że przewidziana w art. 106 § 3 P.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentów stanowi wyjątek od zasady przeprowadzania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc bez czynienia przez sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych. Celem postępowania dowodowego nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Z tego obowiązku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. umorzono śledztwo, "którego toczenie doprowadziło organ do wniosku, iż koniecznym jest zwolnienie strony ze służby". Dalej Sąd pierwszej instancji podał, "że to z faktu postawienia policjantowi zarzutów (objętych obecnie postanowieniem umarzającym postępowanie karne) organ uczynił podstawę skarżonego rozstrzygnięcia". Sąd, wbrew przywołanym powyżej zasadom, z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a., poczynił zatem w sprawie nowe ustalenia faktyczne, obejmujące wydanie nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa. Lapidarne stanowisko Sądu nawiązujące do przeprowadzonego dowodu, a nie odnoszące się do motywów, którymi kierował się organ wydając sporny rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie wytrzymuje konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego rozkazu personalnego. Stanowisko organu, szeroko przedstawione w treści zaskarżonej decyzji, w zasadniczym zakresie odwołuje się do przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - stanowiącym podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - przesłanki "ważnego interesu służby". Zdaniem organu, już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Funkcjonariusz taki traci przymiot nieposzlakowanej opinii, niezbędny dla pozostawania w szeregach Policji. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Te i inne rozważania organu odnoszące się do podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia zostały przez Sąd I instancji pominięte.
Powyższe, zdaniem NSA, prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji, wbrew wymogom art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli.
NSA podzielił przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę złożoną w przedmiotowej sprawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zastosował kryterium słuszności, na co wskazuje argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku odwołująca się do "poczucia sprawiedliwości", nie zaś kryterium zgodności z prawem. Odnosząc się do sformułowanego przez Sąd pierwszej instancji, skierowanego do organu, nakazu umorzenia postępowania administracyjnego, NSA stwierdził, iż nie jest jasnym, w głównej mierze z powodu wykazanych wcześniej niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak należy odczytać nakazanie organowi umorzenia postępowania administracyjnego wobec stwierdzonych, ale nie wyszczególnionych przez Sąd, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie określił w oparciu o jaką podstawę prawną miałoby nastąpić umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Jeżeli miałoby do tego dojść z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania to należałoby takie stanowisko skonfrontować z argumentacją organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, co jednak nie nastąpiło. Zatem również w tym aspekcie, zdaniem NSA, zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Podsumowując NSA stwierdził, że wobec stwierdzonych naruszeń w sferze procedowania przez Sąd pierwszej instancji i zasadniczych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Wskazał, że Sąd ponownie rozpoznający sprawę winien powtórnie przeprowadzić kontrolę zaskarżonego rozkazu personalnego w zgodzie z przepisami regulującymi zakres tej kontroli, przy uwzględnieniu poczynionych wcześniej uwag i przedstawić wyniki kontroli legalności decyzji w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wystarczająco wykazana. Okolicznością niesporną jest, że postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawił skarżącemu zarzuty popełnienia czynów z art. 234 k.k. oraz art. 233 § 1a k.k. Jednocześnie postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] zastosował wobec ww. funkcjonariusza środek zapobiegawczy w postaci dozoru policyjnego. Zaznaczono, że czyny, o które podejrzany został skarżący dotyczą przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego. Przedmiotem ochrony w odniesieniu do przestępstw stypizowanych w art. 234 k.k. oraz art. 233 § 1a k.k. jest prawidłowe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, a także dobra osobiste jednostki. Istotne znaczenie ma również to, że podejrzaną o popełnienie ww. przestępstw stała się osoba pełniąca funkcję publiczną (funkcjonariusz publiczny - policjant), zaś ochrona tych dóbr stanowi jedno z podstawowych zadań Policji. To m.in. tych wartości skarżący zobligował się strzec składając ślubowanie, nawet z narażeniem życia. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy Policji miały podstawy do przyjęcia, że funkcjonariusz utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji, że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uprawnione. W związku z tym interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. Skarżący jako policjant był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Musiał zatem, stosownie do wymogów określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, posiadać nieposzlakowaną opinię. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" skutkuje zatem nie tylko karalność danej osoby, ale może ją spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń o zachowania karalne, co w konsekwencji naraża dobre imię służby. Nieposzlakowana opinia to bowiem ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Zatem z momentem wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutów karnych skarżący musiał liczyć się z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego z powodu utraty nieposzlakowanej opinii.
Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia postępowania karnego postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. (sygn. akt [...]), które - jak wynika z pisma Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 3 czerwca 2022 r. - stało się prawomocne, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikający z akt sprawy. Stanowi o tym treść art. 133 § 1 zadanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, która to okoliczność nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu. W związku z tym okoliczności, które wystąpiły już po zakończeniu postępowania administracyjnego, tj. po wydaniu ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta z dnia 2 lipca 2021 r., w żaden sposób nie mogą podważać zgodności z prawem wcześniejszej decyzji o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego.
Okoliczności te, co podkreślono, nie mogły również stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., bowiem nie wypełniły żadnej z - wymienionych w punktach 1 - 8 - przesłanek wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie. W szczególności nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczność umorzenia postępowania karnego zaistniała bowiem po wydaniu ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta z dnia 2 lipca 2021 r. W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Prawidłowo bowiem uznały organy orzekające w sprawie, iż specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, że fakt postawienia skarżącego pod zarzutem popełnienia czynu z art. art. 234 k.k. oraz art. 233 § 1a k.k., stanowi przesłankę zwolnienia ze służby na podstawie ww. przepisu. Podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne niewątpliwie naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez - jak podniesiono w skardze - "uznanie winy skarżącego bez prawomocnego wyroku sądu". Należy bowiem podkreślić, że zastosowana przez organ Policji podstawa zwolnienia ze służby pozostaje bez związku z prowadzonym przeciwko skarżącemu - na etapie postępowania administracyjnego - postępowaniem karnym, a rozstrzygnięcie sprawy karnej nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Postępowanie karne jest postępowaniem autonomicznym, niezależnym od postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby i pozostaje ono bez wpływu na jego ostateczny wynik. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 26 stycznia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2318/13) wyraził pogląd, iż zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych".
Bez względu na wynik postępowania karnego, mając na względzie "dobro służby", KSP mógł wydać rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Okoliczność wydania prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania karnego wobec ww. funkcjonariusza nie mogła mieć znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego rozkazu personalnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organ Policji art. 7, art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez "zrównanie czynności organu prokuratorskiego - przedstawienie zarzutów skarżącemu z przesądzeniem jego winy co do zarzucanych mu czynów – z art. 233 k.k. i 234 k.k.". Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ nie rozstrzyga, czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo, czy też nie, oraz nie orzeka o jego winie bądź niewinności, gdyż takie ustalenia nie podlegają kognicji organu w tym postępowaniu. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy wymaga natomiast wykazania przez organy Policji, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Zatem uwzględniając zastosowaną w tej sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji w oparciu o ww. przepis. W tym zakresie, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ zebrał i rozpatrzył w sposób prawidłowy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, zaś podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona okoliczność, że prokurator umorzył prowadzone postępowanie karne, gdyż główną przesłanką, na której oparł swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji była utrata przez skarżącego przymiotów koniecznych do pozostawania w szeregach Policji wskutek przedstawienia mu zarzutów popełnienia czynu zabronionego. W tym zakresie wszystkie istotne okoliczności zostały w sprawie prawidłowo ustalone oraz rozważone w sposób wystarczający dla jej rozstrzygnięcia. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i w uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji zawarto bardzo szczegółowe rozważania, które - w ocenie Sądu meriti - jednoznacznie wskazują na prawidłowość stanowiska organów. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. KSP prawidłowo nadał rozkazowi personalnemu z dnia 30 kwietnia 2021 r. rygor natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy było to uzasadnione potrzebą jak najszybszego rozwiązania stosunku służbowego z osobą, która utraciła przymiot nieposzlakowanej opinii i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Natomiast organ drugiej instancji nie stosował ww. przepisu, bowiem w dacie wydania zaskarżonego rozkazu personalnego skarżący pozostawał już poza służbą (został skutecznie zwolniony w dacie określonej w rozkazie personalnym organu pierwszej instancji).
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komendant zasadnie utrzymał w mocy rozkaz personalny KSP uznając, że nie przekracza on granic uznania administracyjnego. Zarzuty skargi oceny tej nie podważyły.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności naruszenia przez organ norm: art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. albowiem pomimo związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wytycznymi z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd ten nie ocenił faktu wystąpienia zasadności obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu wydania rozstrzygnięcia przez prokuratora w końcowej fazie postępowania przygotowawczego. Uwagi sądu na tę kwestię nie zwróciły wnioski skarżącego z dni: 9 i 23 kwietnia 2021 r. o zawieszenie rzeczonego postępowania administracyjnego, do czasu ukończenia postępowania przygotowawczego w formie śledztwa (zgodnie z art. 310 § 1 i § 2 k.p.k. co do zasady trzy miesiące, nie dłużej niż rok). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd pominął fakt, że organ administracji wobec ww. naruszeń dopuścił się pośpiesznego i przedwczesnego zwolnienia skarżącego ze służby, a tego nie musiał robić bowiem postępowanie odbywało się trybie "fakultatywnym". Organ nie zadał sobie trudu oczekiwania na końcową fazę postępowania przygotowawczego, ani także nie badał samodzielnie okoliczności wystąpienia przestępstw w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8) ustawy o Policji. Tym samym sąd administracyjny nie dostrzegł, że w postępowaniu zaniechano zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. De facto oparto się li tylko na postanowieniu o postawieniu podejrzanemu zarzutów, nie dając szansy stronie postępowania administracyjnego na podjęcie obrony, w szczególności złożenia w sprawie dowodu o w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego wobec niej. Zatem w tej sprawie wystąpił tzw. błąd braku istotnego dowodu, materiał dowodowy nie został prawidłowo zebrany, a brak ten zadziałał na szkodę skarżącego;
2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art 190 P.p.s.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego pomimo wniosku skarżącego z dokumentu w postaci informacji Prokuratury Okręgowej w [...] [...] Wydział [...] z dnia 3 czerwca 2022 roku w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie potwierdzenia, że postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu zostało prawomocnie umorzone, a sprawa tym samym zakończona, pomimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało jakiegokolwiek przedłużenia postępowania. Podczas gdy biorąc pod uwagę, że postępowanie przygotowawcze zostało prawomocnie umorzone wobec skarżącego, dowód z ww. dokumentu był istotny albowiem zmierzał do wykazania, iż wystąpiła niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, wobec czego należało ów ocenić przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia albowiem sąd orzeka na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Skarżący podnosi zarzut dysonansu normatywnego w zakresie stosowanej wykładni kolizyjnej odnośnie norm art. 106 § 3 P.p.s.a, z art. 133 § 1 P.p.s.a. Treść gramatyczna tych przepisów jest spójna, to wykładnia wypaczyła ich ustawowy cel. Z treści normy art. 106 § 3 P.p.s.a. nie wynika, ani obowiązek stosowania jej w wyjątkowych sytuacjach, ani też nie zabrania ona sądowi czynienia własnych ustaleń;
3) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji gdy, rozkaz Komendanta z dnia 2 lipca 2021 r. nr 2463 w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego był wadliwy (został wydany przy niepełnym materiale dowodowym tzw. błąd braku), a zatem naruszający przepisy postępowania administracyjnego. Zaś zasadą jest, że prawidłowe orzeczenie sądu powinno uchylić zaskarżony rozkaz w całości, jak również poprzedzający go rozkaz Komendanta [...] Policji. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, dorowadziły bowiem do uznania przez sąd, że rozkazy wydane wobec skarżącego przez Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta [...] Policji nie naruszają prawa, w sytuacji gdy prawomocnym Postanowieniem Prokuratury Okręgowej w [...], [...] Wydział [...] z dnia 3 czerwca 2022 roku w sprawie o sygn. akt [...] umorzono postępowanie przygotowawcze przeciwko skarżącemu (uwolniono od zarzutów). Zatem doszło do kuriozalnej sytuacji, w której na podstawie postanowienia prokuratora o przedstawieniu zarzutów zwolniono policjanta, zaś pomija się postanowienie tego samego organu o uwolnieniu tego policjanta od zarzutów. Taka praktyka jest rażąco krzywdząca, godzi w podstawowe zasady porządku prawnego, w szczególności baczenia na słuszny interes społeczny, interes obywateli, a także nie pogłębia zaufania społecznego do organów władzy publicznej. Wręcz odwrotnie powoduje, że zaufanie społeczne powszechnie maleje do organów tej władzy;
II. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 41 ust. 2 pkt 5) ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, iż w sprawie ziściła się przesłanka do fakultatywnego zwolnienia skarżącego ze służby, w sytuacji gdy Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] [...] Wydział [...] w sprawie o sygn. akt [...] prawomocnie umorzył śledztwo przeciwko skarżącemu. Wobec tego faktu atrybut nieposzlakowanej opinii skarżącego policjanta powrócił do niego, a co za tym idzie, odpadła przesłanka zwolnienia skarżącego ze względu na ważny interes służby. Ponadto skoro organ był przekonany ku temu, aby bez cienia wątpliwości uznać skarżącego za osobę, która dopuściła się zarzucanych jej przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, to winien jako podstawę materialną zwolnienia rzeczonego policjanta ze służby zastosować normę art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Tego organ nie uczynił, zatem istniała na datę wydania decyzji wątpliwość odnośnie do utraty nieposzlakowanej opinii przez skarżącego w związku z postawieniem mu zarzutów.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w innym składzie Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzeczenia uchylającego w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1119/23 i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta z dnia 2 lipca 2021 r. nr 2463 w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a w granicach dopuszczalnych przez art. 135 P.p.s.a. również uchylenie rozkazu personalnego KSP z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 1630, a także rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając wniesiony obecnie środek odwoławczy przez pryzmat regulacji art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny wydanego w dniu 30 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 1423/22).
Dla porządku dalszych wywodów należy przytoczyć najistotniejsze fragmenty zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniu tego wyroku.
Otóż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyroku z dnia 16 marca 2022 r.; sygn. akt II SA/Wa 2982/21) nie spełnia wymogów określonych treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny jest zatem obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco wyliczone w powyższych przepisach. Decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami, o różnym charakterze, wywołującymi w związku z tym odmienne skutki. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji decydując o uchyleniu zaskarżonego rozkazu personalnego i rozkazu personalnego go poprzedzającego nie podał, jaka w jego ocenie podstawa wznowienia wystąpiła w sprawie. Organ w skardze kasacyjnej wskazuje na podstawy z pkt 5, pkt 7 i pkt 8 art. 145 § 1 k.p.a., jednakże są to tylko domysły organu wyprowadzone z całokształtu okoliczności sprawy, albowiem w treści uzasadnienia podstawy te nie zostały określone nawet w formie opisowej, bez przyporządkowania do konkretnego przepisu. Taka sytuacja, w której strony, ale także sąd odwoławczy nie uzyskują w istocie wiedzy o powodach uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, jest nie do zaakceptowania, gdyż całkowicie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jedyne co można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wówczas wyroku dla wyjaśnienia konieczności uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, to zmiana, już po jego wydaniu, okoliczności faktycznych sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe pominął jednak treść art. 133 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd pierwszej instancji prezentując stanowisko przeciwne, nie odniósł go do żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co również w tym przypadku uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przewidziana w art. 106 § 3 P.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentów stanowi wyjątek od zasady przeprowadzania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.), a więc bez czynienia przez sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych. Celem postępowania dowodowego nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Z tego obowiązku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie z 31 grudnia 2021 r. umorzono śledztwo, "którego toczenie doprowadziło organ do wniosku iż koniecznym jest zwolnienie strony ze służby". Dalej Sąd podał, "że to z faktu postawienia policjantowi zarzutów (objętych obecnie postanowieniem umarzającym postępowanie karne) organ uczynił podstawę skarżonego rozstrzygnięcia". Sąd, wbrew przywołanym powyżej zasadom, z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a., poczynił zatem w sprawie nowe ustalenia faktyczne, obejmujące wydanie nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego lapidarne stanowisko Sądu, nawiązujące do przeprowadzonego dowodu, a nie odnoszące się do motywów, którymi kierował się organ wydając sporny rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie wytrzymuje konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Stanowisko organu szeroko przedstawione w treści zaskarżonej decyzji, w zasadniczym zakresie odwołuje się do przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, stanowiącym podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, przesłanki "ważnego interesu służby". Zdaniem organu już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". Funkcjonariusz taki traci przymiot nieposzlakowanej opinii, niezbędny dla pozostawania w szeregach Policji. Zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd, wbrew wymogom art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd, rozpoznając skargę złożoną w przedmiotowej sprawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zastosował kryterium słuszności, na co wskazuje argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku odwołująca się do "poczucia sprawiedliwości", nie zaś kryterium zgodności z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny również zauważył, że we wskazaniach co do dalszego postępowania, które zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. sąd winien zawrzeć w uzasadnieniu wyroku uwzgledniającego skargę, Sąd pierwszej instancji nakazał organowi umorzenie postępowania administracyjnego. Nie jest to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie przewidziane w art. 145a § 1 P.p.s.a. Niemniej jednak nie jest jasnym, w głównej mierze z powodu wykazanych wcześniej niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak należy odczytać nakazanie organowi umorzenia postępowania administracyjnego wobec stwierdzonych, ale nie wyszczególnionym przez Sąd, naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd nie określił w oparciu o jaką podstawę prawną miałoby nastąpić umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Jeżeli miałoby do tego dojść z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania to należałoby takie stanowisko skonfrontować z argumentacją organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, co jednak nie nastąpiło. I również w tym aspekcie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Finalnie Sąd odwoławczy stwierdził, że wobec stwierdzonych naruszeń w sferze procedowania przez Sąd pierwszej instancji i zasadniczych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Powinnością Sądu ponownie rozpoznającego sprawę jest powtórne przeprowadzenie kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego w zgodzie z przepisami regulującymi zakres tej kontroli, przy uwzględnieniu poczynionych wcześniej uwag i przedstawienie wyników kontroli legalności decyzji w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a.
Orzekając zatem w tej sprawie ponownie Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa, dokonaną przez NSA w orzeczeniu z dnia 30 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 1423/22), co wynika wprost z treści art. 190 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem kasatoryjnym jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę uznać należy, że Sąd pierwszej instancji sprostał temu obowiązkowi.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania., wyjaśnić należy, że co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, to jest zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie należy podnieść, że uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i umożliwiał wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zebrany, a jego ocena była swobodna, lecz nie dowolna.
Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (zob. w tej materii m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 301/11).
W konsekwencji, w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywane skarżącemu zachowanie jest naganne z punktu widzenia poszanowania zasad porządku prawnego, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności szczegółowo przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2019 r.; sygn. akt I OSK 710/17).
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.
Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalanie sytuacji prawnokarnej skarżącego. Wskazać należy, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r.; sygn. akt III OSK 2592/21). Organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1951/21).
W niniejszej sprawie nie jest także uprawione powołanie się na zasadę domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 5 k.p.k. Art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Stosownie zaś do treści art. 5 § 1 k.p.k. oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego (§ 2). Zasada wynikająca z art. 42 Konstytucji RP oraz art. 5 k.p.k. znajduje zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego. Tym samym nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jej przedmiotem było ustalenie zasadności zwolnienia funkcjonariusza Policji z uwagi na ważny interes służby. Celem przedmiotowego postępowania nie było zbadanie, czy skarżący kasacyjnie dopuścił się czynów zabronionych, ale czy jego zachowanie pozwala na jego pozostanie w służbie. Organ dokonywał oceny zachowania skarżącego pod kątem tego, czy w dalszym ciągu posiada on przymiot nieposzlakowanej opinii. Kwestie te zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a zasadność argumentacji Sądu pierwszej instancji nie została skutecznie podważona.
Na tle powyższych zapatrywań wymaga podkreślenia, że okolicznością relewantną w sprawie jest zatem umorzenie wobec skarżącego postępowania karnego postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. (sygn. akt [...]). Powtórzyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 1423/22) podniósł, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Na tle powyższego, zasadnie Sąd pierwszej instancji argumentował, że dla legalności podjętych przez organy rozstrzygnięć istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikający z akt sprawy. Stanowi o tym treść art. 133 § 1 zadanie pierwsze P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, która to okoliczność nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego.
W związku z tym okoliczności, które wystąpiły już po zakończeniu postępowania administracyjnego, tj. po wydaniu ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lipca 2021 r., w żaden sposób nie mogą podważać zgodności z prawem wcześniejszej decyzji o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego.
Ponadto okoliczności te, co należy podkreślić, nie mogły również stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., bowiem nie wypełniły żadnej z - wymienionych w punktach 1 - 8 - przesłanek wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie. W szczególności nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczność umorzenia postępowania karnego - co należy podkreślić - zaistniała bowiem po wydaniu ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lipca 2021 r.
Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji.
Nawiązując do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zarzuty postawione i ogłoszone skarżącemu okazały się bezpodstawne, a mimo tego nie nadano temu faktowi żadnego znaczenia, jak również do wskazania, że skarżący posiada nieposzlakowaną opinię, a co za tym idzie jego dalsze pozostawanie w służbie w żaden sposób nie godziło i nie godzi i teraz w dobre imię służby należy podnieść, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Powtórzyć zatem należy, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola tego rodzaju decyzji ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla konkretnej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji realizują określoną politykę stosowania prawa oraz wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych i celowościowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji orzekając w realiach rozpatrywanej sprawy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a ich rozstrzygnięcia nie posiadają znamion dowolności. Z kolei argumentacja autora skargi kasacyjnej wypacza sedno kontroli decyzji uznaniowych oraz samego uznania w prawie administracyjnym.
W kwestii zaś dysonansu normatywnego w zakresie stosowanej wykładni kolizyjnej odnośnie norm art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że wzięcie pod uwagę okoliczności faktycznych i zmian w prawie mających miejsce po dacie wydania zaskarżonego aktu oznaczałoby w istocie, że sąd nie kontroluje rozstrzygnięcia organu w tożsamej i następnie zaskarżonej do sądu sprawie administracyjnej. Uwzględnienie wszelkich nowych okoliczności faktycznych sprawy oraz innego stanu prawnego aniżeli organy orzekające oznaczałoby, że sąd administracyjny w istocie zastępowałby w tej sytuacji administrację publiczną. Tego typu sytuacja byłaby a limine sprzeczna z zasadą podziału władzy oraz kontrolną funkcją przypisaną przez ustawodawcę sądom administracyjnym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Z kolei na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku).