III OSK 3101/23

III OSK 3101/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Go 178/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-07-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 77 ust 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 178/23 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2023 r. nr SKO.Go/450-Sz.M./1848/22 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej "WSA w Gorzowie Wielkopolskim" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 178/23, oddalił skargę M.H. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej "SKO") z dnia 19 stycznia 2023 r, nr SKO.Go/450-Sz.M./1848/22, w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 13 września 2021 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej "Burmistrz") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wykonanie czwartorzędowego ujęcia wód podziemnych na działce nr [...] w miejscowości [...] oraz gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji". Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 73 i 89 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego do Urzędu Miasta i Gminy W. wpłynęła opinia Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gorzowie Wielkopolskim o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Burmistrz uwzględniając powyższe opinie, postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r., nr WGGGR.6220.31.2021.Wspo, nałożył na skarżącą jako inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz ustalił sporządzenie raportu w pełnym zakresie przewidzianym w przepisach art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej "u.i.o.ś.").
Następnie w toku prowadzonego postępowania, po złożeniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, skarżąca została wezwana do uzupełnienia tego raportu poprzez przedstawienie wyników badań otworu hydrogeologicznego niezbędnych do dokonania miarodajnej oceny oddziaływania na lokalne zasoby wód podziemnych. W odpowiedzi na powyższe skarżąca wyjaśniła, że otwór hydrogeologiczny nie został jeszcze wykonany, więc niemożliwe jest przedstawienie wyników jego badań. Nadto podała, że zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć i związku z powyższym wykonanie wiercenia otworu hydrogeologicznego z przeznaczeniem na studnię oznacza rozpoczęcie realizacji całego zamierzenia i jest jego główną i zarazem końcową częścią (do zrealizowania pozostanie tylko wykonanie urządzenia wodnego czyli zainstalowanie elementów umożliwiających pobór wód podziemnych). Zdaniem skarżącej, nieuzasadnione jest odwiercenie otworu hydrogeologicznego przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wykonanie urządzenia wodnego o zdolności poboru powyżej 10 m3/h. Wskazała również, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie. W ocenie skarżącej w świetle przytoczonych przepisów prawa nie ma żadnych podstaw, aby w przedmiotowym przypadku wykonać odwiert otworu hydrogeologicznego przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych. Pomimo złożonych przez skarżącą wyjaśnień, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r., nr WZŚ.4221.74.2022.PT, odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zarzucając, że przedłożony w ramach uzupełnienia raport nie spełniał wymogów pozwalających uznać go za dowód w niniejszym postępowaniu, w szczególności ze względu na brak przedstawienia wyników badań otworu hydrogeologicznego niezbędnych do dokonania miarodajnej oceny oddziaływania planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych. Z uwagi na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim, decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r. Burmistrz odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Na skutek odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr SKO.Go/450-Sz.M./1848/22, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przedstawiło treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.i.o.ś. i podzieliło w pełni ustalenia przedstawione w postanowieniu RDOŚ w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2022 r. Zdaniem organu odwoławczego RDOŚ w Gorzowie Wielkopolskim słusznie bowiem uznał, że przedstawione w raporcie dane nie pozwalają na dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na stan środowiska, jak również na zasoby wodne, tym samym nie ma możliwości dokonania miarodajnej oceny oddziaływania planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych. Nie można zatem określić, dokonać analizy oraz ocenić bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność w tym zdrowie i warunki życia ludzi, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. SKO podkreśliło, że również nie znalazło w raporcie stosownych wyliczeń lub też przyjętych założeń niezbędnych do ich określenia, oprócz deklaracji autora dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji i przyjętych przez niego wyników, jak również sposobu ustalenia zasięgu leja depresji. Z raportu wynika, że przy maksymalnym poborze godzinowym wody zasięg leja depresji będzie wynosił ok. 102,0-137,0 m, wobec tego nie była możliwa weryfikacja przedstawionych założeń. Zdaniem SKO, wykonanie otworu hydrogeologicznego oraz przeprowadzenie pompowań pomiarowych będzie podstawą do ustalenia parametrów hydrogeologicznych warstwy wodonośnej, zasięgu oddziaływania ujęcia (leja depresji), obszaru zasobowego ujęcia, czy też ustalenia dopuszczalnej wydajności studni oraz ustalenia zasobów eksploatacyjnych ujęcia, a tym samym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy wskazał także, że m.in. w związku ze skalą planowanego przedsięwzięcia w zakresie zapotrzebowania na wodę w ilości 79.716,0 m3/rok, zachodzi przypadek konieczności rozpoznania warunków hydrogeologicznych na podstawie dokonanych badań otworu hydrogeologicznego. Rozpoznanie tych warunków regionu na podstawie map hydrogeologicznych oraz archiwalnych wyników badań, założeń przyjętych przez autora raportu jest bowiem niewystarczające, w szczególności w sytuacji, w której tenże autor w raporcie przyznaje, że warunki geologiczne na omawianym obszarze są skomplikowane, ze względu na obecność zjawisk glacitektonicznych i w związku z tym zarówno miąższość, jak i wykształcenie warstwy wodonośnej mogą się znacznie różnic od zakładanych.
SKO ponownie wskazało, że znajdujące się w raporcie środowiskowym dane, m.in. dotyczące zasięgu leja depresji są, wobec braku ich należytego uzasadnienia poprzez przedstawienie sposobu ich ustalenia, nieweryfikowalne. Na podstawie przedłożonego raportu środowiskowego nie można rozstrzygnąć, czy planowane ujęcie wody będzie oddziaływało na inne czynne ujęcia wody (lub ich leje depresji), które wykorzystują tę samą warstwę wodonośną, a więc czy dojdzie do skumulowanego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3b u.i.o.ś. Stanowisko skarżącej przedstawione w odwołaniu w znacznej części odnosi się do polemiki z organem uzgadniającym. Raport natomiast nie przedstawia szczegółowych warunków hydrogeologicznych, koniecznych do dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten ma charakter opisowy i sprowadza się do bardzo ogólnych stwierdzeń, a stanowisko organu uzgadniającego, że nieuzupełnienie raportu w sposób wskazany przez organ, w szczególności o warunki hydrogeologiczne rzeczywiście uniemożliwia ocenę wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym gruntowowodne – jest według SKO właściwe. Raport, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 66 u.i.o.ś., nie może bowiem stanowić podstawy do pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia opiera się przede wszystkim na raporcie oddziaływania na środowisko. Chcąc zatem wyjaśnić wątpliwości dotyczące ryzyka związanego z danym przedsięwzięciem, organ jest uprawniony do wzywania do uzupełnienia raportu we wskazanym przez siebie zakresie. Organ uzgadniający podjął wszelkie dostępne środki, aby w sposób dokładny i wnikliwy wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. To skarżąca dwukrotnie uchyliła się od uzupełnienia raportu w żądanym zakresie. Rolą inwestora, a nie organu, jest przedłożenie raportu oddziaływania na środowisko, natomiast organ dokonuje jego oceny, a gdy jest konieczne wzywa do uzupełnienia czy też przeprowadza inne konieczne dowody. W ocenie organu odwoławczego takie wezwanie w niniejszej sprawie było zasadne, a zakres koniecznego do ustalenia stanu faktycznego wyznaczała norma materialnoprawna – w tym przypadku art. 66 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 u.i.o.s. Zdaniem SKO, wobec braku przedłożenia przez skarżącą wnioskowanych uzupełnień raportu Burmistrz, mając na uwadze art. 80 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., zasadnie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Pismem z dnia 1 marca 2023 r. skarżąca wniosła do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.c.) oraz zasady adekwatności (art. 7b k.p.a.), poprzez uzależnienie wydania przez organ decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań od uprzedniego poniesienia kosztów na wykonanie planowanego przedsięwzięcia, tj.: a) art. 71 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uzależnienie od tego wydania decyzji w tym przedmiocie; b) art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego, polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa urządzenia wodnego w postaci obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodno prawnego; c) art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego i § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, polegające na żądaniu od inwestora budowy urządzenia służącego do korzystania z zasobów wodnych (budowli hydrotechnicznej), z czym wiąże się zmiana zagospodarowania terenu, bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy; d) art. 28 i art. 29 ust 6 Prawa budowlanego, polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia robót budowlanych i to co do przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływani na środowisko, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie 30 dni decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem i raportem. SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W dniu 12 lipca 2023 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.i.o.ś. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, że planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, stąd organ prowadząc postępowanie miał możliwość stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, z czego skorzystał wydając w dniu 14 lutego 2022 r. stosowne postanowienie. Ocena oddziaływania na środowisko jest szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W sprawie takich inwestycji, jak niniejsza, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony organ niewyspecjalizowany w ochronie środowiska – wójt, burmistrz (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.). Dlatego też w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. przewidziano, że w tych kategoriach spraw, w których jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, zachodzi konieczność uzgodnienia ich warunków z wyspecjalizowanymi organami wskazanymi w pkt 1, 1a, 1b i 4 tego przepisu, po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w jego pkt 2 i 3. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Organ ten, z racji swoich kompetencji, jest w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, w oparciu o dane faktyczne wskazane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany, nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu negatywnego uzgodnienia z RDOŚ lub innego organu uzgadniającego, nie może wydać decyzji pozytywnej.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji potwierdził zasadność stanowiska SKO, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Brak zatem pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji środowiskowej, przy czym uwzględnienie odwołania może nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż SKO wnikliwie przeanalizowało postanowienie RDOŚ, zwłaszcza w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów, zasadnie uznając, że takie naruszenia prawa nie występują. U podstaw zaskarżonej decyzji legło negatywne stanowisko organu uzgadniającego (RDOŚ) na temat przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W ocenie Sądu I instancji raport jest podstawowym dowodem w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, który powinien być kompletny, rzetelny i spójny. Mimo że raport jest dokumentem prywatnym, sporządzanym na zlecenie inwestora, to niewątpliwie powinien zostać poddany starannej ocenie organów orzekających zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na to, że zawiera on w zdecydowanej mierze informacje wymagające wiedzy specjalistycznej, jego merytoryczną ocenę przeprowadzają organy wyspecjalizowane, głównie RDOŚ, dając wyraz tej ocenie, właśnie w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Z kolei sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu, kontroluje natomiast ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 u.o.o.ś. W rozpoznawanej sprawie SKO słusznie wskazało, że RDOŚ zasadnie uznał, iż złożony raport nie przedstawia szczegółowych warunków hydrogeologicznych, koniecznych do dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Dokument ten ma bowiem charakter opisowy i sprowadza się do bardzo ogólnych stwierdzeń, a stanowisko organu uzgadniającego, że nieuzupełnienie raportu w sposób wskazany przez organ, w szczególności o warunki hydrogeologiczne rzeczywiście uniemożliwia ocenę wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym gruntowo-wodne – jest właściwe. Przedstawione w raporcie dane nie pozwalają na dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na stan środowiska, jak również na zasoby wodne, a tym samym nie ma możliwości dokonania miarodajnej oceny oddziaływania planowanego ujęcia na lokalne zasoby wód podziemnych.
Zdaniem Sądu I instancji, celowe w tej sytuacji było żądanie RDOŚ przedstawienia przez skarżącą (inwestora) wyników badań otworu hydrogeologicznego (odwiercenia tego otworu przez uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), ponieważ niezbędne jest szczegółowe rozpoznanie warunków hydrogeologicznych, chociażby w zakresie wpływu planowanego ujęcia na lej depresji wód podziemnych w związku ze skalą planowanego przedsięwzięcia. Tymczasem na podstawie treści złożonego raportu nie można określić, dokonać analizy oraz ocenić bezpośredniego i pośredniego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność w tym zdrowie i warunki życia ludzi, o czym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. W raporcie nie ma bowiem stosownych wyliczeń lub też przyjętych założeń niezbędnych do ich określenia, oprócz deklaracji autora dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji i przyjętych przez niego wyników, jak również sposobu ustalenia zasięgu leja depresji. Z raportu wynika, że przy maksymalnym poborze godzinowym wody zasięg leja depresji będzie wynosił ok. 102,0-137,0 m, jednak nie była możliwa weryfikacja przedstawionych założeń. Dopiero wykonanie otworu hydrogeologicznego oraz przeprowadzenie pompowań pomiarowych będzie podstawą do ustalenia parametrów hydrogeologicznych warstwy wodonośnej, zasięgu oddziaływania ujęcia (leja depresji), obszaru zasobowego ujęcia, czy też ustalenia dopuszczalnej wydajności studni oraz ustalenia zasobów eksploatacyjnych ujęcia, a tym samym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wobec tego raport, jako niespełniający wszystkich wymogów określonych w art. 66 u.i.o.ś., nie mógł stanowić podstawy do pozytywnego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że wykonanie otworu hydrogeologicznego oznacza rozpoczęcie realizacji całego zamierzenia polegającego na budowie studni, bez uzyskania decyzji środowiskowej, co oznacza naruszenie art. 71 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., ani z twierdzeniem, że doszło do naruszenia art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego, polegającego na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa urządzenia wodnego w postaci obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 6 u.i.o.ś. decyzja środowiskowa jest wymagana przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Takim urządzeniem wodnym stosownie do § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) jest urządzenie umożliwiające pobór wód podziemnych (ujęcie wód podziemnych) o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3/h. Oznacza to, że do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie takiego ujęcia wód podziemnych dołączenie decyzji środowiskowej jest wymagane. Natomiast posiadanie decyzji środowiskowej przed pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie ujęcia wód podziemnych nie oznacza wymogu uzyskania tej decyzji przed wykonaniem odwiertu. Otwór hydrogeologiczny to otwór wiertniczy zaprojektowany lub wykonany w celu określenia warunków hydrogeologicznych. Ukończony otwór wiertniczy, przygotowany do eksploatacji, jest nazywany odwiertem hydrogeologicznym, z kolei otwór hydrogeologiczny eksploatacyjny, produkcyjny to studnia. Odwiert realizowany jest w celu poszukiwania i rozpoznania wód podziemnych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm.), a zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, do poszukiwania i rozpoznania wód podziemnych, w zakresie uregulowanym w przepisach prawa geologicznego i górniczego przepisów prawa wodnego nie stosuje się. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie ujęcia wód podziemnych wydawane jest już po wykonaniu odwiertu. Obejmuje ono wykonanie obudowy odwiertu (części nadziemnej) oraz zainstalowanie osprzętu do poboru wody, w tym pompy, której maksymalna techniczna wydajność nie może być większa od zasobów eksploatacyjnych, co oznacza, że pozwolenie wodnoprawne na wykonanie ujęcia wód podziemnych wydaje się już po wykonaniu odwiertu i po ustaleniu zasobów eksploatacyjnych tego ujęcia.
Według WSA w Gorzowie Wielkopolskim otwór hydrogeologiczny nie jest zatem przedsięwzięciem, o którym mowa w przepisach rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie może być postrzegany jako przedsięwzięcie technologicznie powiązane, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi naruszenia przepisów ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa budowlanego polegającego na żądaniu od inwestora rozpoczęcia robót budowlanych i to co do przedsięwzięcia, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – Sąd I instancji zauważył, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 25 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa obudowy ujęć wód podziemnych.
Pismem z dnia 19 września 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 178/23, wywiodła skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 71 ust. 2 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że otwór hydrogeologiczny nie może być postrzegany jako przedsięwzięcie powiązane z przedsięwzięciem polegającym na wykonaniu ujęcia wód podziemnych, pomimo że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy, a zatem żądnie od inwestora odwiercenia tego otworu jest w istocie żądaniem od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uzależnienie od tego wydania decyzji w tym przedmiocie;
2) art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa urządzenia wodnego w postaci obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji uznanie, że postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie zawiera naruszeń mogących mieć wpływ na wynik sprawy i zostało właściwie zweryfikowane przez organy obu instancji.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez: a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z dnia 19 stycznia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2022 r.; b) zobowiązanie Burmistrza do wydania w terminie 30 dni decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Wykonanie czwartorzędowego ujęcia wód podziemnych na działce nr [...] w miejscowości [...] oraz gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji" zgodnie z wnioskiem i raportem; ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, dalej "p.g.g.") ustawa określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie prac geologicznych. Zgodnie art. 6 pkt 8 p.g.g. pracą geologiczną jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności, w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Z kolei w myśl art. 6 pkt 12 p.g.g. robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Art. 6 pkt 13 p.g.g. stanowi, że rozpoznawaniem jest wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. W świetle przytoczonych uregulowań nie ulega wątpliwości, że wiercenia hydrogeologiczne są robotami geologicznymi, do których mają zastosowanie przepisy p.g.g. (por. A. Gonet, J. Macuda, L. Zawisza, R. Duda, J. Porwisz, Instrukcja obsługi wierceń hydrogeologicznych, Kraków 2011, s. 8).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2027 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, dalej "u.p.w.") w zakresie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze przepisów ustawy nie stosuje się do poszukiwania i rozpoznawania wód podziemnych. Celem tej regulacji jest "podkreślenie zakresu obowiązywania norm ustawy – Prawo wodne w relacji do ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, które reguluje poszukiwanie i rozpoznawanie zasobów wód podziemnych, w tym solanek wód uzdrowiskowych i termalnych. Do tych czynności nie stosuje się przepisów ustawy – Prawo wodne. Przepis wskazuje, że cele ustawy – Prawo wodne w stosunku do ustawy – Prawo geologiczne i górnicze są rozbieżne" (M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2016, s. 53). Gdy idzie o poszukiwanie i rozpoznawanie zasobów wód podziemnych, prawo geologiczne i górnicze ma charakter ustawy szczególnej (por. B. Rakoczy, w: B. Rakoczy, Z. Bukowski, K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 57).
Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 389 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 65 lit. d Prawa wodnego, "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na żądaniu od inwestora rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa urządzenia wodnego w postaci obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego" – trzeba ocenić jako niezasadny. Powołane przepisy nie mają bowiem zastosowania do uregulowanych w p.g.g. robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu hydrogeologicznego. Na marginesie warto dodać, że taki otwór sam w sobie nie ma jeszcze znamion obiektu służącego do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych, o którym mowa w art. 16 pkt 65 lit. d u.p.w.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też zarzut art. 71 ust. 2 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że otwór hydrogeologiczny nie może być postrzegany jako przedsięwzięcie powiązane z przedsięwzięciem polegającym na wykonaniu ujęcia wód podziemnych, pomimo że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy". Badawczy otwór hydrogeologiczny nie ma opisanych w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. cech przedsięwzięcia, nie prowadzi on do przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu ani nie realizuje celu gospodarczego – służy on jedynie "rozpoznawaniu" w rozumieniu art. 6 pkt 13 p.g.g. Powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy nie mają zatem doń zastosowania, co trafnie skonstatował Sąd I instancji.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.