III OSK 3107/23

III OSK 3107/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Bk 51/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-07-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 153, art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 66 ust.1 pkt 5
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od punktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 51/23 w sprawie ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuratora Regionalnego w Białymstoku, Fundacji W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 października 2022 r. nr 408.25/F-21/VI/22 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bk 51/23 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skarg Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokuratora Regionalnego w B., Fundacji W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: SKO w Białymstoku) z 3 października 2022 r. nr 408.25/F-21/VI/22 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. odrzucił skargę Fundacji W. w W.; 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją wydaną decyzję Burmistrza K. (dalej: Burmistrz) z 2 sierpnia 2021 r. nr RG.6220.4.2018.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 3 października 2022 r. nr 408.25/F-21/VI/22, SKO w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z 2 sierpnia 2021 r. znak RG.6220.4.2018, którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb K., gmina K.
Skargi na powyższą decyzję wywiedli Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokurator Regionalny w B., Fundacja W. w W. oraz Stowarzyszenie D. w K.
Postanowieniem z 21 kwietnia 2023 r. sąd odrzucił skargę Stowarzyszenia D. w K. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi. Postanowienie jest prawomocne.
W odpowiedzi na wszystkie skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Sąd I instancji odrzucając skargę Fundacji W. wskazał, że podlegała ona odrzuceniu, bowiem nie została opłacona.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skargi Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Regionalnego w B. podlegały uwzględnieniu, jednak z powodów innych niż w nich wskazane.
Zdaniem Sądu I instancji, ani w raporcie, ani w jego uzupełnieniach nie zostało prawidłowo zrealizowane wariantowanie inwestycji.
Organy obydwu instancji nie dostrzegły tej nieprawidłowości akceptując jako prawidłowy, a w istocie niedostateczny sposób przedstawienia wariantów przez inwestora. Stanowi to o naruszeniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Według Sądu I instancji, raport (w pierwotnej wersji) zawiera opis proponowanych wariantów oraz porównanie oddziaływania wariantów na środowisko (s. 25-37). Wskazano w nim, że racjonalny wariant alternatywny może dotyczyć sposobu karmienia i pojenia zwierząt lub konstrukcji budynku, jednak zaznaczono że "w tym wypadku nie będzie miało to znaczących skutków dla wpływu przedsięwzięcia na środowisko"; rozważano też lokalizację budynków w innej miejscowości, ale z uwagi na konieczność zakupu przez inwestora ziemi byłoby to nieracjonalne ekonomicznie"; brano pod uwagę zmianę orientacji budynków kurników na działce, jednakże ze względu na technologię zadawania paszy i uprzątanie pomiotu uznano ten wariant za niezasadny; podobnie odrzucono zainstalowanie jedynie wentylatorów ściennych z uwagi na niekorzystne parametry wynoszenia i rozpraszania zanieczyszczeń w powietrzu; także jako nieuzasadnione ekonomicznie uznano zrealizowanie przedsięwzięcia o mniejszej obsadzie. W konkluzji wskazano, że wariantem właściwym i podlegającym wyborowi jest wariant inwestorski, bowiem spowoduje on nieznaczne zwiększenie wpływu na środowisko (zwiększenie emisji do powietrza atmosferycznego, zwiększenie hałasu, zużycia wody i powstających ścieków), ale zdaniem autora raportu nie będzie to zmiana znacząca. Następnie na s. 37 raportu w formie tabelarycznej porównano oddziaływanie wariantu inwestorskiego z wariantem alternatywnym w zakresie oddziaływania na różne elementy środowiska. Końcowa punktacja jest następująca: wariant inwestorski 3,5 punktu, racjonalny wariant alternatywny 2,5 punktu, przy czym różnica polega na nieprzyznaniu punktów wariantowi alternatywnemu za wersję z wentylatorami wyłącznie ściennymi w sytuacji, gdy wariant inwestorski otrzymał za wentylatory ścienne i dachowe – 1 punkt. Z kolei na s. 41-42 raportu porównano oddziaływanie różnych wariantów alternatywnych (zakup gruntu w innej miejscowości, zamontowanie tylko wentylatorów ściennych, zmniejszenie obsady, zastosowanie dachu płaskiego) z wariantem inwestorskim przyznając następującą punktację: wariant inwestorski 7, wariant alternatywny z zakupem gruntu, wentylatorami wyłącznie ściennymi i płaskim dachem – 4 punkty, zmniejszenie obsady - 6 punktów. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wskazuje na pozorowanie wariantów. W zasadzie między wariantem inwestorskim a proponowanymi wariantami alternatywnymi nie istnieje znacząca różnica technologiczna w sposobie oddziaływania na środowisko.
W ramach uzupełnienia raportu na skutek opinii przedstawiono trzy jego uściślenia: ze stycznia 2021 r. i dwa z lutego 2021 r. Rozwinięcie wariantowania znalazło się na s. 8-11 uściślenia styczniowego (k. 153, segregator VI niebieski). Zaproponowano dwa racjonalne warianty alternatywne: (-) lokalizacyjny w dwóch wersjach: oceniony a priori jako nieekonomiczny polegający na zakupie ziemi w innej miejscowości oraz polegający na zmianie orientacji budynków na działce (odwrócone położenie), który również odrzucono z uwagi na brak jego optymalności ze względu na sposób swobodnego przemieszczania się samochodów związanych z obsługą kurników i wymaganą do pokonania drogę; (-) technologiczny również w dwóch wersjach – z wentylacją grawitacyjną – który odrzucono z uwagi na brak możliwości kontroli procesu produkcji (pomieszczenia mogą być przewentylowane lub niedowentylowane, podczas gdy wentylacją mechaniczną steruje komputer) oraz z zastosowaniem do ogrzewania budynków innego niż gaz nośnika energii, np. węgla kamiennego, jednak ten wariant oceniono jako ekonomicznie korzystny dla inwestora z uwagi na niższe koszty zakupu węgla niż gazu - ale jednocześnie zwiększający emisje do środowiska. Dokonano również tabelarycznego porównania ww. wariantów z tym, że brak jest w tym porównaniu jakichkolwiek obliczeń i szczegółowych analiz, a emisje amoniaku, pyłów i siarkowodoru pozostają w każdym wariancie na tym samym poziomie. Trudno przyjąć na tej podstawie, że przedstawiono co najmniej jeden wariant alternatywny, w przypadku wyboru którego inwestycja będzie w sposób znacząco odmienny oddziaływała na środowisko, tj. w zakresie newralgicznym dotyczącym emisji odorów, hałasu. Z kolei uściślenia raportu (dwa z lutego 2021 r.) już do wariantowania się nie odnoszą. Natomiast w opinii uzupełniającej z sierpnia 2022 r. sporządzonej w postępowaniu odwoławczym po wyroku kasacyjnym w sprawie II SA/Bk 951/21 biegły również szerzej tej problematyki nie analizuje. Według Sądu I instancji, ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie dostrzegły powyższego, zasadniczego braku raportu i jego uzupełnień, podobnie jak nie dostrzegły go organy uzgadniające.
Zdaniem Sądu I instancji, inwestor w sprawie niniejszej jako jeden z wariantów technologicznych racjonalnego wariantu alternatywnego wskazał ogrzewanie przy użyciu węgla kamiennego, co nie może zostać zaakceptowane. Wariant przedsięwzięcia oparty na wykorzystaniu wysokoemisyjnych źródeł energii lub innych rozwiązań w sposób oczywisty powodujących zwiększenie emisji wywołuje bowiem tzw. efekt tła, czyli wrażenie przedstawienia wariantu inwestorskiego jako mniej szkodliwego dla środowiska na tle innych rozwiązań (vide wyrok w sprawie III OSK 2926/22 z 14 lutego 2023 r.). Uniknięciu tego właśnie efektu służy m. in. obowiązek przedstawienia oraz wnikliwego przeanalizowania w raporcie, jako odrębnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Wariantu takiego w sprawie niniejszej inwestor również nie przedstawił, czego organy nie zauważyły.
Sąd I instancji zwrócił dodatkowo uwagę, że kwestia braku należytego wariantowania została podniesiona w opinii dostarczonej przez Stowarzyszenie D. w K. – sporządzonej przez F.J. (biegłego z zakresu rolnictwa, biologii i ochrony przyrody). Niezależnie od wątpliwości, które powstały na tle tytułowania się przez tę osobę biegłym sądowym, merytoryczne jego uwagi odnośnie wariantowania są trafne. Na s. 2 "Opinii" wskazał bowiem, że "W przedłożonym raporcie poszczególne warianty alternatywne (lokalizacja w innej miejscowości oraz zmniejszenie liczby stanowisk w kurnikach) scharakteryzowano jednym zdaniem i nie przedstawiono żadnych szczegółów, wykluczając alternatywne warianty bliżej nieokreśloną nieopłacalnością ekonomiczną. Jednocześnie z niczym nieuzasadnionych względów za wariant najkorzystniejszy dla środowiska wybrano ten z większą obsadą kur, co jest sprzeczne z zasadami logiki" (k. 99, segregator VI niebieski). Nawet mając na uwadze, że "Opinię" sporządzono 10 grudnia 2020 r. a więc jeszcze przed uściśleniem raportu – jej wnioski pozostają aktualne także po analizie trzech uściśleń raportu sporządzonych w styczniu i lutym 2021 r. W uściśleniach tych nie wyeliminowano bowiem braków wariantowania. W efekcie pozostawiono raport z pozornym wariantowaniem, nie zorientowały się w tym organy czym uniemożliwiły też sobie wybór, o którym mowa w art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., a który jest prawnie wymagany przez ustawodawcę. Wybór zaś, którego organy dokonały, nie jest wyborem, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.
W konsekwencji niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. To zaś wymaga powrotu sprawy do organu pierwszej instancji z uwagi na uniknięcie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Zdaniem Sądu I instancji, w sposób istotny naruszona też została zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Z akt wynika, że Kolegium w sposób nieuzasadniony a w szczególności zaskakując strony i nie uprzedzając o zmianie sposobu procedowania – zrezygnowało z dotychczas stosowanej w postępowaniu formy indywidualnego zawiadamiania stron o czynnościach procesowych "przechodząc" w stosunku do niektórych stron na zawiadomienie przez obwieszczenie. Zmiana ta nie dotknęła inwestora. Budzi to poważne zastrzeżenia, zwłaszcza że nastąpiło po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym.
W skardze kasacyjnej A.P. (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w części w zakresie pkt 2, tj. w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Białystoku z 3 października 2022 r. nr 408.25/F- 21/VI/22 oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza z 2 sierpnia 2021 r. nr. RG.6220.4.2018.
W pierwszej kolejności zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: u.u.i.ś.) oraz art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że uchylone decyzje zostały wydane pomimo braku spełnienia wymagań ustawowo wynikających z powyższych przepisów polegających na niezrealizowaniu w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnieniach wariantowania inwestycji, tj. braku wariantu alternatywnego wskazanego obok inwestorskiego, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz braku opisu co najmniej trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia ww. przepisów i wydały rozstrzygnięcia obarczone wadą prawną, co uzasadniało w ocenie WSA w Białymstoku uchylenie decyzji SKO w Białymstoku z dnia 3 października 2022 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza z dnia 2 sierpnia 2021 r. w celu powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 p.p.s.a. przez ingerencję przez Sąd I Instancji w merytoryczne rozstrzygnięcie organów administracji orzekających w sprawie, a tym samym naruszenie zasady kontroli legalności wydawanych decyzji polegające na dokonaniu przez Sąd I Instancji samodzielnej oceny merytorycznej raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnień pomimo nieposiadania i niemożności posługiwania się wiedzą fachową i w konsekwencji korzystając z braku związania skargą, z naruszeniem związania wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanym przez WSA w Białymstoku wyroku z 28 stycznia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 951/21 oraz naruszeniem zasad ekonomii procesowej wydanie wyroku skutkującego uchyleniem decyzji SKO w Białymstoku z 3 października 2022 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza z 2 sierpnia 2021 r. w celu powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, oraz c, p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku i brak precyzyjnego merytorycznego odniesienia się przez Sąd I Instancji do zarzutów stawianych w skargach Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Regionalnego w B. poprzez uznanie, że ww. skargi podlegają uwzględnieniu, jednak z powodów innych niż w nich wskazane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący uwzględnieniem skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Regionalnego zamiast ich oddaleniem.
Mając powyższe na uwadze, 1) wobec faktu ponad pięcioletniego okresu trwania procedury środowiskowej trwania postępowania oraz zaistnienia podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ewentualnie, wniesiono o WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. 2) wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz wnoszącego przedmiotową skargę kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; 3) wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym z 8 stycznia 2024 r. Stowarzyszenie D., reprezentowane przez adw., wniosło o oddalenie w całości skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. art. 153 p.p.s.a oraz w zw. z art. 7 p.p.s.a. przez ingerencję przez Sąd I Instancji w merytoryczne rozstrzygnięcie organów administracji orzekających w sprawie, a tym samym naruszenie zasady kontroli legalności wydawanych decyzji polegające na dokonaniu przez Sąd I Instancji samodzielnej oceny merytorycznej raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnień pomimo nieposiadania i niemożności posługiwania się wiedzą fachową i w konsekwencji korzystając z braku związania skargą, z naruszeniem związania wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednio wydanym przez WSA w Białymstoku wyroku z 28 stycznia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 951/21 oraz naruszeniem zasad ekonomii procesowej wydanie wyroku skutkującego uchyleniem decyzji SKO w Białymstoku z 3 października 2022 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza z 2 sierpnia 2021 r. w celu powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności.
Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia skarżący kasacyjnie podnosił. Sąd I instancji nie naruszył omawianego przepisu, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpatrywania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia wskazanego w pkt 2.a) petitum skargi kasacyjnej przepisu ustrojowego nie może być uznany za uzasadniony, a niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19; z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1987/23).
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przedstawione w pkt 2.a),b). O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybienia nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wyrok Sądu I instancji nie został wydany z naruszeniem związania wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 951/21. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
W tym kontekście wskazać należy, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Sądu I instancji nie zostały naruszone przepisy określone w zarzucie kasacyjnym. WSA w Lublinie nie naruszył art. 153 p.p.s.a. prawidłowo wskazując elementy związku z wyrokiem WSA w Białymstoku z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 951/21 z przedmiotową sprawą.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zasada szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania oraz wynikający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może kolidować z zasadą rzetelnego rozpatrywania wszelkich aspektów sprawy. Zasada koncentracji materiału procesowego wyrażona w art. 7 p.p.s.a. nie oznacza, że dynamika postępowania ma przesłaniać nadrzędny cel postępowania, jakim jest wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GZ 369/10).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.b) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbuje wytknąć skarżący kasacyjnie, podnosząc uznanie przez Sąd I instancji, że skargi podlegały uwzględnieniu, jednak z powodów innych niż w nich wskazane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący uwzględnieniem skarg Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Regionalnego zamiast ich oddaleniem. Niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Białymstoku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza z 2 sierpnia 2021 r. nr RG.6220.4.2018. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazał, że ani w raporcie, ani w jego uzupełnieniach nie zostało prawidłowo zrealizowane wariantowanie inwestycji. Organy obydwu instancji nie dostrzegły tej nieprawidłowości akceptując jako prawidłowy, a w istocie niedostateczny sposób przedstawienia wariantów przez inwestora.
Reasumując, przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna i sprawia, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, oraz c, p.p.s.a. Naruszenie powołanych wyżej przepisów nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia, wyjaśnić należy, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć, (jak tego jak chce skarżący kasacyjnie), do kwestionowania wniosków, co do zastosowania prawa materialnego wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 6673/21). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, gdyż orzekał na podstawie akt sprawy. Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast oceniał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona, odpowiadają prawu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, powody dla których uznał naruszenie ww. przepisów. Sąd I instancji wyjaśnił, że Kolegium w sposób nieuzasadniony, a w szczególności zaskakując strony i nie uprzedzając o zmianie sposobu procedowania – zrezygnowało z dotychczas stosowanej w postępowaniu formy indywidualnego zawiadamiania stron o czynnościach procesowych "przechodząc" w stosunku do niektórych stron na zawiadomienie przez obwieszczenie. Zmiana ta nie dotknęła inwestora. Budzi to poważne zastrzeżenia, zwłaszcza że nastąpiło po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym. Sąd I instancji wskazał, że nie stosując prawidłowo przepisów prawa Kolegium wywołało sytuację, w której strony – pozostające do tej pory w uzasadnionym przekonaniu, że o wszystkich istotnych czynnościach i rozstrzygnięciach będą zawiadamiane indywidualnie, zgodnie z dotychczasowym postępowaniem organów – zostały zaskoczone wydaniem decyzji. Narusza to nie tylko zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), ale też obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie ulega wątpliwości, że doszło w ten sposób do naruszenia art. 10 § 1 i art. 8 k.p.a., bowiem uniemożliwiono stronom zapoznanie się z opinią uzupełniającą biegłego i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez przyjęcie przez Sąd I Instancji, że uchylone decyzje zostały wydane pomimo braku spełnienia wymagań ustawowo wynikających z powyższych przepisów polegających na niezrealizowaniu w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnieniach wariantowania inwestycji tj. braku wariantu alternatywnego wskazanego obok inwestorskiego, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz braku opisu co najmniej trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia ww. przepisów i wydały rozstrzygnięcia obarczone wadą prawną co uzasadniało w ocenie WSA w Białymstoku uchylenie decyzji SKO w Białymstoku z 3 października 2022 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza z 2 sierpnia 2021 r. w celu powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ani w raporcie, ani w jego uzupełnieniach nie zostało prawidłowo zrealizowane wariantowanie przedsięwzięcia. Ma rację Sąd I instancji, że organy I i II instancji nie dostrzegły tej nieprawidłowości akceptując jako prawidłowy, a w istocie niedostateczny sposób przedstawienia wariantów przedsięwzięcia przez inwestora.
W trafnej ocenie Sądu I instancji, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis co najmniej trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś.) oraz zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska, jeżeli dane przedsięwzięcie w ogóle nie zostanie zrealizowane (art. 66 § 1 pkt 4 u.u.i.ś.). Niepodejmowanie przedsięwzięcia nie jest przy tym wariantem realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji uregulowanej w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko zakłada obowiązek podejmowania pewnych działań dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym celu ustawodawca przewidział obowiązek przedstawienia przez inwestora w raporcie 3 wariantów realizacji przedsięwzięcia, które powinny różnić się od siebie. Celem przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia jest niedopuszczenie do powstania przedsięwzięcia w wariancie mogącym negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga od inwestora stosowania także odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Tym samym oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia, organ powinien dążyć do przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia w celu jego eliminacji oraz ograniczenia zakresu jego skutków teraz i w przyszłości. Zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu poprzez wybór właściwego wariantu wykonania przedsięwzięcia wymaga od organu oceniającego raport nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z danym wariantem. W takim przypadku organ przeprowadzający procedurę oceny oddziaływania na środowisko powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza taka okaże się niewystarczająca, organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, zgodnie z parametrami technicznymi opisującymi przedsięwzięcie. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także od oceny inwestora, ale została ściśle określona przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś." (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 813/16, LEX nr 2461229).
W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd, że "Racjonalny wariant alternatywny i racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogą mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych czy środowiskowych lub społecznych). Z kolei »alternatywność» oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. »Alternatywność» wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji drogowej) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, urządzeń, czy instalacji). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17 oraz z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3036/23).
W trafnej ocenie Sądu I instancji, zaproponowane w sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalne warianty alternatywne nie mogą zostać uznane za spełniające kryteria art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a, u.u.i.ś. Jak również nie spełniają standardów tego przepisu, wypracowanych przez cytowane wyżej orzecznictwo NSA dotyczące, uzupełnienia wariantowania zawarte w uściśleniach raportu.
Sąd I instancji dokonał wnikliwej analizy wariantów realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wyprowadził z niej racjonalne i uzasadnione wnioski, które zasługują w pełni na akceptacje Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie. Sąd I instancji wykazał pozorowanie przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że między wariantem inwestorskim a proponowanymi wariantami alternatywnymi nie istnieje znacząca różnica technologiczna w sposobie oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.
Nieskuteczność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.