III OSK 3088/23

III OSK 3088/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Go 237/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-07-26
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust 1 pkt 1 i ust 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Go 237/23 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 lutego 2023 r. nr WI.7023.967.2022.MS2 w przedmiocie międzynarodowego przemieszczania odpadów 1. uchyla punkt I zaskarżonego wyroku w części obejmującej uchylenie punktu 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i w tym zakresie oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od I. Spółki z o.o. w G. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej "WSA w Gorzowie Wielkopolskim" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 237/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. Spółki z o.o. w G. (dalej "skarżąca" lub "spółka") na zarządzenie pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "LWIOŚ", "organ") z dnia 14 lutego 2023 r., nr WI.7023.967.2022.MS2, w przedmiocie międzynarodowego przemieszczania odpadów: I. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, II. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
LWIOŚ zarządzeniem pokontrolnym z dnia 14 lutego 2023 r., nr Wl.7023.967.2022.MS2, skierowanym do prezesa zarządu spółki, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm., dalej "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej od dnia 31 listopada 2022 r. do dnia 30 stycznia 2023 r. w spółce Oddział Fabryki W. w Z., udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOS-ZGORA 758/2022 – zarządził: 1. zaprzestać międzynarodowego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, bez uzyskania zezwolenia wydawanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") na wywóz odpadów poza teren kraju – termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe; 2. prowadzić na bieżąco ewidencję dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05 – termin realizacji: zadanie stale. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 marca 2023 r.
Organ wyjaśnił, że kontrola w spółce została przeprowadzona w związku z przesłanym 10 listopada 2022 r. pismem z GIOŚ, które dotyczyło transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie: 03 01 05 w ramach decyzji GIOŚ z dnia 30 kwietnia 2021 r., znak: DKO-440/RL001174/39/4/20-21/gr, wysłanych z Polski do Niemiec, pomimo zgonu przedsiębiorcy będącego zgłaszającym. Uzasadniając zarządzenie pokontrolne organ wskazał, że odnośnie pkt 1 zarządzenia w czasie prowadzonych czynności ustalono, iż odpady o kodzie 03 01 05 od dnia 22 kwietnia do dnia 30 września 2022 r. były przekazywane od wytwórcy odpadów spółki Oddział Fabryki W., na podstawie wygasłej decyzji wydanej przez GIOŚ w dnia 30 kwietnia 2021 r., znak DKO440/RL001174/39/4/20-21/gr, oraz na podstawie wygasłego pełnomocnictwa udzielonego przez A.R. przedstawicielowi firmy W. GmbH do odbiorcy P. GmbH [...], [...]. Kontrolowany podmiot zgodnie z przesłaną mailem 13 grudnia 2022 r. wiadomością poinformował, że nie posiada kopii dokumentów zgłoszenia transgranicznego przemieszczania odpadów o kodzie 03 01 05, które były wysyłane od dnia 22 kwietnia do dnia 30 września 2022 r. W dniach 5-6 grudnia 2022 r. drogą mailową przesłano informację wraz z załącznikami (dokumenty wydania oraz faktury z tabelami wystawione przez firmę W. GmbH) potwierdzające ilości i liczbę transportów, jakimi odpady o kodzie 03 01 05 zostały przesłane do odbiorcy P. GmbH [...], [...]. Zdaniem organu analiza przedstawionych dokumentów wykazała, że: w kwietniu przekazano 528 460 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 25 transportów; w maju przekazano 268 540 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 13 transportów; w czerwcu przekazano 390 320 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 19 transportów; w lipcu przekazano 450 000 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 22 transportów; w sierpniu przekazano 430 080 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 21 transportów; we wrześniu przekazano 605 880 kg odpadów o kodzie 03 01 05 za pośrednictwem 29 transportów.
W związku z powyższym organ ustalił, że kontrolowany podmiot w okresie od dnia 22 kwietnia do dnia 30 września 2022 r. jako zgłaszający dokonał wysyłki (nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów) odpadów o kodzie 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04) w ilości 2335,14 Mg za pośrednictwem 113 transportów z Polski do Niemiec bez zgody GIOŚ. Odnosząc się do stanowiska spółki z dnia 6 lutego 2023 r., w którym nie zgadza się ona z uznaniem jej za podmiot zgłaszający transgraniczne przemieszczanie i dokonujący wysyłki odpadów o kodzie 03 01 05 – LWIOŚ wyjaśnił, że przemieszczanie odpadów o kodzie 03 01 05 odbywało się zgodnie ze zgłoszeniem przez A.R., prowadzącego działalność pod nazwą A., który jako zarejestrowany pośrednik występował w charakterze podmiotu zgłaszającego. Organ zaznaczył, że spółka, jako wytwórca odpadów o kodzie 03 01 05, pisemnie upoważniła 10 stycznia 2020 r. firmę A. do występowania w roli zgłaszającego w transakcji przemieszczania odpadów ze Z. do odbiorcy P. GmbH [...], [...]. W czasie prowadzonych czynności ustalono, że odpady o kodzie 03 01 05 do dnia 21 kwietnia 2022 r. były przekazywane ze spółki Oddział Fabryki W. przez zgłaszającego A., który zgodnie z decyzją GIOŚ z dnia 30 kwietnia 2021 r., znak DK0440/PL001174/39/4/20-21/gr, posiadał zezwolenie na wysyłkę z Polski do Niemiec 18500 ton odpadów w postaci trocin, wiór, kawałków drewna, płyty wiórowej i forniru, zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 pod kodem AC 170 oraz zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p.18) pod kodem 03 01 05. Decyzja ta zgodnie z jej treścią miała być ważna do dnia 30 września 2023 r., a A.R. na jej podstawie występował w charakterze pośrednika w imieniu wytwórcy odpadów skarżącej. Organ podkreślił, że 21 kwietnia 2022 r. A.R. zmarł, w związku z czym w tym dniu decyzja GIOŚ z dnia 30 kwietnia 2021 r. wygasła.
LWIoŚ wskazał na definicję zgłaszającego, określoną w art. 2 ust. 15 Rozporządzenia WE Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1792 ze zm.). Następnie przywołał treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i podał, że wspomniana decyzja z dnia 30 kwietnia 2021 r. stała się bezprzedmiotowa z powodu śmierci A.R. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera przepisu, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Niesłuszne zatem jest twierdzenie skarżącej, że GIOŚ powinien był wcześniej, z uwagi na interes kontrolowanej spółki jako interes strony, stwierdzić wygaśnięcie decyzji z dnia 30 kwietnia 2021 r. zezwalającej A.R. na wywóz odpadów z Polski do Niemiec. Decyzja ta wygasła bowiem z mocy prawa z chwilą śmierci A.R. Fakt ten był znany skarżącej, a mimo to na mocy wygasłej decyzji kontynuowała czynności wysyłania odpadów do Niemiec. Skarżąca ani w chwili wygaśnięcia ww. decyzji z mocy prawa (tj. w chwili śmierci A.R.), ani w chwili dokonywania naruszeń nie była stroną postępowania administracyjnego, a więc trudno mówić o jakimkolwiek interesie skarżącej jako interesie strony w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że na podstawie informacji z Głównego Urzędu Statystycznego ustalił, iż działalność gospodarcza A. została skreślona z rejestru w dniu 23 czerwca 2022 r.
Z kolei odnośnie pkt 2 zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie informacji zawartych w karcie ewidencji odpadów o kodzie 03 01 05 nr 00011/2022/KEO/0014/ 000001711 w bazie BDO ustalono, że kontrolowany podmiot raz lub dwa razy w miesiącu ewidencjonował przekazywanie wytworzonych w spółce Oddział Fabryki W. odpadów o ww. kodzie, które przekazywane były następnie do odbiorcy P. GmbH [...], [...]. Natomiast na podstawie informacji wyjaśniających ustalono, że odpady o kodzie 03 01 05 w okresie od dnia 22 kwietnia do dnia 30 września 2022 r. przekazywane były przez dwa podmioty: spółkę Oddział Fabryki W. (bez decyzji GIOŚ) oraz K. Sp. z o.o., na podstawie decyzji GIOŚ z dnia 24 marca 2021 r., znak DKO-440/PL001387/14/2/21/ra. Na podstawie informacji zawartych w przesłanych fakturach wystawionych w okresie od dnia 22 kwietnia do dnia 30 września 2022 r. wystawionych przez firmę W. GmbH ustalono, że ilości odpadów przekazywanych do odbiorcy P. [...], [...] jest tożsama z ilością, jaka została umieszczona w karcie ewidencji odpadów nr 00011/2022/KEO/0014/000001711. W związku z faktem, że kontrolowany podmiot nie wpisywał w kartę ewidencji daty każdego z transportów odpadów, które przekazywane były do odbiorcy, tylko wpisywał raz lub dwa razy w miesiącu zbiorczą ilość wszystkich przekazanych odpadów – organ uznał, że dokumenty ewidencji dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05 były prowadzone w sposób nierzetelny. Na podstawie informacji zawartych w karcie ewidencji odpadów nr 00011/2022/KEO/ 0014/000001711 nie można bowiem ustalić daty, masy oraz ilości poszczególnych transportów, za pomocą których odpady o kodzie 03 01 05 były przekazywane poza terytorium kraju. Organ wskazał na treść art. 66 ust. 1 oraz 67 ust. 3 pkt 11 ustawy o odpadach – i stwierdził, że to, iż kontrolowana spółka w przesłanym stanowisku z dnia 6 lutego 2023 r. informuje, że w odniesieniu do nierzetelnie prowadzonej ewidencji dla odpadów o kodzie 03 01 05 w okresie od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2022 r., karty ewidencji odpadów zostały uzupełnione o wszelkie wymagane dane, a zatem naruszenie to zostało już wyeliminowane, nie zwalnia spółki z obowiązku prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji.
Pismem z dnia 17 marca 2023 r. skarżąca wniosła do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. na podstawie ustaleń kontroli, które nie mogą być uznane za naruszenia w działalności skarżącej, ponieważ w sprawie nie została wydana w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 kwietnia 2021 r. na wysyłkę odpadów z Polski do Niemiec, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia przez organ, że ta decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wygasła i przestała obowiązywać, ponieważ wygaśnięcie mocy obowiązującej decyzji następuje na podstawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie; wobec braku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie zostały uchylone jej skutki materialnoprawne i procesowe, a zatem brak było podstaw do formułowania przez organ naruszenia związanego z wywozem w okresie od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. odpadów o kodzie 03 01 05 poza terytorium kraju bez wymaganego zezwolenia, 2) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 2 pkt 15 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. DE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. zarządzenia pokontrolnego wskutek niewłaściwego uznania skarżącej za podmiot o statusie zgłaszającego międzynarodowe przemieszczanie odpadów, podczas gdy myśl ww. art. 2 pkt 15 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 uznanie wytwórcy pierwotnego za zgłaszającego możliwe jest w dwóch przypadkach: gdy zgłaszający określony w pkt iv) lub v) nie dopełnia obowiązków w zakresie odbioru, określonych w art. 22-25, oraz w sytuacji nielegalnego przemieszczenia zgłoszonego przez sprzedawcę lub pośrednika określonych w pkt iv) lub v), osobę określoną w pkt i), ii) lub iii), która upoważniła tego sprzedawcę lub pośrednika do działania w jej imieniu; żadna z ww. sytuacji uprawniających do uznania skarżącej spółki za podmiot zgłaszający nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ nie zostały naruszone obowiązki w zakresie odbioru, określone w art. 22-25 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, a także nie zostało stwierdzone nielegalne przemieszczenie odpadów zgłoszonych przez występującego w sprawie pośrednika, 3) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. zarządzenia pokontrolnego wskutek niewłaściwego zakwalifikowania ww. przemieszczenia w charakterze naruszenia ze strony skarżącej, co należy uznać za sprzeczne z zasadą zaufania do organów władzy publicznej, z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej oraz z zasadą proporcjonalności, ponieważ skarżąca działając w dobrej wierze w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania naruszenia i nie można obciążać jej skutkami okoliczności faktycznych, na które nie miał wpływu, 4) art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, w której w dacie jego wydania usunięte zostały wskazane w nim naruszenia, ponieważ: a) w zakresie punktu 1 zarządzenia pokontrolnego organ nie uwzględnił, że w protokole kontroli nr WIOS-ZGORA 758/2022 stanowiącym podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego, ustalono, że w okresie od dnia 1 października 2022 r. odpady o kodzie 03 01 05 przekazywane były do uprawnionego podmiotu w ramach krajowego przekazania odpadów, a zatem skarżąca zaprzestała międzynarodowego przemieszczania opadów odpadów 03 01 05, więc brak było podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego; b) w zakresie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r., stanowiącym stanowisko kontrolowanego w trybie art. 11 ust. 3 u.i.o.ś., w którym poinformowano o uzupełnieniu kart ewidencji odpadów o kodzie 03 01 05 za okres od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. o wszelkie wymagane dane – zanim doszło do wydania zarządzenia, naruszenia te zostały usunięte, zatem brak było podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu.
W dniu 26 lipca 2023 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (w jego brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochron środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast w myśl ust. 2 art. 12 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.o.i.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają bowiem na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest, po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Zarządzenie pokontrolne powinno zatem zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu jedynie zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń.
Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia. Tymczasem z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego usunięte zostały wskazane w nim naruszenia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w Oddziale skarżącej w Z. od dnia 31 listopada 2022 r. do dnia 31 stycznia 2023 r. wynika bowiem, że skarżąca jako wytwórca odpadów o kodzie 03 01 05, w dniu 10 stycznia 2020 r. pisemnie upoważniła firmę A. do występowania w roli zgłaszającego w transakcji przemieszczania odpadów ze Z. do odbiorcy P. GmbH [...], [...]. Odpady o kodzie 03 01 05 od dnia 22 kwietnia do dnia 30 września 2022 r. były przekazywane ze spółki Oddział Fabryki W. przez zgłaszającego tj. A.R., który zgodnie z decyzją GIOŚ z 30 kwietnia 2021 r., znak: DKO-440/PL001174/39/4/20-21/gr, posiadał zezwolenie na wysyłkę z Polski do Niemiec 18500 ton odpadów w postaci trocin, wiór, kawałków drewna, płyty wiórowej i forniru, zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 pod kodem AC 170 oraz zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p. 18) pod kodem 03 01 05. Decyzja zgodnie z jej treścią miała być ważna do dnia 30 września 2023 r., jednakże w dniu 21 kwietnia 2022 r. A.R. zmarł, w związku z czym odnośna decyzja wygasła z urzędu. W konsekwencji skarżąca od dnia 22 kwietnia do dnia 30 września 2022 r. przekazywała odpady o kodzie 03 01 05, na podstawie wygasłej decyzji oraz na podstawie nieważnego pełnomocnictwa udzielonego przez A.R. przedstawicielowi firmy W. GmbH do odbiorcy P. GmbH [...], [...].
Odnosząc się do powyższej treści protokołu, Sąd I instancji stwierdził, że w istocie podanie w zgłoszeniu transgranicznego przemieszenia odpadów danych zgłaszającego, który co prawda posiadał zezwolenie na wysyłkę tych odpadów, lecz który zmarł, stanowi naruszenie. W takiej bowiem sytuacji dane podane w zgłoszeniu nie są prawdziwe. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. d Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 "nielegalne przemieszczanie" oznacza przemieszczanie odpadów dokonane w sposób, który nie jest zgodny z określonym w dokumencie zgłoszeniowym lub w dokumentach przesyłania. Wobec tego zarzuty skarżącej podniesione w pkt 2 skargi są chybione. Z protokołu kontroli jednak wynika również, że w okresie od dnia 1 października do dnia 23 października 2022 r. odpady o kodzie 03 01 05 przekazywane były przez skarżącą do Przedsiębiorstwa Handlowo Usługowego G., posiadającego decyzję znak DSR-ll-2.7244.1.136.2020 na zbieranie odpadów o kodzie 03 01 05 wydaną 24 marca 2021 r. przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Od dnia 24 października 2022 r. odpady o kodzie 03 01 05 skarżąca przekazywała do odbiorcy P. GmbH [...], [...] za pośrednictwem spółki K. Sp. z o.o., która posiada decyzję GIOŚ z dnia 24 marca 2021 r., znak DKO440/PL001387/14/2/21/ra. Z powyższego wynika zatem, że skarżąca od dnia 1 października 2022 r. zaprzestała międzynarodowego przemieszczania opadów odpadów 03 01 05 za pośrednictwem A.R., a tym samym brak było podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego, ponieważ skarżąca owe naruszenie wyeliminowała już przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Tym samym brak było podstaw do nakładania na skarżącą obowiązku zaniechania tego naruszenia oraz poinformowania LWIOŚ w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Zdaniem Sądu I instancji, podobnie, z uwagi na uzupełnienie przez skarżącą przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia stwierdzonych w trakcie kontroli braków w dokumentacji, brak było podstaw do wydawania zrządzenia pokontrolnego w tym zakresie. W zaskarżonym zarządzeniu organ jednoznacznie stwierdził, że kontrolowana spółka w przesłanym stanowisku z dnia 6 lutego 2023 r. poinformowała, że w odniesieniu do nierzetelnie prowadzonej ewidencji dla odpadów o kodzie 03 01 05 w okresie od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2022 r., karty ewidencji odpadów zostały uzupełnione o wszelkie wymagane dane, a więc naruszenie to zostało już wyeliminowane. Zdaniem WSA w Gorzowie Wielkopolskim przepisy u.i.o.ś. wprawdzie wprost nie regulują przypadku, w którym po przeprowadzeniu kontroli i doręczeniu protokołu z niej, a przed wydaniem zarządzenia, dochodzi do wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli uchybień, jednakże w takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego ("może wydać"), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Przy czym skoro organ "może wydać" zarządzenie pokontrolne, to – w ocenie Sądu I instancji – nie powinien abstrahować od zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła między ustaleniami kontroli a wydaniem zarządzenia. Zarządzenie pokontrolne ma przekazywać wyniki, ustalenia kontroli i formułować obowiązki doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, a więc jego treść nie może pozostawać w oderwaniu od aktualności ustalonych naruszeń. Chybione jest stanowisko organu, że to, iż skarżąca uzupełniła stwierdzone braki w dokumentacji, nie zwalnia jej z obowiązku prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji. Według Sądu I instancji także pkt 2 zarządzenia LWIOŚ sformułował bardzo ogólnie wskazując, że skarżąca ma prowadzić na bieżąco ewidencję dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05, abstrahując od aktualnego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji przekazywanych odpadów o ww. kodzie wynika z przepisów prawa. Natomiast zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł (obowiązujących przepisów, decyzji), lecz jest "przypomnieniem" o obowiązkach przez stronę naruszonych. Skoro zatem skarżąca wytknięte naruszenia już wyeliminowała wydanie zarządzenia pokontrolnego oraz nałożenie na nią obowiązku informowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących usunięciu wskazanych uchybień jest bezpodstawne. W ocenie Sądu I instancji stwierdzone wyżej wady zaskarżonego zarządzenia wskazują, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i jako takie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi czy też wydruku wiadomości e-maili załączonego do skargi Sąd I instancji uznał za bezcelowe.
Pismem z dnia 8 września 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 237/23, wywiódł LWIoŚ (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
– art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., poprzez niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego, bo ujawnione w kontroli naruszenia zostały usunięte zanim doszło do wydania zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy skarżąca na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego nie usunęła naruszenia w zakresie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, tj. nie usunęła naruszenia obowiązku bieżącego prowadzenia ewidencji dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05;
– art. 67 ust. 3 w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że przedłożone przez skarżącą po kilku miesiącach od dokonanych transportów odpadów pisma z dnia 6 lutego 2023 r. informującego o uzupełnieniu kart ewidencji odpadów o kodzie 03 01 05 o wymagane dane stanowi spełnienie obowiązku nałożonego w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, tj. spełnienie obowiązku prowadzenia ewidencji z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy o odpadach, podczas gdy przepisy te wymagają by ewidencja była prowadzona "na bieżąco", a nie uzupełniana po kilu miesiącach od dat dokonanych transportów i aby ewidencja zawierała konkretne informacje takie jak m.in. datę rozpoczęcia transportu, masę odpadów oraz ilość poszczególnych transportów, za pomocą których odpady o kodzie 03 01 05 były przekazywane poza terytorium kraju;
– art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, że uzupełnienie kart ewidencji odpadów o wymagane dane po upływie kliku miesięcy od daty transportu odpadów należy traktować jako spełnienie obowiązku ewidencyjnego z tego przepisu, podczas gdy przepis wymaga, by ewidencja odpadów była prowadzona na bieżąco, tj. w możliwie najkrótszym terminie bez zbędnej zwłoki;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
– art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wyjście poza przyznane sądom administracyjnym kompetencje ustawowe i samodzielne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy oraz materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy poprzez przyjęcie, że skarżąca (na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego) wyeliminowała naruszenie w postaci prowadzenia na bieżąco ewidencji odpadów (o kodzie 03 01 05) oraz przyjęcie, że organ potwierdził jednoznacznie wyeliminowanie naruszenia przez skarżącą (w zarządzeniu pokontrolnym), podczas gdy skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że prowadzi na bieżąco ewidencję odpadów, a organ w zarządzeniu pokontrolnym jedynie przytoczył słowa skarżącej z pisma z dnia 6 lutego 2023 r. i w żaden sposób nie potwierdził, że skarżąca wyeliminowała naruszenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przeprowadzenia przez Sąd nieprawidłowej kontroli zaskarżonego zarządzenia i formułowania ocen prawnych na podstawie wadliwie przyjętego stanu faktycznego;
– art. 1 i art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd błędnej oceny działania organu podczas prowadzonego przez organ postępowania, w tym przyjętych ustaleń w związku ze zgromadzonym materiałem dowodowym, których skutkiem była błędna ocena dowodu w sprawie – pisma z dnia 6 lutego 2023 r. i protokołu kontroli nr WIOS-ZGORA 758/2022 w konsekwencji dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy;
– art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 151 p.p.s.a. polegający na wydaniu orzeczenia oddalającego skargę skarżącej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, 2) zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy w odniesieniu do części zaskarżonego wyroku.
Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 995, dalej u.i.o.ś.), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na tle tych i analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – wskazuje się mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 662–663). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym).
Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej.
Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22).
Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (wyrok NSA z dnia 19 września 2024 r., III OSK 438/23).
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, trzeba wpierw zauważyć, że – jakkolwiek zakres zaskarżenia obejmuje całość wyroku Sądu I instancji – są one zasadniczo zrelatywizowane tylko do rozstrzygnięcia dotyczącego uchylenia punktu 2 zarządzenia pokontrolnego o treści "prowadzić na bieżąco ewidencję dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05 – termin realizacji: zadanie stałe". Sąd I instancji stwierdził, że spółka – po zakończeniu kontroli, a przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego – wyeliminowała uchybienia w zakresie prowadzenia ewidencji (tj. pismem z dnia 6 lutego 2023 r. poinformowała o uzupełnieniu kart za okres od 22 kwietnia 2022 r. do 30 września 2022 r.), i w konsekwencji uznał, że nie było podstaw do wydania zarządzenia w tym zakresie. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania przytoczonego stanowiska Sądu I instancji. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że Sąd I instancji samodzielnie ustalił okoliczność mającą świadczyć o wyeliminowaniu uchybień (tj. okoliczność następczego uzupełnienia kart), a ponadto okoliczności tej nie można utożsamiać z należytym wykonaniem obowiązku z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach (przepis ten wymaga bowiem prowadzenia ewidencji "na bieżąco").
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zarządzenie pokontrolne ma być wydane "na podstawie ustaleń kontroli", to zasadniczo miarodajny jest stan faktyczny, który istniał w czasie, gdy ustalenia te były czynione; art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. ustanawia nierozerwalny związek i wymóg korelacji między zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli – kryterium prawidłowości zarządzenia pokontrolnego stanowi zatem to, czy ta korelacja istnieje, a nie to, czy odnośne ustalenia są "legalne", ani to, czy w obliczu następczej zmiany stanu faktycznego zachowują aktualność. Przyjęcie odmiennego założenia implikowałoby konieczność prowadzenia przez organ, w okresie pomiędzy kontrolą a wydaniem zarządzenia pokontrolnego, czynności dowodowych tudzież swego rodzaju ponownej kontroli w celu stałej weryfikacji istniejącego stanu rzeczy. Ilekroć organ uzyska niebudzące wątpliwości informacje o nowych okolicznościach, tylekroć może je uwzględnić przy ocenie potrzeby i celowości uczynienia użytku z kompetencji przewidzianej w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. – ale pozostaje to w jego gestii. Warto przy tym zauważyć, że nieraz może chodzić nie tyle o samo stwierdzenie nowych okoliczności, ile o ich kwalifikację prawną – kwestią sporną między podmiotem kontrolowanym a organem może być to, czy rzeczywiście stanowią one o usunięciu nieprawidłowości (czy rzeczywiście doszło do sprowadzenia stanu powinnego). Kwestia ta może stać się przedmiotem późniejszego postępowania jurysdykcyjnego, toteż nie ma miejsca na jej rozstrzyganie na etapie wydawania zarządzenia pokontrolnego, ani też nie ma miejsca na jej rozstrzyganie na etapie kontroli sądowej tego zarządzenia. Inaczej rzecz ujmując, kwestia, o której mowa, pozostaje poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na zarządzenie pokontrolne.
Niezależnie od powyższego – zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy – warto zwrócić uwagę na różnice między stwierdzeniem w toku kontroli takiej nieprawidłowości, która w założeniu miała charakter jednorazowy i stanowi zaszłość, i takiej, która jest związana z naruszeniem obowiązku o charakterze stałym, ciążącego na podmiocie kontrolowanym także w przyszłości. W tym drugim przypadku zarządzenie pokontrolne może, a nawet powinno być zrelatywizowane do okresu, który nastąpi po jego wydaniu. Taka też jest istota punktu 2 zaskarżonego zarządzenia. Jest on ukształtowany prawidłowo i zorientowany na przyszłość – uzupełnienie kart za okres od dnia 22 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. nie uczyniło go bezprzedmiotowym ani nie sprawiło, że odpadła jego podstawa. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, iż następcze uzupełnienie kart nie oznacza, że do uchybienia nie doszło, ani też nie oznacza, że zostało ono konwalidowane – wszak ewidencja nie była prowadzona na bieżąco i tego późniejsze działania zmienić nie mogą. Punkt 2 zarządzenia pokontrolnego nie wskazuje na potrzebę uzupełnienia kart za miniony okres, lecz na potrzebę prowadzenia na bieżąco ewidencji dla przekazywanych odpadów o kodzie 03 01 05 – tak, aby w przyszłości nie dochodziło już do naruszeń, które stwierdzono podczas kontroli. Jest to więc adekwatne do ustaleń poczynionych podczas kontroli i prawidłowe "przypomnienie o obowiązku przez stronę naruszonym".
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami – co powoduje konieczność uchylenia punktu I zaskarżonego wyroku w części obejmującej uchylenie punktu 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego punkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie narusza prawa i w tym zakresie skarga powinna być oddalona. Skarżący kasacyjnie nie sformułował natomiast skutecznych zarzutów w odniesieniu do rozstrzygnięcia Sądu I instancji o uchyleniu punktu 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego – skargę kasacyjną w tym zakresie należało zatem oddalić.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.