III OSK 3096/21

III OSK 3096/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 763/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-01-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 41 a ust. 5, art. 41a ust. 4, art. 41a ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 763/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XII/165/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta Poznania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 763/19 w sprawie ze skargi Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 lipca 2019 r. nr KN-I.4131.1.252.2019.16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XII/165/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta Poznania
1. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 lipca 2019r. Nr KN-I.4131.1.252.2019.16 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 28 maja 2019r. Nr XII/165/VIII/2019 w części obejmującej:
- § 1 z wyłączeniem słów "na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej";
- § 2 ust. 1, 2, 3, 4 i 6;
- § 3 ust. 1;
- § 4 ust. 1 z wyłączeniem słów "wraz z uzasadnieniem";
- § 4 ust. 2 z wyłączeniem słów "dokonuje weryfikacji projektu uchwały pod względem formalnym w zakresie określonym w § 3, a następnie" oraz z wyłączeniem słów "na dzień złożenia Inicjatywy przez podpisujących się pod Inicjatywą";
- § 4 ust. 5, 6, 7, 8, 9 i 10;
- § 5 z wyłączeniem słów "Przewodniczącemu Rady Miasta Poznania i";
- Załącznik nr 1 do uchwały z wyłączeniem rubryki PESEL;
- Załącznik nr 2 do uchwały;
2. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
3. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Miasta Poznania zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 04 lipca 2019r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr XII/165/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta Poznania (dalej "Uchwała") - ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda motywował, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
W ocenie Wojewody zagadnienia wymienione w art. 41 a ust. 5 u.s.g stanowią obligatoryjne elementy uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, które bezwzględnie powinny zostać w niej uregulowane, świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy określi". Wypełniając delegację z art. 41 a ust. 5 u.s.g., rada powinna również mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, iż wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne i nieskomplikowane. W tej sytuacji rada, wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 u.s.g., powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców gminy inicjatyw w tym zakresie.
Na tle powyższego, dokonując kontroli zgodności z prawem Uchwały Wojewoda stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 4 lipca 2019 r. wniosło Miasto Poznań zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie z powodu niezgodności z prawem oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z 28 maja 2019 r. w sytuacji, w której uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowana przez Wojewodę Uchwała wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w treści art. 41a ust. 5 u.s.g. i stanowi akt prawa miejscowego. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Uchwałodawca przy powoływaniu aktu prawa miejscowego powinien dysponować większą swobodą w zakresie kształtowania aktu mając przy tym na uwadze osiągnięcie celów wynikających ze sformułowanej przez ustawodawcę delegacji ustawowej.
Przyjąć zatem należy, że zagadnienia wymienione w art. 41a ust. 5 u.s.g. stanowią elementy kształtujące treść uchwały, które powinny zostać w niej uregulowane, co wynika z użytej przez ustawodawcę w upoważnieniu formuły imperatywnej "określi". Oznacza to, z jednej strony, obowiązek realizacji upoważnienia wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym, podejmowana uchwała obligatoryjnie powinna obejmować wszystkie kwestie wymienione w art. 41a ust. 5 u.s.g., z drugiej zaś strony to, że w treści uchwały nie mogą znaleźć się regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia.
Mając na uwadze powyższe uchwała rady gminy winna z jednej strony jak to słusznie podnosi organ mieć na względzie, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane, a z drugiej strony, jak to podnosi skarżący, realizować obowiązek sformułowania szczegółowych zasad wnoszenia inicjatywy obywatelskiej, a także formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty, jak to wynika z art. 41a u.s.g. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko skarżącego, że uchwałodawca ustalając pewne zasady postępowania z inicjatywą obywatelską racjonalizuje przebieg procesu legislacyjnego, tworząc dla mieszkańców jasne reguły postępowania, a w tle gwarancję, iż Rada otrzyma projekt uchwały, który będzie mógł być procedowany w tempie zagwarantowanym przez ustawodawcę, a radni z obiektywnych powodów nie zostaną zmuszeni do "odrzucenia" niedopracowanych obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych.
W ocenie Sądu istotą prawidłowo sformułowanej uchwały w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców gminy jest realizacja normy kompetencyjnej wynikającej z treści art. 41a u.s.g. której istotą jest umożliwienie realnego i rzeczywistego zgłaszania inicjatyw obywatelskich i zachowanie szczególnych zasad ich wnoszenia, zasad tworzenia komitetów, zasad promocji obywatelskich inicjatyw, a także formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że nie stanowi naruszenia prawa sformułowanie § 1 Uchwały z pominięciem słów "na dzień złożenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej". Z treści art. 41a ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Wprowadzenie zatem do Uchwały zakwestionowanego sformułowania, że czynne prawo wyborcze muszą posiadać na dzień złożenia inicjatywy, w sposób pozbawiony podstawy prawnej i niewynikający z powyższego przepisu, wprowadza dodatkowe uszczegółowienie cech mieszkańców posiadających prawo wyborcze do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą.
Słusznie wskazuje Wojewoda, że prawo wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej posiadają mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze w wyborach rady gminy, którzy w dniu udzielenia swojego poparcia ukończyli 18 lat ( art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684).
Inicjatywa uchwałodawcza skierowana jest do obywateli, zatem także do osób, które nie wiedzą i nie muszą wiedzieć, że pewne kategorie spraw w zakresie inicjatywy uchwałodawczej zastrzeżone są dla określonych organów gminy, jak rada, czy prezydent, co jak twierdzi Wojewoda wynika z konkretnych przepisów prawa, mimo, że tych przepisów sam nie wskazuje. Uszczegółowienie i sprecyzowanie tej kwestii dla potencjalnych obywateli planujących wnieść daną inicjatywę stanowi informację, że nie każdą sprawę mogą zgłosić w trybie art. 41a u.s.g. Zakwestionowane postanowienie można zatem także potraktować jako jedno z katalogu szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw o jakim mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g., co przeczy twierdzeniu Wojewody, że postanowienie to narusza porządek prawny.
Słusznie wskazuje skarżący, że przepis § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ), nie wprowadza zawsze i w każdym przypadku zakazu powoływania w akcie normatywnym niższej rangi określeń ustawowych, nawet jeżeli prowadziłoby to do powtórzenia w całości lub w części przepisu ustawowego.
W ocenie Sądu nie jest niezgodny z prawem § 2 ust. 2 Uchwały, co dodatkowo zarzucał Wojewoda na rozprawie przed Sądem. Z art. 41a ust. 5 u.s.g. wynika dla uchwałodawczy dyspozycja szczegółowego określania zasad tworzenia komitetów inicjatyw obywatelskich i w tym zakresie Rada przyjęła, że dla danej inicjatywy może zostać utworzony tylko jeden Komitet. Przyjęta przez Radę w § 2 ust. 2 Uchwały zasada wynika także z treści art. 41a ust. 1, 3 i 4 u.s.g., gdzie ustawodawca odnosi się do jednej konkretnej inicjatywy i popierającego ją komitetu, zatem można przyjąć, że dla porządku procedowania inicjatyw zasadnie dla danej inicjatywy tworzy się jeden komitet. W ocenie Sądu z postanowienia § 2 ust. 2 Uchwały nie wynika, że nie można tworzyć kolejnych komitetów dla kolejnych inicjatyw, nawet jeżeli przedmiotowo dotyczą podobnych, czy nawet tych samych zagadnień objętych sferą zainteresowania obywateli.
W zakwestionowanym postanowieniu § 2 ust. 4 pkt 1 Uchwały Rada przewidziała możliwość wskazania jednej tylko osoby do reprezentowania Komitetu, gdy tymczasem zdaniem Wojewody z treści art. 41a ust. 4 u.s.g. wynika, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby (w liczbie mnogiej) uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. We wskazaniu w Uchwale jednej osoby reprezentanta komitetu Wojewoda upatruje niezgodność z prawem tego postanowienia Uchwały. W ocenie Sądu postanowienie § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały w zakwestionowanej części odnosi się do wynikającego z art. 41a ust. 4 u.s.g. prawa do wskazania pełnomocnika, czy precyzyjniej pełnomocników, jak tego wymaga Wojewoda. Nie sposób bowiem domagać się od Komitetu inicjatywy, by musiał wskazać nie jednego, a kilku pełnomocników, skoro to tylko wynika z literalnego brzmienia przepisu ustawy. Przepis art. 41a ust. 4 u.s.g. wykładać należy funkcjonalnie i celowościowo, mając na uwadze istotę wnoszenia inicjatyw obywatelskich w duchu odformalizowania procedury ich wnoszenia, jak tego domagał się organ nadzoru. Taki wymóg wskazywania więcej niż jednego pełnomocnika, jak tego domaga się Wojewoda, może prowadzić do niezgodnego z prawem ograniczania wystąpienia z inicjatywą obywatelską.
Wbrew stanowisku Wojewody, nie doszło do nieuprawnionego przyjęcia przez Radę, że w imieniu i na rzecz komitetu inicjatywy występuje pełnomocnik . Potrzeba ustanowienia pełnomocnika komitetu inicjatywy uchwałodawczej mieści się w granicach zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, o których mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g. i nie przekracza granic upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Takie też stanowisko wyraził NSA w powołanym wyroku z 22 listopada 2019. (sygn. akt I OSK 1410/19).
Zasadne natomiast było stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie obowiązku wskazania numeru PESEL w załączniku nr 1 dotyczącym listy podpisów obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
Wskazać ponadto należy, na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru przez odwołanie się do stanowiska, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Z art. 41a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. nie wynika natomiast, by do określenia liczby mieszkańców występujących z inicjatywą obywatelską oraz ustalania formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty i do legitymowania, czy osoba ujęta na liście jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania. Dodatkowo można również wskazać, że wprowadzenie takiego wymogu stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem (wyr. WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zasadne było stwierdzenie nieważności § 2 ust. 5 Uchwały stanowiącego, że wycofanie poparcia udzielonego Inicjatywie jest nieskuteczne. Postanowienie Uchwały wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego Radzie w art. 41a ust. 5 u.s.g. Słusznie wskazuje Wojewoda, że ustawodawca ograniczył kompetencje Rady wyłącznie do zagadnień wskazanych w tym przepisie, które nie obejmują kwestii wycofania poparcia udzielonego projektowi uchwały i jego skutków. Wyłącznie ustawodawca (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mógłby wprowadzić przepis "Wycofanie poparcia udzielonego Inicjatywnie jest nieskuteczne." Przepis art. 41a u.s.g. takiego ograniczenia nie zawiera, ani też nie upoważnia Rady do wprowadzenia takiego ograniczenia.
Zasadne było także stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 1 – 4 Uchwały. Mając na uwadze wskazaną powyżej kwestię dotyczącą zapewnienia realnego i jak najmniej skomplikowanego procedowania w zakresie wnoszenia inicjatyw obywatelskich, słusznie wskazuje Wojewoda, że Rada przekroczyła swoje uprawnienia stanowiąc o obowiązku dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia merytorycznego i prawnego, opinii prawnej o projekcie uchwały sporządzonej przez radcę prawnego, adwokata lub prawnika zagranicznego, informacji o skutkach finansowych jej realizacji oraz opinie instytucji lub organu oraz oświadczenie o przeprowadzeniu konsultacji, jeżeli przepis szczególny tego wymaga. Wymogi takie nie wynikają z treści art. 41a ust. 5 u.s.g. i w istocie prowadzą do nadmiernego formalizmu w zakresie wnoszenia inicjatyw obywatelskich, które powinno być realne i nieskomplikowane. Zgodzić należy się z Wojewodą, że wprowadzając regulacje zawarte w § 3 ust. 2 Uchwały, Rada w istocie ogranicza, a przynajmniej utrudnia mieszkańcom realizację obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w sposób nieuzasadniony wymogiem szczegółowego określenia zasad wnoszenia inicjatyw, czy formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
Przechodząc do zaskarżonego § 4 ust. 1 Uchwały wskazać należy, że niezgodne z prawem jest zawarte w tym postanowieniu wyrażanie "wraz z uzasadnieniem" w odniesieniu do obowiązku przygotowania projektu uchwały inicjatywy. Z Zasad techniki prawodawczej (§ 131 ust. 1 w zw. z § 141) wynika, że do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie, zatem powtórzenie w tym zakresie obowiązku dołączenia uzasadnienia do projektu uchwały w zakresie inicjatywy obywatelskiej zaliczyć należy do niezgodnego z prawem postanowienia Uchwały skutkującego stwierdzeniem jego nieważności.
Dalsze zarzuty Wojewody odnoszące się do § 4 Uchwały okazały się zasadne tylko częściowo. W ocenie Sądu mamy w tym miejscu do czynienia z określeniem szczegółowych zasad dotyczących tworzenia komitetów inicjatyw, weryfikacji formalnych wymogów projektów i nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały przez Przewodniczącego Rady. Na tym etapie osoby pragnące skorzystać z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jak i organy administracji publicznej, podejmują szereg czynności. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, należy wyróżnić czynności: utworzenie Komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców Miasta posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, weryfikacji projektu uchwały pod względem formalnym, w szczególności w zakresie wymaganej liczby poparcia.
Słuszny w tym zakresie był zarzut Wojewody, że postanowienia Uchwały § 4 ust. 2 w części oraz ust. 3 i 4 w całości naruszają w sposób istotny art. 41a ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym, projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Zgodzić należy się z Wojewodą, że ustawodawca nie przewidział możliwości nieprzedłożenia złożonego projektu pod obrady rady. Organem upoważnionym do decydowania co do losów przedłożonego projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest wyłącznie rada gminy.
Sąd I instancji zgodził się także z organem nadzoru, że projekt inicjatywy powinien podlegać ocenie formalnej i w przypadku braku wymaganej liczby poparcia mieszkańców dopuszczalne jest przygotowanie projektu uchwały o pozostawieniu inicjatywy bez rozpoznania. Co istotne projekt takiej uchwały przewodniczący rady przedkłada radzie i tylko ona jest władna do podjęcia uchwały w przedmiocie pozostawienia inicjatywy bez rozpoznania (§ 5, § 6 i § 8 pkt 2 Uchwały).
Nie budziło wątpliwości Sądu, że niezgodne z prawem i to w sposób istotny było przekazanie kompetencji organów gminy - rady czy prezydenta miasta - w zakresie weryfikacji wymogów formalnych inicjatywy wraz z prawem do pozostawania jej bez rozpoznania przewodniczącemu rady, któremu przepisy u.s.g. takiego uprawnienia nie przyznają. Tak samo przewodniczący nie ma uprawnień do wzywania Komitetu do uzupełnienia braków formalnych inicjatywy, jak to przewidywała Uchwała w § 4 ust. 3 i 4.
W ocenie Sądu dalsze postanowienia Uchwały w zakresie procedowania nad inicjatywą, w tym sporządzenie opinii do projektu inicjatywy należą do szczególnych zasad o jakich mowa w art. 41a ust. 5 u.s.g., tym bardziej, że czynności te nie obciążają już obywateli wnoszących inicjatywę, czy Komitetu inicjatywy obywatelskiej. Czynności te opisane w § 4 ust. 2, 5, 6 i 7 Uchwały odnoszą się do procedury przygotowawczej projektu uchwały inicjatywy celem przedłożenia na sesji rady miasta.
Słusznie wskazuje skarżący, że ustawodawca odnosząc się do "szczegółowych" zasad, nakazuje dokładnie określenie adresatowi sposobu działania, w tym wymogu ustawowego przewidzianego w art. 41 a ust. 5 u.s.g., który sprowadza się do ustalenia przez radę gminy także formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty uchwał. Jednocześnie nie występuje w tym zakresie podnoszony przez organ nadzoru zarzut naruszenia art. 41a ust. 3a ustawy tzn. sytuacja, w której projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie stałby się przedmiotem obrad na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później jednakże niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Reguły określone w § 4 (po wskazanych w wyroku wyłączeniach poszczególnych wyrażeń i ust. 3 i 4) ostatecznie nie są sprzeczne z normą kompetencyjną wynikającą z dyspozycji ustawowej wskazanej w art. 41a ust. 5 u.s.g. Przyjęta w § 4 ust. 2 , 5 – 8 Uchwały procedura podejmowania uchwały w zakresie inicjatywy obywatelskiej wskazuje jedynie, iż zgłaszane projekty będą przechodzić określoną ścieżkę legislacyjną. Takie też stanowisko wyraził NSA w powołanym wyroku z 22 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 1410/19).
Nadto odnosząc się do stanowiska Wojewody, że wskazana procedura uchwalenia inicjatywy wprowadza dodatkową ścieżkę legislacyjną, gdy procedurę podejmowania uchwał reguluje Statut Miasta Poznania i Regulamin Rady Miasta Poznania, WSA wskazał, że za naruszenie prawa uznaje się odniesienie w uchwale w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw do statutu miasta, a umieszczenie stosownej regulacji co do procedowania w uchwale mogłoby także stanowić niedozwolone powtórzenie (wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1097/18). Co więcej, w ocenie Sądu, zawarta w § 4 Uchwały procedura podejmowania inicjatywy obywatelskiej nie stoi w sprzeczności z postanowieniami Regulaminu Rady Miasta, w zakresie procesowania nad uchwałami, w szczególności postanowieniami § 28 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr LXXX/1202/V/2010 Rady Miasta Poznania z 9 listopada 2010 r.
O obciążeniach finansowych obywateli i zakładanych przez nich komitetów może decydować wyłącznie ustawodawca. W art. 41a u.s.g. brak jest podstaw do uznania, że "Wydatki związane z wykonywaniem Inicjatywy pokrywa Komitet." (§ 4 ust. 11 Uchwały). Słusznie zatem Wojewoda stwierdził nieważności powyższego postanowienia.
Zasadne było także stwierdzenie nieważności Uchwały przez Wojewodę w zakresie § 5, po sprecyzowaniu przez Sąd co do słów "Przewodniczącemu Rady Miasta Poznania i". Powyższe postanowienie dotyczące powierzenia wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady narusza prawo, gdyż nałożenie na Przewodniczącego Rady obowiązku wykonania uchwały nie ma umocowania ustawowego. Zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, o czym już była mowa wyżej, wynikają wprost z ustawy i mają charakter materialno-techniczny. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 u.s.g to wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przepis ten określa wyłączną kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu wykonawczego gminy do wykonywania uchwał rady.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w części, w jakiej Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 lipca 2019 r. nr KN-I.4131.1.252.2019.16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Poznania nr XII/165/VIII/2019 r. z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta Poznania i zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj.
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 41a ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu przepis § 2 ust. 2 uchwały w brzmieniu "Dla danej Inicjatywy może zostać utworzony tylko jeden Komitet" należy- rozumieć jako możliwość tworzenia "kolejnych komitetów dla kolejnych inicjatyw, nawet jeżeli przedmiotowo dotyczą podobnych, czy nawet tych samych zagadnień objętych sferą zainteresowania obywateli", podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu uchwały wynika, że dla jednej inicjatywy "może zostać utworzony tylko jeden Komitet", co w konsekwencji nie tylko uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, ale i - wbrew prawu - ogranicza prawa obywateli do tworzenia więcej niż jednego komitetu dla jednej inicjatywy,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 41 a ust. 4 ustawy poprzez błędne przedstawienie stanowiska organu nadzoru, który w ocenie Sądu dokonał błędnej wykładni art. 41a ust. 4 ustawy domagając się "od Komitetu inicjatywy, by musiał wskazać nie jednego, a kilku pełnomocników", co "może prowadzić do niezgodnego z prawem ograniczania wystąpienia z inicjatywą obywatelską", gdy tymczasem organ nadzoru nie wyprowadził z brzmienia ww. przepisu takiego wniosku. Organ nadzoru orzekł, że z treści § 2 ust. 4 pkt 1 uchwały wynika uprawnienie do wskazania tylko jednej "osoby do reprezentowania Komitetu", co jest niezgodne z ww. przepisem ustawy, albowiem w świetle tego przepisu komitetowi przysługuje uprawnienie do wskazania osoby lub osób uprawnionych do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy,
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niespójność sentencji wyroku z uzasadnieniem wyroku polegające na uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie orzekającym nieważność § 2 ust. 1, 3 i 6 uchwały, podczas gdy organ nadzoru przedmiotowym aktem nadzoru nie orzekł o nieważności wskazanych przepisów.
II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
1. art. 41 a ust. 5 ustawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ uchwałodawczy został upoważniony do stanowienia jakie zagadnienia mogą być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, tj. w niniejszej sprawie błędne przyjęcie, że Rada stanowiąc, iż grupa mieszkańców może wystąpić "Z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, w sprawach, które nie zostały ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rady Miasta Poznania lub Prezydenta Miasta Poznania" mieści się w zakresie upoważnienia Rady, a ponadto przedmiotowe przepisy uchwały można uznać jako szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw, podczas gdy powyższe zostało podjęte z przekroczeniem upoważnienia zawartego w ww. przepisie ustawy, albowiem rada nie została upoważniona do regulowania, jakie zagadnienia mogą być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej,
2. art. 41a ust. 5 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę na podstawie ww. przepisu jest uprawniony do formułowania wzoru listy podpisów grupy mieszkańców występujących z inicjatywą, a także wzoru projektu uchwały wnoszonej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, podczas gdy z ww. przepisu takie uprawnienie nie wynika,
3. art. 41 a ust. 5 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że regulowanie w uchwale podjętej na podstawie ww. przepisu kwestii dotyczących wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy organem wykonawczym gminy, a przewodniczącym rady gminy mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy, podczas gdy regulowanie tych kwestii wykracza poza materię podlegającą regulacji w uchwale w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej,
4. art. 41 a ust. 5 w zw. z ust. 3 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza może polegać na przygotowaniu projektu uchwały "w sprawie pozostawienia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej bez rozpoznania", podczas gdy przedmiotem obrad może być jedynie "projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej", a nie "projekt w sprawie pozostawienia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej bez rozpoznania", przygotowanie którego należy uznać za sprzeczne z prawem i wykraczające poza zakres delegacji ustawowej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań – Rada Miasta Poznania wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 21 października 2021 r., (k. 124 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z 27 października 2021 r. (k. 126 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (oznaczone w skardze kasacyjnej jako I. 1-3). Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że użyte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia sformułowania "dla danej inicjatywy może zostać utworzony tylko jeden Komitet" są jasne. Jak wskazał organ nadzoru na stronie 2 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego (k. 26 a.s.) "przepis ustawy jednoznacznie uprawnia do wskazania osób do reprezentowania komitetu, a nie - jak wynika z uchwały - tylko jednej osoby." Z tego, być może niefortunnego stwierdzenia, można wywieść wniosek, iż zdaniem organu nadzoru Komitet inicjatywy musi wskazać nie jednego, a kilku pełnomocników. Dodać należy, że powoływany przez skarżącego kasacyjnie art.41a ust. 4 u.s.g. zgodnie, z którym "Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy" dotyczy jeszcze innej kwestii - reprezentacji takiego Komitetu podczas prac rady gminy, a nie etapu wcześniejszego składania inicjatywy uchwałodawczej. Wreszcie całkowicie niezrozumiały jest argument, iż organ nadzoru nie orzekł o nieważności § 2 ust. 1, 3 i 6 uchwały skoro rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 4 lipca 2019 r. brzmi: "orzekam o nieważności uchwały nr XII/165/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z 28 maja 2019 r. w sprawie zgłaszania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych przez mieszkańców miasta Poznania - ze względu na istotne naruszenie prawa", a więc także o stwierdzeniu nieważności także wskazanych wyżej przepisów.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art.41a ust. 3 i 5 u.s.g. (oznaczone w skardze kasacyjnej jako II. 1-4) poprzez ich błędną wykładnię. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem podniesione zarzuty i ich uzasadnienie wskazują, że skarżącemu kasacyjnie de facto chodzi o niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, która to postać zarzutu w tej podstawie kasacyjnej nie została jednak sformułowana. Jednocześnie podnieść należy, że użycie w uchwale nr XII/165/VIII/2019 Rady Miasta Poznania z 28 maja 2019 r. sformułowania "w sprawach, które nie zostały ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rady Miasta Poznania lub Prezydenta Miasta Poznania" nie jest ograniczeniem przedmiotu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (nie określa co może lub nie może być przedmiotem takiej inicjatywy), a jedynie informuje o formalnych wymogach - o wynikających z ustaw wyłącznych kompetencjach organów gminy do występowania z inicjatywą uchwałodawczą. Co więcej w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej inicjatywę uchwałodawczą jego autorzy wskazali, że "rodzaje spraw, których może dotyczyć projekt uchwały, zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, w szczególności liczbę wymaganych podpisów, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi jakim muszą odpowiadać składane projekty będzie określał w drodze uchwały organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego" (druk nr 2001 Sejmu RP VIII kadencji). Dalej uznać należy, że wskazanie pewnych wzorów: jak powinien być przygotowany projekt uchwały, czy lista podpisów poparcia pod inicjatywą uchwałodawczą (jakie powinny zawierać elementy), zamiast opisać te elementy w części normatywnej uchwały nie można oceniać jako istotnego naruszenia prawa. Wzory takie stanowią ukierunkowanie dla potencjalnych inicjatorów projektu uchwały, a więc ułatwiają wystąpienie z taką inicjatywą. Oczywiście są do tylko wzory, z których inicjatorzy mogą, lecz nie muszą skorzystać. Nie można kwalifikować takiego rozwiązania jako istotnego naruszenia prawa. Za zasadnością powyższego stanowiska przemawia zasada realnego, nieskomplikowanego i maksymalnie odformalizowanego uprawnienia społeczności lokalnej do zgłaszania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Realizacją powyższej zasady jest zatem wymóg organu stanowiącego gminy do ustalenia jasnych reguł postępowania w tym przedmiocie, w tym odnoszących się do wymogów formalnych zgłaszanych projektów, które będą stanowiły dla mieszkańców swoistą gwarancję, iż zgłoszony przez nich projekt będzie mógł być procedowany w ustawowym terminie i nie zostanie odrzucony przez radę, z uwagi na jego "niedopracowanie". Z tym wiąże się kwestia kolejnego zarzutu dotyczącego sytuacji, kiedy projekt uchwały przedłożony radzie gminy w ramach inicjatywy obywatelskiej nie spełnia warunków formalnych. Projekt taki nie może być przedmiotem merytorycznej oceny i głosowania przez radę gminy (głosowania za lub przeciwko niemu). Zatem rada gminy musi odnieść się do takiego projektu w sposób formalny, co powinna uczynić w drodze odrębnej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że i tak przedmiotem obrad rady gminy będzie "projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej" tyle tylko, że pod względem formalnym. Choć niewątpliwie sposób zakończenia procedowania rady gminy nad takim projektem uchwały wniesionym w ramach inicjatywy obywatelskiej, który nie spełnia warunków formalnych powinien zostać uregulowany w statucie gminy lub regulaminie rady gminy, to nie stanowi to istotnego naruszenia prawa Nadto kwestie dotyczące wewnętrznego obiegu dokumentów pomiędzy organem wykonawczym gminy powinny wprawdzie być uregulowane w statucie gminy oraz regulaminie, ale organ nadzoru nie wykazał, aby procedura podejmowania inicjatywy obywatelskiej stała w sprzeczności z postanowieniami Regulaminu Rady Miasta, w zakresie procesowania nad uchwałami, w szczególności postanowieniami § 28 Regulaminu stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały Nr LXXX/1202/V/2010 Rady Miasta Poznania z 9 listopada 2010 r.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.