II SA/Kr 953/21

II SA/Kr 953/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Mirosław Bator /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
III OSK 950/22 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz skarżącego J. J. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. (znak: [...]) wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku S. T. (zwanego dalej w skrócie "wnioskodawcą" lub "inwestorem") z dnia 20 marca 2014 r., Burmistrz Miasta L. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie istniejącej wytwórni materiałów do budowy dróg o instalację do produkcji masy bitumicznej planowanej do realizacji na działce nr ew. [...] obr. ew[...] w L.". W pkt I ppkt A wyrzeczenia organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia wskazując m.in. że polega ono na rozbudowie istniejącej, funkcjonującej wytwórni materiałów do budowy dróg o instalację do produkcji masy bitumicznej i obejmuje montaż dozownika bitumu do istniejącego mieszalnika kruszyw; wykonanie instalacji przesyłowej bitumu; adaptację czterech istniejących zbiorników oleju opałowego o pojemności 24 m3 każdy na zbiorniki służące do magazynowania bitumu; wykonanie instalacji uszczelniającej proces produkcji: rurociągi ssące oparów bituminu, które będą dopalane w istniejącym podgrzewaczu - wymienniku wężownicowym istniejących zbiorników; odciągi ssące oparów węglowodorów alifatycznych i aromatycznych znad mieszalnika masy asfaltowej i wysypu z mieszalnika do podajnika kubełkowego (podajnik kubełkowy transportujący masę asfaltową będzie zabudowany szczelną pokrywą), zasypu masy do zbiorników, zasypów załadowczych wraz z systemem obudów stalowych i rolet sterowanych elektrycznie uszczelniających proces w momencie załadunku samochodów, zbiorników bitumu; filtr z węgla aktywnego. Maksymalna zdolność produkcyjna instalacji wyniesie 100 Mg masy bitumicznej na godzinę, natomiast realna zdolność produkcyjna planowanej do realizacji instalacji to ok. 60 Mg masy bitumicznej na godzinę, a realny, oparty na możliwościach logistycznych, założony czas pracy instalacji określono na ok. 250 h/rok. Instalacja w tym czasie jest w stanie wyprodukować do 15 000 Mg masy bitumicznej. Nadto organ wskazał, że przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w L. przy ul. [...] w północno - zachodniej części miasta na działce nr ew. [...] obr. ew. [...] zlokalizowanej w przemysłowej dzielnicy miasta, na obszarze dawnej rafinerii nafty w S.. Jest to teren zurbanizowany, zagospodarowany i przekształcony w wyniku kilkudziesięcioletniej, przemysłowej działalności prowadzonej na tym terenie. W pkt I ppkt B wyrzeczenia organ określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji oraz w fazie eksploatacji przedsięwzięcia. W pkt II wyrzeczenia organ stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz brak konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Nadto, w pkt III wyrzeczenia organ wskazał, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do wydanej decyzji.
W dniu 31 grudnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło podanie E. J. i J. J. z dnia 28 grudnia 2020 r., w którym domagali się uchylenia decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 30 listopada 2020 r. (znak: [...]) cyt. "z urzędu" zarzucając, że cyt.: "wydana została w sposób rażący naruszający przepisy prawa". W uzasadnieniu podania E. J. i J. J. podnosili m.in. brak uzyskania opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", brak zaopiniowania raportu przez Urząd Dozoru Technicznego, brak ustalenia linii brzegowej, brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, brak zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu 2 lutego 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły nadesłane przez Burmistrza Miasta L. akta przedmiotowej sprawy, zawierające m.in. ww. podania E. J. i J. J.. Burmistrz Miasta L. ustosunkował się m.in. do zarzutów E. J. i J. J. wskazując, iż nie są stronami postępowania i nigdy nie zwracali się z wnioskiem o uznanie za stronę postępowania. Organ wyjaśnił przy tym, że odległość w linii prostej nieruchomości E. J. i J. J. oraz działki nr ew. [...] obr. ew[...] w L. wynosi ok. 200 metrów, a pomiędzy tymi nieruchomościami znajdują się: linia kolejowa, droga wojewódzka, tereny produkcyjno-usługowe, usługowe oraz mieszkalne.
Pismem z dnia 30 stycznia 2021 r. E. J. i J. J. odnieśli się do stanowiska Burmistrza Miasta L. wyrażonego w piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. (znak: [...]) podnosząc, iż cyt.: "strony w prowadzonym postępowaniu zostały ustalone na podstawie pomiarów kierunków wiatrów wykonanych w N. S. tj. w obrębie innych warunków meteorologicznych i geograficznych niż są w L.. Uważamy, że kierunki wiatrów winny być pomierzone w miejscu lokalizacji inwestycji tj. na dz. nr ew. [...] w L. i na podstawie tych pomiarów winny być ustalone strony postępowania ".
Pismem z dnia 19 lutego 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało E. J. i J. J. do sprecyzowania żądania zawartego w podaniu z dnia 28 grudnia 2020 r. tj. wskazania, czy przedmiotowe podanie stanowi odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 30 listopada 2020 r. (znak: [...]), czy też wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania.
W pisemnej odpowiedzi z dnia 23 lutego 2021 r. (data wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego: 2 marca 2021 r.) E. J. i J. J. wskazali, że zgodnie z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym cyt.: "obliczono oddziaływanie planowanej smolarni zlokalizowanej na dz. nr ew. [...] obręb [...] w L. nasza działka nr ew. [...] obr. [...] nie jest położona w obrębie oddziaływania smolarni na działki sąsiednie. Według nas obliczony sposób zakresu oddziaływania smolarni nie jest prawidłowy, ponieważ obliczony jest w oparciu o pomiary róży wiatrów wykonanych w N. S.. Uważamy, że obliczenie oddziaływania smolarni na grunty sąsiednie winny być oparty o pomiary róży wiatrów, czyli kierunków i prędkość wiatrów wykonanych na dz. nr ew. [...] obręb nr [...] położonej w L.. " Jednocześnie w treści pisma podtrzymano wniosek o uchylenie z urzędu decyzji organu pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po szczegółowym zapoznaniu się z aktami sprawy uznało w/w pisma J. J. i E. J. za odwołania od decyzji od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 30 listopada 2020 r. (znak: [...]). i w efekcie ich rozpoznania umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do E. J., jak również umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku J. J..
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż postępowaniem odwoławczym rządzi zasada skargowości. Oznacza ona, że postępowanie przed organem drugiej instancji może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania, nigdy zaś z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt: OPS 16/98 wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy." Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać m.in. wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony.
Jednocześnie przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. organ odwoławczy nie dokonuje jedynie kontroli legalności działania organu pierwszej instancji, ale rozpatruje sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ odwoławczy jest przy tym zobowiązany m.in. zweryfikować krąg stron postępowania ustalony przez organ pierwszej instancji, uwzględnić zmiany stanu faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji przez ten organ oraz wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie według stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organ drugiej instancji.
Organ wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej przez odwołujących decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 30 listopada 2020 r. (znak: [...]) stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. póz. 283 ze zm.) /zwanej dalej "ustawą środowiskową"/. Kolegium zasygnalizowało
że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. póz. 1566 ze zm.), którą w istotnym stopniu znowelizowano również przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wprowadzając m.in. - w nowododanym przepisie art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej - legalną definicję strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej jednak, mając na uwadze treść art. 545 ust. 1 powołanej ustawy - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. póz. 710) - należy stwierdzić, że na gruncie stanu faktycznego znajdują zastosowanie przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym wydanym na gruncie przepisów ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. powszechnie przyjmowano, że w związku z brakiem w przepisach tej ustawy definicji strony w postępowaniu środowiskowym, krąg stron takiego postępowania należy ustalać zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. Co za tym idzie stroną takiego postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony postępowania administracyjnego decyduje zatem nie zainteresowanie poszczególnych podmiotów z różnych względów zainteresowanych rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, stanowiące co najwyżej o interesie faktycznym, ale interes prawny wynikający z powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego.
Jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wydanego zarówno na gruncie nieobowiązujących już przepisów art. 46-57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150 ze zm.), jak i na gruncie przepisów ustawy środowiskowej, w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia kwestia interesu prawnego do bycia stroną postępowania musi być łączona z oceną oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07 oraz wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1025/11). W tym zakresie zwraca się uwagę, że przymiot strony takiego postępowania przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 578/07).
W związku z faktem, że składający odwołanie nie zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony prowadzonego postępowania w sprawie, jak również mając na uwadze fakt, że w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - w tym przede wszystkim przedłożonych przez inwestora uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dotyczących działki inwestycyjnej oraz nieruchomości z nią sąsiadujących, jak również kopii mapy ewidencyjnej - odwołujący nie zostali wskazani jako osoby mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 19 lutego 2021 r. [...]), którym wezwało odwołujących się do sprecyzowania podania, wezwało ich jednocześnie do wykazania indywidulanego interesu prawnego w sprawie poprzez wskazanie, czy przysługuje im tytuł prawny do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania, jak też o przedłożenie oryginałów lub uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów potwierdzających istnienie takiego tytułu prawnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do organu odwoławczego wpłynęło pismo odwołujących z dnia 23 lutego 2021 r., w którym wskazali jedynie, że są właścicielami działki nr ew. [...] obr. [...] w L., nie przedkładając jednakże żadnych dokumentów potwierdzających te twierdzenia.
Abstrahując jednakże od kwestii braku wykazania przez odwołujących dysponowania tytułem prawnym do wskazanej wyżej nieruchomości Kolegium zauważyło, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a to: rysunku sytuacyjnego nr [...] stanowiącego załącznik nr [...] do pierwszego raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2015 r., map stanowiących załączniki nr [...] do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2019 r., wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego w dniu 11 kwietnia 2014 r., jak również dołączonych do akt organu odwoławczego wydruku z internetowych systemów informacji przestrzennej [...] oraz wydruku zdjęcia satelitarnego, możliwym jest dokładne zlokalizowanie ww. działki nr ew. [...] obr[...] w L. w stosunku do nieruchomości stanowiącej obszar realizacji przedsięwzięcia. W szczególności działka ta znajduje się w dalszej odległości od działki inwestycyjnej, w kierunku południowo-wschodnim. Granice obu tych nieruchomości oddalone są w linii prostej o nie mniej niż ok. 200 metrów. W szerokim pasie gruntu oddzielającym analizowane nieruchomości przebiegają: linia kolejowa oraz droga wojewódzka nr [...] - ul. [...] w L., na co zresztą zwrócił uwagę Burmistrz Miasta L. w piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. (znak: [...]). Znajduje się tutaj również zabudowa o charakterze usługowym i przemysłowym.
Analiza dalszych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, w szczególności przedstawione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2019 r. szczegółowe wyniki obliczeń emisji zanieczyszczeń do powietrza obrazujące zakres i zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na stan jakości powietrza oraz obliczenia emisji hałasu do otoczenia obrazujące zakres i zasięg jego oddziaływania na klimat akustyczny, pozwalają na stwierdzenie, iż działka nr ew. [...] obr. [...] w L., do której tytuł prawny mieliby posiadać odwołujący, znajduje się poza obszarem oddziaływania przedsięwzięcia.
Co przy tym istotne, w żadnym z pism skierowanych do organu odwoławczego odwołujący nie wskazywali na jakiej podstawie wywodzą, że nieruchomość stanowiąca ich własność położona jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia oraz na czym takie ewentualne oddziaływanie miałoby polegać. Dalej Organ podaję, iż samo gołosłowne kwestionowanie danych meteorologicznych (tzw. róży wiatrów) przyjętych do obliczeń stanu zanieczyszczenia powietrza, nie poparte żadnym wiarygodnym dowodem, nie uzasadnia w ocenie organu odwoławczego kwestionowania wiarygodności danych przedstawionych w specjalistycznym opracowaniu jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W konsekwencji należało stwierdzić, że odwołujący się - pomimo wezwania organu odwoławczego - nie wykazali, iż legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Uznać zatem należało, że odwołujący nie posiadali w przedmiotowej sprawie interesu prawnego stanowiącego warunek uznania za strony postępowania administracyjnego w świetle art. 28 K.p.a., a co najwyżej interes faktyczny. Brak interesu prawnego w niniejszym postępowaniu powoduje z kolei, że nie mogą oni skutecznie skorzystać z uprawnienia do żądania kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w niniejszej sprawie, poprzez wniesienie od niej odwołania, gdyż uprawnienie do jego złożenia - zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. - przysługuje tylko stronie postępowania. W konsekwencji odwołanie wniesione przez odwołujących - wobec ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, że nie są oni stronami niniejszego postępowania - nie mogło spowodować wydania na jego skutek orzeczenia merytorycznego. Tylko bowiem podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony w postępowaniu odwoławczym.
Przy takich ustaleniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce m.in. wtedy gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Taki pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98.
W związku z faktem, że niniejszą decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął kwestię legitymacji procesowej obojga odwołujących się, w efekcie czego jedną decyzją administracyjną umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do każdego z nich należy wyjaśnić, że w przypadku, gdy od decyzji organu pierwszej instancji złożonych zostaje wiele odwołań - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - organ odwoławczy ma obowiązek ich łącznego rozpatrzenia i wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich autorów odwołań, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Wobec powyższych argumentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do E. J., oraz w stosunku J. J..
Z powyższą decyzją Organu nie zgodził się J. J., który przedmiotowe orzeczenie zaskarżył w całości i wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając swoją skargę J. J. podniósł, iż przedmiotowe orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Skarżący wskazał, że pismem z dnia 28.12.2020 roku wystąpił wraz z żoną E. z prośbą o uchylenie z urzędu w całości decyzji Burmistrza Miasta L..
Skarżący podniósł, iż Kolegium jako organ odwoławczy nie dokonało badania legalności działania organu pierwszej instancji, nie rozpoznało sprawy na nowo w jej całokształcie, ani również nie zweryfikowało kręgu stron postępowania. Skarżący wskazał również, iż Kolegium nie zapoznało się z planem przestrzennego zagospodarowania Miasta L., z którego wynika, iż teren lokalizacji inwestycji położony jest w obszarze oznaczonym symbolem [...] Zgodnie z zapisami w/w planu teren oznaczony symbolem P/U3—odnosi się do terenów przejętych przez Starostwo Powiatowe w L. - tereny po dawnej rafinerii nafty w S., na których została ustalona L. Strefa Aktywności Gospodarczej, w obrębie której obowiązują ustalenia jak dla pozostałych terenów o symbolu P/U oraz ustalenia Rozdziału 4 str.2 pkt.2.3 2 z uwagi na jej objęcie strefą ochrony konserwatorskiej Kz.2.3.
Symbolem P/U objęto tereny działalności produkcyjno-usługowej oraz obsługi technicznej i gospodarczej. Obejmuje zarówno adaptowane wszystkie ustalone poprzednio obowiązujące MPO tereny przemysłowe, przekształcając je równocześnie z uwagi na zaistniałą zmianę stosunków społeczno-gospodarczych na tereny produkcyjno - usługowe , jak też nowe tereny o tym przeznaczeniu - w obrębie których dopuszcza się zarówno działalność produkcyjną, przy uciążliwości zakładu wyłącznie w granicach własnego terenu, jak też działalność handlową, hurtową i detaliczną oraz inną działalność usługową.
W ocenie skarżącego z powyższego wynika, lokalizacja inwestycji polegająca na budowie wytwórni mas bitumicznych jest niezgodna z planem przestrzennego zagospodarowania Miasta L., ponieważ oddziaływanie przekracza granicę działki nr ew.[...] obr[...] położonej w L.. W ocenie skarżącego Organ nie zadał sobie trudu , aby sprawdzić prawidłowość decyzji z planem przestrzennego zagospodarowania.
Skarżący zarzucił, iż zgodnie z definicją strony wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenie stron w przedmiotowej sprawie nie powinno być, skoro jak wynika z uzasadnienia organu I instancji inwestycja nie będzie oddziaływać poza działkę nr ew. [...] obr [...] w L. , na której inwestycja ma być zrealizowana.
Skarżący zarzucił również braku odniesienia się do zgłoszonych przez niego uwag dotyczących raportu oddziaływania będącego podstawą wydanej przez organ I instancji decyzji, zarzucił bark odniesienia się do problemu róży wiatrów wg danych z N. S. a nie z miejsca lokalizacji planowanego przedsięwzięcia.
Skarżący zarzucił, iż nie podano praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego lub prawnego , aby kierunek wiatru w L. był taki sam jak w N. S.. W raporcie nie podano również poziomu wód i kierunku spływu wód podziemnych na terenie działki, która ma być objęta inwestycją i mimo to stwierdzono, że nie ma oddziaływania. W ocenie skarżącego powyższe zarzuty czynią jego skargę zasadną.
Organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajmując stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Podstawą prawną wydanej i zaskarżonej decyzji administracyjnej był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. - tj. gdy brak podmiotu, przedmiotu lub podstawy prawnej danego postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ( (por. wyrok NSA w Łodzi z 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80).
Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że nie istnieje lub przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. W przypadku zatem rozpatrywania powyższej kwestii na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji ma min. obowiązek zbadać, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony tego postępowania, czyli, czy ma interes prawny uzasadniający jego legitymację do wniesienia odwołania i do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.
Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu swojej decyzji - podstawę prawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 30 listopada 2020 r. (znak: [...]) stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. póz. 283 ze zm.) Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. póz. 1566 ze zm.), którą w znowelizowano również przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wprowadzając m.in. - w nowododanym przepisie art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej - legalną definicję strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej jednak, mając na uwadze treść art. 545 ust. 1 powołanej ustawy - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. póz. 710) – Organ słusznie stwierdził, że na gruncie stanu faktycznego znajdują zastosowanie przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, za Organem - że w orzecznictwie sądowym wydanym na gruncie przepisów ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2018 r. powszechnie przyjmowano, że w związku z brakiem w przepisach tej ustawy definicji strony w postępowaniu środowiskowym, krąg stron takiego postępowania należy ustalać zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. Co za tym idzie stroną takiego postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny winien wynikać z powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego.
Słusznie również organ stwierdził, iż w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach kwestia interesu prawnego do bycia stroną postępowania musi być łączona z oceną oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07 oraz wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1025/11). W tym zakresie zwraca się uwagę, że przymiot strony takiego postępowania przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Opolu z 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 578/07).
W kwestii tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości ( która zdaniem skarżącego znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej wytwórni masy bitumicznej – a w ocenie organu znajduje się poza tym zasięgiem) rozważania organu są niekonsekwentne. Albowiem z jednej strony organ ustala, iż skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do nieruchomości, wobec czego już z tego powodu nie ma interesu prawnego, a z drugiej strony organ zakłada, że jednak ten tytuł skarżący posiada – nie wyjaśniając ostatecznie tej kwestii. Zatem problem tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] w L. winien być definitywnie rozstrzygnięty przy ponownym badaniu sprawy. W tym zakresie nic nie stało na przeszkodzie, by organ oświadczenie skarżącego o tym, iż jest właścicielem tej nieruchomości - zweryfikował chociażby przez zwrócenie się od Urzędu Miasta w L. Wydziału Ewidencji Gruntów i Budynków i uzyskanie stosownej informacji lub dokumentu w postaci wypisu z ewidencji gruntów. Brak podstaw by ciężar wykazania powyższego wyłącznie w całości przerzucać na skarżącego.
W przypadku ustalenia braku tytułu prawnego po stronie skarżącego do w/w nieruchomości brak konieczności czynienia dalszych rozważań w kwestii interesu prawnego po stronie skarżącego, skoro jest to warunek wstępny. W przypadku natomiast ustalenia, że skarżący posiada tytuł prawny do działki nr [...] obr. 3 w L. organ winien wnikliwie zbadać, czy zasięg oddziaływania planowanej na działce nr [...] obr[...] w L. zasięgiem swojego oddziaływania obejmuje nieruchomość skarżącego.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próbował odnieść się do powyższej kwestii, przy czym była to ocena pobieżna i bez bardziej wnikliwego zanalizowania tak sytuacji jak i dostępnych w aktach sprawy dokumentów. Organ uznając, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego oparł się przede wszystkim na raportach oddziaływania planowanego przesięwzięcia z roku 2015 oraz z roku 2019r. Wskazać jednak należy, iż oba raporty sporządzone zostały na zlecenie podmiotu bezpośrednio zainteresowanego realizacją planowanej wytwórni masy bitumicznej. Sam ten fakt nie przesądza braku wiarygodności sporządzonych raportów, wymaga jednak konieczności wnikliwej analizy ze strony organu. Zauważyć w tym miejscu należy, iż pierwszy z raportów z 2015r. dla którego został na zlecenie organu I instancji sporządzony kontrraport ( raport weryfikujący zawarte tam dane – opinia techniczna z kwietnia 2017r. autorstwa G. D. ), okazał się dotknięty szeregiem nieścisłości i wad, przez co został zdyskwalifikowany jako wiarygodny dokument. Powyższe było jedną z przyczyn konieczności sporządzenia kolejnego raportu oddziaływania w 2019r . Tymczasem organ określając zasięg odziaływania planowanej inwestycji oparł się głównie na tym wadliwym raporcie z 2014. Z kolei drugi z raportów ( z 2019r.) do którego organ się również odnosi, w zakresie określenia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji zawiera identyczne ( o ile nie skopiowane z pierwszego wadliwego raportu) istotne z punktu widzenia określenia zasięgu oddziaływania - dane i mapy. O ile pierwszy z raportów był w toku postępowania administracyjnego weryfikowany przez uprawnionego biegłego , o tyle drugi z raportów nie doczekał się już takiej specjalistycznej analizy, co tym bardziej winno wymusić na organie jego głębszą, uważniejszą analizę, skoro przez pryzmat tego dowodu i wniosków tam zawartych ocenia zakres oddziaływania przedsięwzięcia i brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Tymczasem już na pierwszy rzut oka widać różne nieścisłości w badanym raporcie. Już sam fakt iż raport z 2019r. był wielokrotnie poprawiany w toku postępowania na skutek zgłaszanych uwag, świadczy co najmniej o jego nieprecyzyjności. Powyższe potwierdza również chociażby to, iż w raporcie tym z niewiadomych przyczyn przy opisie przeznaczenia trenu w miejscowym planie zagospodarowania terenu oznaczonym symbolem P/U3/kz przytacza się tylko część zapisu planu mówiącego o możliwości prowadzenia tam działalności produkcujno-usługowej, ale z niewiadomych przyczyn pomija się już zapis, iż owa działalność ma się charakteryzować uciążliwością w granicach własnego terenu. W przedmiotowym raporcie mowa jest również o "róży wiatrów" dla miasta N. S., na którą powołuje się skarżący tak w odwołaniu jak i we wniesionej skardze , gdy tymczasem przesięwzięcie jest położone poza obszarem tego miasta, i brak jest jakiegokolwiek logicznego i przekonywującego wyjaśnienia dlaczego nie przyjęto, nie zbadano "róży wiatrów" dla lokalizacji inwestycji, tylko dla miasta sąsiedniego, co jak się wydaje z punktu widzenia określenia zakresu oddziaływania co do hałasu, odoru, pyłu i uwalniania do atmosfery różnych substancji w toku produkcji bizumitu , o których mowa w raporcie - ma zasadnicze znaczenie. Organ do powyższej kwestii właściwie w żaden sposób się nie odnosi, a jak się wydaje kwestia ta może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia określenia zakresu oddziaływania, a tym samym istnienia lub braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Sam fakt oddalenia nieruchomości skarżącego od nieruchomości, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie o ok. 200m ( odległości tej również organ nie zbadał i nie określił precyzyjnie) nie jest wystarczającym, by przesądzić brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Skoro zatem w powyższych kwestiach raport oddziaływania z 2019r. budzi wątpliwości bez głębszej analizy, wątpliwości mogą budzić dalsze bardziej szczegółowe dane i wnioski tam zawarte.
Raport oddziaływania zawiera szereg szczegółowych danych z różnych dziedzin wiedzy i jest to wiedza specjalna. Rozważyć by zatem należało, czy nie jest niezbędnym już nawet na użytek prawidłowego określenia kręgu stron postępowania – określenia zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – zasięgnąć opinii specjalisty/biegłego, który byłby w stanie obiektywnie ocenić zakres oddziaływania planowanej inwestycji a pośrednio rzetelność przedłożonego przez inwestora S. T. raportu oddziaływania z 2019r.
Mając powyższe na uwadze, z uwagi na niewystarczające i powierzchowne zbadanie przez organ kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, od czego zależy ustalenie możliwości przypisania skarżącemu statusu strony postępowania i możliwości skutecznego wniesienia odwołania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.